第三节 刑事法律律师援助制度

刑事法律律师援助，指在刑事诉讼过程中，负有法律援助责任的机构和人员对需要得到法律服务而又经济困难的刑事被告人或者特殊案件的当事人提供无偿的法律帮助，主要的目的是依法保障其合法权益。我国1994年开始提出建立法律援助制度，并先后在北京、上海、武汉等地进行试点。1996年全国人大通过《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，首次明确规定刑事法律援助制度。同年5月，《中华人民共和国律师法》以专章的形式，对法律援助进行了规定。2003年国务院颁布《法律援助条例》，标志着我国分层级的刑事法律援助制度体系正式形成。目前，刑事法律援助制度作为一项重要的司法人权保障制度，在许多国家的宪法性文件中都有明文规定。我国理论界与实务界比较一致的观点是将其视为一种国家责任，是国家和政府有义务确保“公民在法律面前一律平等”的宪法原则在司法实践中的转化。

一 刑事法律律师援助制度的基本要点

我国《宪法》第33条规定：“公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”2003年实施的《法律援助条例》第11条规定：“刑事诉讼中有下列情形之一的公民可以向法律援助机构申请法律援助：（一）犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，因经济困难没有聘请律师的；（二）公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属，自案件移送审查起诉之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的；（三）自诉案件的自诉人及其法定代理人，自案件被人民法院受理之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的。”从中可以看出，我国法律援助制度设计有以下要点。

（一）援助内容的广泛性

相对于民事法律援助等其他类型的法律援助，刑事法律援助律师为法律援助对象提供的服务内容更为广泛。具体而言，刑事法律援助律师，需要为法律援助对象提供包括以法庭中的刑事辩护为主要内容的辩护工作，以及依法需要为刑事被告人、犯罪嫌疑人提供的其他有关方面的法律服务。当然，刑事法律援助内容的广泛性，要以法律援助在刑事诉讼过程中的完整性为前提，刑事法律援助律师需要完整地参加刑事诉讼过程，如果没有完整参与这个前提，刑事法律援助就会受到极大的制约，无法为刑事被告人、犯罪嫌疑人提供完整的权利保障。如果承担刑事法律援助的律师不能在侦查阶段介入刑事诉讼，就不可能为处于该阶段的犯罪嫌疑人提供诸如申请取保候审等方面的法律服务工作，法律援助的效率就会大打折扣。

当前，顶层的律师制度改革已经意识到这个问题，并在制度设计上不断保障国家刑法援助的力度。具体的法理依据是刑事被告人、犯罪嫌疑人权利的广泛性。现代刑事诉讼法律制度充分保障刑事被告人、犯罪嫌疑人的辩护权，刑事法律援助律师有义务在刑事辩护方面为刑事被告人、犯罪嫌疑人提供完整的法律服务。除此之外，为了维护刑事被告人、犯罪嫌疑人的合法权益，刑事法律援助律师还须为其提供其他方面的法律服务。例如，为被逮捕的刑事被告人、犯罪嫌疑人申请取保候审等。提供这类法律服务虽说与为其进行刑事辩护并不相同，但也是极其重要的法律服务工作，对于保护人权，维护刑事被告人、犯罪嫌疑人的合法权益具有积极意义。

（二）援助过程的完整性

刑事法律援助律师为刑事被告人、犯罪嫌疑人提供的法律服务，贯穿刑事诉讼全过程。大多数公诉案件都要经历侦查和起诉两个阶段，然后，进入审判阶段。刑事被告人在侦查阶段是犯罪嫌疑人，是被刑事追诉的对象，处于刑事诉讼从侦查、起诉到审判全过程的中心，他所需要获得的法律帮助，也应贯穿刑事诉讼侦查、起诉、审判的全过程。如果只在起诉或审判阶段，刑事被告人才能获得刑事法律援助，那么侦查阶段犯罪嫌疑人的权利就会落空，刑事法律援助维护刑事被告人、犯罪嫌疑人合法权益就会有欠缺。在我国的刑事诉讼中，刑事被告人能否被定罪，侦查阶段的工作最为关键。刑事诉讼中侵犯其合法权益的现象，也主要发生在侦查阶段，刑事法律援助贯穿刑事诉讼全过程，使处于侦查阶段的犯罪嫌疑人获得相应的法律援助，这种情况就会有所改观。因此，司法行政的刑事法律援助工作必须力争贯穿刑事诉讼的全过程。不充分的刑事法律援助不可能完全实现刑事法律援助制度设计的宗旨，即体现司法文明，充分维护刑事被告人、犯罪嫌疑人的合法权益。

（三）援助对象的特殊性

相对于民事和行政诉讼法律援助，刑事法律援助的原因复杂，既有由于援助对象贫穷的，也在于案件的性质。在民事诉讼或者行政诉讼中，只有特定案件，有经济困难而又没有委托代理人的，才能向法律援助机构申请法律援助，而在刑事诉讼中，法律援助的对象具有特殊性。在公诉案件中，如公诉人出庭支持公诉，而被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人时，被告人就可以获得法律援助。有些刑事案件性质特殊，例如：被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，或者因为刑事被告人是盲、聋、哑人，未成年人而没有委托辩护人的，更有必要为其提供法律援助。之所以如此，原因在于以下两点。第一，如果说在民事或者行政诉讼中，只是在少数特定案件中的原告人，因其处于弱势而有予以法律援助的必要；那么，在刑事公诉案件中，相对于检察机关，所有的刑事被告人均处于弱势，给予法律援助有助于保障其基本人权。刑事被告人是盲、聋、哑人或者未成年人，更是处于弱势地位，无条件地给予其法律援助，是司法文明的题中应有之义。第二，由于刑事诉讼关系刑事被告人的财产权、自由权甚至于生命权，辩护律师的专业性，对其诉讼权益保障更是必不可少。

（四）援助性质的强制性

刑事法律援助的强制性在联合国《公民权利和政治权利国际公约》第14条第3项中有明确规定，其含义主要是指未成年人犯罪案件。另外，联合国经济和社会理事会认为，涉及死刑的案件需要有律师参加，因此，也属于法律援助的范围。当前，就我国而言，强制性主要体现在两个方面。一方面，主审法院对可能被判处死刑的案件，被告人是未成年人的案件，以及被告人是盲、聋、哑人的刑事案件，如果被告人没有委托辩护人，不论原因，均应为其指定辩护；另一方面，对法律援助机构而言，在法院为被告人指定辩护时，负有提供法律援助的责任。刑事法律援助的强制性有助于刑事法律援助在更大范围内适用。应当看到，这种强制性如果仅限于上述主体，还是不够的。应该充分认识和强化政府在这方面的责任。近日，最高人民法院、司法部联合出台《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，这是推进司法改革和律师制度改革的重要举措，也是我国人权司法保障的进步，对于充分发挥律师在刑事案件中的辩护职能，维护司法公正具有重大意义。

二 刑事法律援助制度的价值辨析

建立刑事法律援助制度的理论基础是公民无论贫、富、贵、贱均有权获得平等的法律保护。国家以宪法、法律以及行政法规的形式规定法律援助制度，主要目的在于，保障公民平等参与刑事诉讼程序，享有与国家对等的诉讼权利。这与国家和公民之间的强弱关系不同有关：其一，在国家与公民之间，公民是权利主体，国家是义务主体；其二，在法治国家中，法律不仅仅是统治的工具，更是治理的手段，要保障公民的合法权益；其三，实体公正要通过程序公正来实现。刑事法律援助制度作为一项重要的司法人权保障制度，是许多国家的宪法或宪法性文件确定的基本原则之一，已被载入《世界人权公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、《联合国少年司法最低限度标准规则》等国际规约，缔约国均负有实施的义务，现代意义的刑事法律援助也不仅仅是慈善行为，更是国家和政府的必要行为。

首先，刑事法律援助制度体现国家责任。社会上诸多受经济、健康、自由等因素制约的弱势群体，在享受和实现各种社会利益时往往受制于现存条件，很难实际兑现。而平等是现代法的基本原则和价值追求，我国《宪法》第33条规定：“公民在法律面前一律平等。”这种平等需要体现在社会实践之中，保障公民在刑事司法过程中享有平等的权利，为犯罪嫌疑人或者被告人提供刑事法律援助，就是国家对公民平等保护的宪法要求。法律援助制度以保障弱势群体人权为使命，旨在通过对需要法律援助的弱势群体提供免费、优质的法律帮助，保障这一群体的合法权益。在刑事司法领域，弱势群体依法包括被限制人身自由的刑事被告人、犯罪嫌疑人、服刑囚犯、刑满释放人员、公诉案件中的被害人以及自诉案件的自诉人等等。通常的刑事诉讼程序，会出现两种结果：有罪判决和无罪判决。被告人在无罪的情形下，获得法律援助能使案件事实得到正确认定，人权得到保障，有助于减少冤假错案、树立司法权威；即使有罪判决，法律援助也能使犯罪嫌疑人在面临公诉机关指控时，量刑不过其罪。这样，才能客观认识其行为的违法性和社会危害性，为改过自新奠定良好的基础。可见，法律援助在促进了司法公正的同时，也增强了刑事法律的亲和力和感化力，这正契合现代刑事司法的价值追求。

其次，刑事法律援助制度维护控辩平衡。在刑事诉讼构造理论中，当事人双方诉讼地位平等是基本的诉讼原则。主要是指法律平等分配当事人的诉讼权利和诉讼义务，刑事诉讼过程中给予各方当事人平等的参与机会，法官对各方当事人的诉讼主张、意见和证据给予同等的关注。刑事立法的出发点在于保护社会，刑事诉讼立法的出发点则在于保护个人，二者应该和谐统一。在以当事人主义为主，职权主义为辅的庭审模式下，庭审功能的发挥主要是通过控辩双方积极展开法庭调查、法庭辩论来实现的。法官作为中立的裁断者，只有在听取控辩双方提出的证据，并对证据进行质证、辩论后，才能对案件事实进行判断，正确适用法律。这种以控辩双方的作为来推动庭审进行的模式下，庭审功能得以实质发挥的前提是控辩平衡。在刑事诉讼中，双方当事人权利平等，且具有平等行使诉讼权利的能力，达到实质平等才能实现法官居中裁判。目前，刑事法律援助作为平衡控辩双方职能的一项有效制度，在世界各国被广泛采用。在律师的有效协助下，被告人或犯罪嫌疑人能够克服失去人身自由后产生的恐慌感，从心理上增强自我保护意识。同时，律师提供的帮助，也能使被告人或者犯罪嫌疑人得以针对检方指控进行有效辩护。正如美国联邦最高法院大法官布莱克所说，如若“没有辩护律师的协助，辩护职能就将大大弱化，它既无力抗衡控诉职能，也无法对裁判职能产生制约，甚至会失去应有的独立性和自治性”。在刑事司法领域，没有律师参与的审判，至少在程序上被认为是不公正的审判，这已经成为国际社会普遍的共识。司法实践表明，凡是有律师出庭的刑事案件，法院裁判的正确率都会大大高于没有律师出庭的案件。因此，保障犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼各阶段能够得到有效的律师帮助，已经成为衡量刑事司法程序是否公正的标准之一。

三 法律援助值班律师制度

2014年8月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》，其中第4条规定：“建立法律援助值班律师制度，法律援助机构在人民法院、看守所派驻法律援助值班律师。”犯罪嫌疑人、初告人申请提供法律援助的，应当为其指派法律援助值班律师。试点改革首次提出建立值班律师制度。2016年6月，中央全面深化改革领导小组第25次会议审议通过《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，进一步明确了改革的目的是为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助，丰富了值班律师制度的内涵。2016年9月，全国人大常委会通过授权，决定将在北京等18个城市开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作。

目前，全国共建立看守所法律援助工作站2300余个，覆盖率达到88%，法院法律援助工作站1700多个，覆盖率51.7%。部分省份实现了看守所与人民法院法律援助全覆盖。在实行认罪认罚从宽制度的18个试点城市中，共建立看守所法律援助工作站200多个，覆盖率81.8%。值班律师为自愿认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人共提供法律咨询4.6万人次，提供程序选择2万余件，有效维护了犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。值班律师制度对刑事诉讼制度改革的重要意义无须赘言。司法界也一直着手在推进值班律师制度，但实践中也暴露出一些问题，不论是刑事速裁改革作为一类刑事案件中的值班律师制度，还是以庭审为中心改革中的值班律师制度，都存在着不足，需要进一步深入研究。

（一）定位不清晰引发的争议

2016年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》（以下简称《试点办法》），提出值班律师制度建设的框架性意见，条块相对比较粗糙。《试点办法》规定：“办理认罪认罚案件，应当保障犯罪嫌疑人、被告人获得有效法律帮助。确保其了解认罪认罚的性质及法律后果，自愿认罪认罚；人民法院、看守所应当为值班律师开展工作提供便利工作场所和必要办公设施，简化会见程序，保障值班律师依法履责；犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚，没有辩护人的，人民法院、人民检察院、公安机关应当通知值班律师为其提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助。”从中可以看出，值班律师提供法律帮助是保障被追诉人在认罪认罚从宽案件中获得有效法律帮助的重要途径，但是其提供的法律帮助与刑事辩护人的法律地位是有差别的，其行为也不属于辩护行为。

“提供法律帮助”的表述，最早可以追溯到1996年修改后的《刑事诉讼法》。此后，经过多年演变，“提供法律帮助”的概念，在法律界约定俗成的理解是，介入侦查阶段的律师，因其不具有辩护人身份，所以是法律帮助者。实践中，值班律师并未被认为是辩护者，其行为也不属于辩护行为。《试点办法》规定：“人民法院、人民检察院、公安机关应当告知犯罪嫌疑人、被告人申请法律援助的条件，依法通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。”这表明值班律师与法律援助律师是不同的，权力范围有所限制。2017年9月28日，司法部联合最高人民法院、最高人民检察院、公安部举行新闻发布会，通报法律援助值班律师状况，并发布了6个典型案例，包括律师代为申请变更强制措施获得采纳，帮助犯罪嫌疑人进行程序选择，帮助犯罪嫌疑人申请法律援助，见证签署认罪认罚具结书，对检察机关量刑提出建议，值班律师解答法律咨询。这些都印证了值班律师与刑事辩护律师职能上的差别。目前，值班律师的作用仅限于法律帮助，并不享有法律援助律师具有的会见权、阅卷权等辩护权力，实践中看守所的值班律师也不能会见被追诉人，原因是他们不是法律援助辩护律师。

（二）值班律师是应然的辩护律师

值班律师是律师辩护制度和法律援助制度新的发展，应当在认罪认罚案件中完善其职能，确认、保障其刑事辩护人的地位。由于值班律师具有与法律援助律师相同的属性，同样是无偿向被追诉人提供法律援助服务的一种国家行为，将值班律师定位为辩护律师是合理的，符合《刑事诉讼法》修改后对辩护人责任的重新定位。2012年修改的《刑事诉讼法》第35条扩大了辩护人的责任，把原先的“维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益”，修改为“维护犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利和其他合法权益”，与该条前面规定的“提出犯罪嫌疑人、被告人无罪、罪轻或减轻、免除刑事责任的材料和意见”相并列，实体辩护与程序辩护并重。据此，刑事辩护的范围可分为两个部分：一是庭审前和庭审中，律师在定罪量刑之外，维护犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利和其他合法权益的行为；二是出庭行为。在没有值班律师制度之前，辩护律师包括当事人自己委托的律师和法律援助机构依法为当事人指派的律师，两者都是辩护律师。值班律师与之前已有的法律援助机构指派的律师在性质上并无实质区别。

《试点办法》规定，在认罪认罚案件中，值班律师的主要职责是围绕被追诉人是否了解认罪认罚的内涵及其法律后果、认罪认罚案件是否具有事实依据、被追诉人是否自愿认罪认罚以及量刑协商展开。刑事速裁程序具有特殊性，很容易造成一些冤错案件，值班律师要认真审查被追诉人认罪认罚是否具有事实依据等，以充分保障其合法权益，防止刑事速裁程序因为单方面追求效率而影响公正。阅卷权、会见权都是辩护律师必要的权力。要对被追诉人认罪的事实和证据进行认真核实，确保其认罪认罚的事实根据。在此基础上，才能根据案情，向被追诉人客观说明选择认罪认罚程序的利弊，保证被追诉人自己的理性选择。同时，应当查明犯罪嫌疑人、被告人做出选择时的精神状态等，在确认犯罪嫌疑人、被告人自愿选择认罪认罚从宽程序后，方可帮助犯罪嫌疑人、被告人与检察官进行量刑协商，争取从宽处理。

四 刑事案件律师辩护全覆盖

2017年10月，最高人民法院、司法部联合出台了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（以下简称《办法》）。《办法》规定，律师刑事辩护全覆盖工作在北京、上海、浙江、安徽、河南、广东、四川、陕西8个省（直辖市）试点，试点省（直辖市）在全省（直辖市），或者选择部分地区开展试点工作。试点期限为一年，刑事案件律师辩护全覆盖，主要是刑事案件审判阶段的律师辩护全覆盖。

被告人具有《刑事诉讼法》第34条、第267条规定应当通知辩护的情形，人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。除此之外，其他适用普通程序审理的一审案件、二审案件、按照审判监督程序审理的案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院也应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。这就将通知辩护范围扩大到法院阶段适用普通程序审理的所有一审案件、二审案件和按照审判监督程序审理的案件。同时，适用简易程序、速裁程序审理的案件，被告人没有辩护人的，人民法院应当通知法律援助机构派驻的值班律师为其提供法律帮助。在法律援助机构指派的律师或者被告人委托的律师为被告人提供辩护前，被告人及其近亲属可以提出法律帮助请求，人民法院应当通知法律援助机构派驻的值班律师为其提供法律帮助。为确保刑事案件律师辩护全覆盖落到实处，《办法》明确规定二审人民法院发现一审人民法院未履行通知辩护职责，导致被告人在审判期间未获得律师辩护的，应当裁定撤销原判，发回原审人民法院重新审判。《办法》要求依法保障辩护律师执业权利，为辩护律师履行职责提供便利，强调保障律师知情权、阅卷权、调查取证权、申请出庭作证权，尊重律师辩护意见等。同时，对律师辩护质量提出具体要求，规定辩护律师应当坚持以事实为依据、以法律为准绳，依法规范、诚信履行辩护代理职责，勤勉尽责，遵守法律法规、执业行为规范和法庭纪律，提高辩护质量和工作水平，切实维护当事人合法权益、促进司法公正等。

刑事法律援助需要有充分的经费保障。包括刑事案件律师辩护全覆盖在内的刑事法律援助是司法文明进步的表现，是一种国家义务，需要有充分的经费保障。从当今世界各国的发展情况看，法律援助的资金一般由几部分构成：国家每年财政预算拨款，民间自愿捐款、募集和援助基金的收益。在上述资金构成中，政府拨款占绝大多数，这对于保障法律援助制度的实施具有决定性作用。法律援助制度建立的理论基础是“公民在法律面前一律平等”的宪法原则，国家始终是法律援助的义务主体，国家性是刑事法律援助的基本属性。国务院《法律援助条例》第3条规定，“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业，社会协调发展。法律援助经费应当专款专用，接受财政、审计部门的监督”，第7条规定“国家鼓励社会对法律援助活动提供捐助”，这为形成多元化的资金来源奠定了法律基础。现代刑事法律援助是政府行为和国家责任，是国家平等保护公民，确保实现公平正义的司法秩序的必然要求。《法律援助条例》第24条2款规定“法律援助机构在收到前款规定的结案材料后，应当向受指派办理法律援助案件的律师或者接受安排办理法律援助案件的社会组织人员支付法律援助办案补贴”，这体现了律师办理法律援助案件的有偿性，刑事法律援助的经费要纳入地方政府财政预算，并应随着经济、社会发展而逐年增加，才能保证每一个刑事法律援助案件的办案质量。

刑事法律援助要注重质量监管。我国已经改变了过去刑事法律援助无偿的做法。但是，由于各种因素影响，律师在办理案件过程中往往投入不多，办案质量得不到保证，这使得司法实践中刑事法律援助案件的质量普遍低于非刑事法律援助案件，部分人对刑事法律援助缺乏信心，有的刑事案件当事人甚至拒绝指定的律师为其辩护代理。虽然《法律援助条例》第6条规定，律师应当依照《律师法》和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，维护受援人的合法权益，接受律师协会和司法行政部门的监督，第24条1款也规定“受指派办理法律援助案件的律师或者接受安排办理法律援助案件的社会人员在案件结案时，应当向法律援助机构提交有关的法律文书副本或复印件，以及结案报告等材料”，对法律援助案件的质量监督和主体，质量监督的方式都有明确规定，但该条文过于模糊，缺乏应有的可操作性。我认为，可以借鉴瑞士等国家的做法，在援助律师结案时，要交给法律援助中心一份详细的结案报告汇报具体的情况，包括会谈的次数、时间，调查取证的次数与证据情况、阅卷次数、出庭次数等。法律援助中心在审核确认无误后，才予以结案，并据此支付相应的援助补偿。这种监管方式给援助律师进行法律援助提出了量的要求，质的方面的监督还不够。对此，可增加当事人考核和法官考核两类评价指标。由法律援助机构向当事人和法官征询有关援助情况，再要求援助律师作一个总结，两者结合将法律援助纳入有效的管理监督体系之中，保障刑事法律援助质量，实现法律援助制度建立的初衷。