一 选择治理视角的原因

改革开放以来，中国的政府治理变革在相对较短的时期内取得了巨大的成绩，为维系中国经济高增长率做出了贡献，而地方政府是政府治理变革的重要组成部分。

尽管对于治理有多种定义，但是有一个基本共识是，治理（govern-ance）与政府（government）的根本区别是前者强调的是管理的过程，后者强调的是一种制度结构。治理涉及权力如何行使，谁具有影响力，谁具有决策权以及决策者如何负责的过程。因此，治理发生在不同的管理层次上，从全球到国家，再到地方以及社区。更重要的是，在治理过程中会由于问题和领域的不同牵涉多个主体，国家、私人部门以及公民社会不过是对众多主体的类别划分。这样一个包括多主体和多层次的分析框架有利于分析地方政府的实际运行。对于地方政府的职能、权力和运行原则，各国虽然都有系统完整的法律规定，但是地方政府的实际运行远远比法律文本表达得丰富、生动。在中国，法律文本、制度设计与实际运行的反差似乎更为明显。比如，宪法规定的地方政府层次为三个，（省、县、乡镇）实际表现为四个层次（省、地级市、县与县级市以及乡镇）甚至五个层次（还包括副省级）。更重要的是，在社会主义体制下，中国政府具有高度的综合性，不仅包括西方政治学意义上的广义政府，还包括党的系统内的各类制度。随着市场力量和社会力量的发展，地方政治的实际参与者也大大地增多了，私人企业、社会组织等成为制度变革的重要力量。此外，在地方政府管理过程中，除了正式制度外，非正式制度也发挥着作用。因此，用治理来代表地方政府能够更为方便，不仅可以把多种因素、特别是多主体考虑进来，更可以避免花太多篇幅来界定主体。

治理框架是对过去几十年来发展中国家面临的“缺乏治理能力”和发达国家“治理能力超负荷运行”经验的总结，具有很强的包容性和综合性。这不仅体现为治理概念在不同学科领域中得到广泛应用，更体现为国家—市场—公民社会“三位一体”的治理模式是一种可以适合多种社会情景的解释框架。这三者是现代社会治理必需的制度要素，它们之间的平衡和互补关系是实现良好治理或善治的制度基础。因此，“三位一体”的治理模式具有普遍意义，可以适用于不同的社会环境中。然而，三者的平衡关系会由于环境条件的不同发生变化，某个因素占据主导地位，以不平衡的关系来应对特定的问题，以保证治理的有效性。这样，治理模式就实现了普遍性与特殊性的统一，既避免了上述研究路径过于偏重某个方面，容易导致“中心论”的偏颇，也避开了被批评为“普世模式”而无法使用的尴尬。

在治理框架中，治理主体之间的关系、机制、手段、技术以及治理能力等要素，很适合用来分析和理解地方政府的实际运行。地方政府在履行法律赋予其责任以及完成上级交付其任务的时候，必须要面对各种关系，使用一定的机制，运用一定的手段、技术，并且要充分发挥自己的能力。而这些关系、机制、手段、技术、能力不是法律文本和制度设计能涵盖或规定的，必须在具体环境下进行选择和配置。更为重要的是，新的治理主体、治理机制、手段、技术等因素很难被纳入以法律制度主义或政治系统论为基础的传统政府分析框架中，但它们又是在地方政府运行中必要的组成要素，是分析地方政府在具体政策领域中的行为变化时必须考虑的因素。就中国地方政府而言，制度性变革主要来自中央决策，而其他变化主要是围绕治理机制、手段、技术以及治理能力展开的。利用治理框架有助于我们把发生在地方的这些微观或中观变化整合起来，并避免拘泥于琐碎变化。