二 地方政府治理主体地位的确定

无疑，各级地方政府是地方治理的首要主体，这样讲有两个根本原因。一是地方政府是国家在地方的代表，它们拥有一套完整的组织系统，并且垄断着暴力以及其他重要资源；二是地方政府是地方治理涉及的各种关系的聚集点。在中国，这些关系体现为党政关系、政府间关系、政企关系、政社关系等。地方治理改革实际上就是这些关系的调整，而地方政府在其中发挥着重要作用。

然而，在集中体制下，地方政府要成为地方治理的首要主体，必须获得相对独立于上级的决策与行动的自主性，即获得上级的授权。自主性的获得也意味着地方政府代表的辖区利益以及政府自身的利益得到了承认。对地方政府来说，自主性和自利性不过是一枚硬币的两面。没有自主性，自利性的合法追求就没有保障；没有自利性，自主性的发挥也没有激励。

从改革开始，下放权力就成为打破权力过度集中，提高地方、社会、企业自主性和活力一项重要措施。邓小平在1980年的讲话中，尖锐地提出党和国家领导制度的主要弊端就是权力过分集中。他说：“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”

要在法律上重新明确各级地方政府的地位和职权。1978年的宪法和1979年的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对中央和地方各级政府所履行的职责给予了明确的界定。但是这两部法律还带有明显的“文化大革命”时期的痕迹，难以适应新的发展形式，因此在1982年被分别进行了修订。在1982年的宪法中，各级政府的职权、相互关系等被明确下来。1983年，中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，在乡镇建立基层政府，从而使地方政府的层级延伸到乡镇。随后，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》经过1995年和2004年两次修订，把各级政府的任期统一为每届5年。此外，对于自治地方，也有了更为明确的法律规定。1984年，《民族区域自治法》被通过，成为民族地方实行区域自治的基本法律。2001年该法较大幅度的修改，使自治权力得到了进一步完善。针对香港和澳门特别行政区的管理，1990年4月和1992年3月全国人大分别颁布了《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》，使两个地方成为具有高度自治权的地方政府。

当然，我们这里讨论的是绝大多数的、非自治的地方政府。它们的自主权的加强主要是通过三个方面的放权实现的，即干部管理权的下放、财政收入关系的重新划分以及社会经济事务管理权的下放。在经济建设成为国家首要政治的背景下，财政收入关系的调整成为政府首先考虑的方面。1980年，在除三个直辖市之外的所有省和自治区实行财政“分灶吃饭”，1988年又在当时的37个省级地方政府和“计划单列市”实行了“财政包干制”。这种被称为“行政性分权”的财政改革按照行政隶属关系把国有企业的利润和企业所得税规定为所属政府预算的固定收入。这项改革使地方政府有了自己可以控制的收入来源，成为独立的利益主体，激发了它们增加政府收入的积极性，在激励机制上推动了政府行为重点向经济建设的转变。

1984年，干部分级管理的权限范围由下管两级改为下管一级，地方政府对于自己的直接下级干部有了更大的管理权。这不仅密切了直接上下级之间的关系，而且加强了地方政府对下级的控制。上级可以直接通过对下级领导干部的调动、提拔来贯彻自己的意志。相对于过去，地方政府在干部任用方面有了更大的自主权。

在财政、人事权力下放的同时，各级地方政府所承担的事权内容也大大增加了。当然，其中许多内容并非地方政府自主承担的，而是被要求完成的。比较典型的是关于九年制义务教育的负责权。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，义务教育由地方政府负责，分级投入。“乡财政收入应主要用于教育。”地方政府事权的增加在20世纪80年代主要有三大类：①中央下放的部分管理权，比如计划管理权、不定期的固定资产投资权和城乡建设权；②上级下放企业的管理权，尤其是把一些亏损企业下放给下级政府管理，不仅增加了后者的经济管理职能，而且也使其充分发挥解决下岗职工再就业等社会职能；③一些临时性任务。

在整个20世纪80年代的放权过程中，中央政府吸取了50年代和70年代的“行政性分权”导致的“一统就死、一放就乱”的教训，力图把赋予地方政府自主权与赋予社会、企业自主权区分开来，实行经济分权，剥离地方政府对企业和社会的控制权。但是财政分配采取的是包干体制，而且地方政府承担的责任快速增加，使得地方政府非但没有放松，反而加强了对本辖区内企业和社会组织的控制。这尤其体现在地方政府在经济生活的各个方面的干预权力越来越大，范围越来越广，领域越来越全。

地方政府的自利性不仅复苏了，而且加强了。这集中体现在四个方面，一是地方政府以财政包干体制为制度条件，与中央和上级政府在财政收入分配以及其他任务分派方面形成了明显的讨价还价关系。实际上在计划体制时期，这种关系也已经存在了，但是财政分配关系的清晰化使它更为突出，并且其使用范围更广了。二是地方政府的“辖区”意识更为强烈。在集中体制下，上级任命的官员只要完成好上级交付的各种任务就可以了，但是在分权过程中，地方政府还必须负责本地的发展，为本地区争取更多的利益。“为官一任、造福一方”从20世纪80年代开始逐渐成为官员的口头禅，地方官员无论在自我决策还是执行上级命令中都有了更明显的辖区意识。为了本地发展，地方政府加强了对国有企业的影响和支持，要求本地银行为其提供信贷，司法系统为其提供必要的保护。有的地方政府为了增加财政收入，开始积极扶植乡镇企业、私营企业、外资企业等非国有或非公有制经济的发展，推动“体制外经济”的发展。还有的地方政府变通上级或中央政策，为本地发展提供有利的政策支持。由于对本地发展目标的追求，地方政府的自主性得到了切实发挥。三是地方政府的地区利益、部门利益得到强化，并开始干扰和制约中央政令的贯彻。地方保护主义和诸侯经济在20世纪80年代中期成为经济发展的阻碍。地方政府为了获得更多的财政收入，开始加强对预算外收入的征收，这推动了政府职能部门的“乱收费”“乱罚款”“乱摊派”现象的泛滥。而为了确保财政收入，地方政府对职能部门的行为也采取了放任态度，后者的部门利益也从而得到了强化。最后，在搞活经济的过程中，官员个人的利益意识也增强了。这一方面表现在一些官员开始“下海”，从事各种形式的经济活动，成为专业或业余的“红顶商人”；另一方面体现为一些官员开始使用掌握的公共权力为个人或小团体谋取利益。腐败现象逐渐盛行起来。利用公共权力谋取个人或部门利益的腐败是政府自利性最为极端的表现形式。

就政府内部关系来说，地方政府自利性的发展推动了政府内部利益的分化。这表现在两个方面。一是地方政府对本辖区利益的维护和发展。地方政府会由于过度强调辖区利益，抵制上级乃至中央的命令。二是地方政府各职能部门对本部门利益的维护。这种自利性由于“条条关系”获得了制度性支持，存在脱离，甚至牺牲所在辖区利益，谋求部门利益的强烈倾向。

显然，地方政府的自利性过强是中央政府不愿意看到的。这不仅影响到中央政令的贯彻，更加不利于在20世纪90年代初期确定的建设社会主义市场经济目标的实现。要限制自利性，必须通过制度来规范地方政府的自主性。中央主要采取了三种措施。

首先，规范地方政府财政收入的自主性。1994年开始实行的分税制改革正是这样的尝试，根据中央与地方的事权划分来建立各自的税收体系，并通过提高中央政府的财政收入来加强对地方经济行为的调控。

其次，实行地方党政主要官员的异地交流和回避制度，减少地方意识和利益对官员行为的影响。“异地为官”在中国政治中具有悠久的传统。进入20世纪90年代后，对主要官员的交流和回避措施日益制度化。1995年颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》首次对此措施做出了明确规定。2002年，该条例正式颁布，把列入交流和回避的官员范围进一步扩大。“交流的重点是县级以上地方党委、政府的领导成员，纪委、人民法院、人民检察院和党委、政府部分工作部门的主要领导成员。”“担任县（市）委书记、县（市）长职务以及县（市）纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院和公安部门主要领导职务的，一般不得在本人成长地任职。”

最后，对一些重要部门实行垂直管理，以减少地方政府对中央重要职能和政令贯彻的抵制或干涉。垂直管理并不是中央部委直接管理分布在各级地方的下属部门，而是把后者的人事任命权以及财政经费（部分或全部）从其所在的地方收到上级部门，实行“条条管理”。在20世纪90年代，税收、工商、质量技术监督等部门先后实行垂直管理，后来银行、电信、电力以及公安、环保等部门也加入其中。

然而，对地方政府自主性的规范并不会遏制它们追求本地利益的冲动，因为它们所处的环境以及政府运行的动力机制已经发生了根本性的变化。市场经济的发展把所有的地方政府都卷入经济增长的竞争。全球化和城市化的进程为地方政府之间的竞争增添了新的目标、内容以及参照系。地方政府之间的竞争主要是围绕经济增长所需要的短缺资源—资本展开。在国家全面实施现代化赶超战略的过程中，上级政府对下级官员的考核更加重视，并且更加强调具有明显物质效果的“政绩”。比如，进入20世纪90年代后，中央设定了多种现代化目标或发展目标，比如义务教育、农业现代化、医疗等，然后把这些目标细化，下放给地方，并利用政治和经济激励来推动地方政府完成。此外，社会民众对于地方政府的要求在数量上不断增加、内容也在不断调整，并且成为官员考核的重要组成部分。

地方政府为了应对上述变化，更加重视本地的经济增长，经济工作成为政府运行的核心。这样，大规模、多形式的招商引资和到中央以及上级部门“跑资金”“争项目”成为各地政府最主要的活动。为了彰显本地的发展成就，基础设施建设、城市建设、大项目建设等也成为许多地方官员最热衷的选择。在追求经济增长的过程中，地方政府的经济职能得到完善。这尤其体现在与投资有关的管制快速减少、相关部门工作效率提高、能力得到加强方面。地方政府成为资本流动的助推器以及相关规则的服从者和推广者。

随着地方政府对经济活动的深刻卷入，政府自利性产生的消极后果也更加突出。这表现在两个方面。一是地方政府所维护的辖区利益与国家利益的冲突；二是政府的部门利益、个别官员的个人利益与民众利益、社会利益的冲突。因此，从20世纪90年代后期以来，出现了许多关于地方政府蒙骗中央、干扰中央政令的贯彻，地方政府为了眼前利益牺牲长远利益，部门利益、官员个人利益侵犯公共利益的极端事例。地方政府的过度自利性被视为政府改革深入的根本性障碍。

政府自利性消极后果的凸显也说明了地方政府自主性机制存在扭曲。这既体现为地方政府在一些领域内行政裁量权过大，缺乏必要的制约，更表现为它们在某些领域内缺乏应有的自主权，只能通过破坏现有规则来达到目标。从本质上说，地方政府自主性的扭曲说明了政府层级之间以及政府与社会之间还没有建立起一种良性的关系。地方政府的自主性应该以服务国家利益和公共利益为根本目标。因此，在维护地方政府自主性的同时，还要加强其对中央政府的服从，以及对当地民众利益的服务。