二 中国地方政府创新的分布

2003年11月在墨西哥城举行的第五届全球政府创新论坛提出了21世纪政府创新的七大目标：低成本政府、优质政府、专业政府、数字政府、规制政府、诚实政府和透明政府。中国地方政府创新奖总负责人俞可平教授提出中国政府创新的八个目标：民主政府、法治政府、责任政府、服务政府、效益政府、专业政府、透明政府、廉洁政府。这些目标虽然侧重于不同的领域，但都有两个取向：一个是提高政府的统治能力，以顺应社会经济变化的要求，增强政府的合法性；另一个是提升政府的治理能力，动员和利用社会资源，弥补政府统治的不足和缺陷。虽然提高政府统治能力一直是政府创新的核心目标，但近年来，如何利用社会资源，提升政府治理能力正在日益受到各国政府的重视。

中国的政府创新也是沿着这两个取向展开的。但是对来自不同行政层级、不同部门的创新进行分类是一件吃力不讨好的事情。中国地方政府创新奖对申请项目采取了“三分法”的标准：政治改革、行政改革和公共服务。但是这个标准在实际操作上难以贯彻始终，因为许多创新项目是跨领域的。何增科按照这个标准对前三届63个入围项目进行了分析，但是并没有对三种类别的改革给予明确界定，而是采取了罗列的方法。俞可平对过去五届113个入围项目的分析，放弃了这种“三分法”，而采取的是更为细致的分类法，分出了16类。显然，即使作为中国地方政府创新项目的设计者和主要参与者，他们也没有找到一个可以将丰富多彩的创新项目进行明确分类的方法。

这其中的根本原因在于，中国地方政府创新奖将“政府”理解为广义的公共权力部门，而非狭义的行政权力机关，组织者将申报者定义为“地方党政机关或其他合法的群众组织、社会团体”。这样，中国的政府创新就成为比全球“公共管理革命”或“政府再造”运动范围更大的政治行政改革，涉及所有行使公共权力的部门和机构。

在中国背景下，这些由各种公共权力部门或机构进行的创新，都可以被称为政府创新。①这些创新都是在中国制度变革和完善过程中出现的。这些创新针对的具体问题虽然涉及诸多领域，但是根本目的都是相同的，都是改善现有制度的运行状况，提高整个制度的活力。②由于党的领导和民主集中制是作为制度存在的前提，这些创新都涉及党委决策、上级支持或承认（公开的或默许的）、资源分配、各种关系的调整以及领导人的更换升迁。创新的产生、实施和评价是一个政治过程。③这些创新不仅具有制度创新意义，也带有很强的价值倡导性，比如民主、参与、法治、公开、透明等符合中国政治发展方向的价值，都是这些创新追求的目标，并在创新实践过程中体现出来。也正是由于其倡导性和方向性，这些创新不仅数量少，而且面临着诸多的阻力和困难，可持续性和制度化水平都需要提高。

尽管我们不能从领域角度对这些创新进行分类，但是可以按照部门、行政层级以及行政区域等标准来了解创新的空间分布状况。以下数据来自我们对948个申请项目、113个入围项目、50个获奖项目的统计（见表2-4）。

按照部门统计，在948个申请项目中，来自政府部门（含政府）的有588个，占比为62%；在入围项目中，来自政府部门（含政府）的有83个，占比为73.5%；在获奖项目中，来自政府部门（含政府）的有30个，占比为60%。排在政府后面的是党委和群团组织。显然，即便是在中国这样的政治制度下，狭义的政府依然是创新的主体。

按照行政层级（包含行政级别）统计（见图2-1、图2-2），区县级和地市级是中国地方政府创新奖申请的主体，在948个项目中，分别有400个和405个。而在入围项目中，区县级机构则有55个，超过了地市级的48个。按照中国宪法，地方政府只有省、县、乡镇三级，而在实际政府层级中，则演变成省（副省级城市）、地、县、乡镇四级（或五级）。在这些层级中，县级和地级被认为是最有活力的，一方面它们最接近社会，面对着不断产生的各类问题；另一方面，它们掌握着较多的资源（包括人力、财力等），并享有一定的自主性。它们成为创新主体是必然的。

在政府（狭义的）系统内，可以对创新部门进一步区分。根据对中国地方政府创新奖的观察，所谓的弱势部门更有创新的冲动。弱势部门包括两类：一类是拥有的法定权力没有得到充分实现的部门，人大常委会、环保部门等是典型代表；另一类是功能以服务而非管制为主的政府部门，民政部门、妇联、工会等是典型代表。这些部门的“弱势”是就整个政治体系而言的。“强势”部门拥有实质性的决策权、资源分配权以及行政审批权等权力。这种权力地位决定了它们是相对稳定的，缺乏足够的创新动力，即使有创新行为，也可能深受部门利益的局限。弱势部门通常并没有这种既得权力地位的束缚。当然，其中大部分会因为长期不受重视而放弃创新。即使没有作为，也是可以理解的，因为它们掌握的是“软权力”“橡皮图章”，不是真正的“衙门”。

然而，弱势部门在创新上可以掌握“强势”，从而成为富有活力的部门，甚至取得制度性突破。有三个因素造成了这种“势”的转化：①这些部门本身拥有的制度性权力从“潜在”转化为“实在”。这些部门之所以“弱”并不是没有法律赋予的权力，而是这些权力在现行体制中被有意忽视或弱化了。一旦这些部门认真履行起自己的职能，就能从现有制度中获得明确的“合法性”。②这些部门所进行的创新往往弥补了现有制度运行的缺陷。这些部门沦为“弱势”反映了现行体制的缺陷。只有它们真正运行起来，才能实现政府的内部平衡性和整体性，也能解决长期被忽视的制度性问题。因此，这些部门的创新往往具有很强的制度意义。③这些部门的官员有作为的空间。这些部门由于长期的无所作为，不受重视，所以如果领导有意作为，那就很容易在短时间取得成绩。这些部门领导经常讲的是“有为才有位”，反映了弱势部门的“后发优势”。

按照行政区域统计，我们发现，“经济越发达的地区，创新越多”这个常识性判断是有统计学上的依据的。在五届申请项目最多的10个省份中（见图2-3），来自经济发达的东部地区的省市有7个，浙江省以99个项目排名第一。中西部省市有3个，其中四川省有60个申请项目。在五届50个获奖项目中（见表2-5），浙江省以6个项目排名第一，四川省则以4个项目排名第三，排名第二的广东省有5个获奖项目，但全部来自深圳特区。此外，厦门特区、海南特区共有2个项目获得创新奖。

进一步分析发现，虽然政府创新需要一定的物质条件，但是当地官员的素质和能力、当地的社会文化环境等因素也影响政府创新。就中国地方政府创新奖申报而言，地方政府的信息通畅和灵敏度也是政府创新的重要条件。申请项目多、获奖多的省市对这个奖项的了解程度更高，也更为关注。以浙江省为例，从2009年开始，借鉴中国地方政府创新奖的做法，省委宣传部等机构联合举办“党政工作创新典范”评选。在首届获奖项目中，就有曾经获得中国地方政府创新奖的项目。

与企业创新类似，政府创新也具有集聚效应。同一行政区域或者行政系统内的组织在创新过程中，存在相互竞争、模仿和超越的关系，从而使创新形成规模。这种集聚效应的形成有两个主要因素。①上级的引导或推动。上级对某方面的创新重视，会推动下级部门在这个方面进行积极探索，并且相互竞争。比如，在五届中国地方政府创新奖评选中，四川省有11个项目入围，其中有多个是关于民主选举的。这与四川省委2001年以来对基层民主改革的重视有直接的关系。②某个部门的创新对本行政领域其他部门或者本系统内其他部门的带动。某个机构的创新得到上级或社会认可后，会在本行政区域或系统内部产生示范效应。比如，在五届中国地方政府创新奖评选中，深圳共有5个项目获得优胜奖，但这些项目来自不同的部门。再比如，在五届中国地方政府创新奖获奖项目中，共有7个来自民政系统，是获奖最多的政府系统。这个结果与民政部对创新的重视有直接关系。

但是，政府创新之间的竞争关系，很容易被权力关系所破坏，尤其是当这些创新受到上级或外部重视，成为上级推广表彰的取舍对象时，权力的强弱往往成为体制内部评价创新优劣的决定性因素。在中国地方政府创新奖评选过程中，就曾经遇到过上级政府为了确保自己申报项目的获奖，而要求下级政府退出评选的事件。而在一些创新的推广过程中，个别领导也会为了提高自己所树典型的地位，而干预创新典范的挑选。

显然，在研究政府创新的类型时，不仅要重视创新的形式，更需要重视创新的实质，尤其是其对现有权力关系的影响以及后者对创新的态度和评价标准。