一 中国地方政府创新：现实还是幻觉？

在20世纪70年代，美国学者小乔治·W．唐斯等人在一篇文章中就曾指出，“在过去的10年中，创新似乎成了社会科学领域最时髦的名词”。随着企业竞争、国家竞争的激烈化，这个概念也被社会各界所接受。从20世纪80年代开始，政府改革与创新成为一个世界性现象，尽管各国的改革理由不同。

对创新的系统研究开始于诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·熊彼特。他在1939年出版的《商业循环》一书中通过区分“创新”与“创造”，明确了“创新”在经济领域中的含义。他认为“创新”是能够使“生产手段进行新的组合”的观念。研究政府创新或政治创新的学者基本上继承了约瑟夫·熊彼特的逻辑。曾经负责美国地方政府创新奖项目的阿舒勒基于对美国政府创新的研究指出，创新就是“崭新的行为”，是由两个要素组成的：新观念及其实践表现。波斯比通过对美国重大政治创新的研究指出，创新由三个要素组成：大规模和可见性、摆脱了以前的习惯以及持续的影响。巴西政府创新项目主任彼得·斯宾克通过调查指出，对于政府官员来说，创新首先是能够取得成效的行动。这些定义虽然着眼点不同，但是在两点上是共同的：一是创新必须要体现出“新”；二是创新必须是一种实践，要产生影响。但是，必须强调的是，政府作为公共权力机构，其创新的目的不同于私营部门，应该是“创造公共价值”，或者维护和提升公共利益。因此，政府创新由三个要素组成：行使公共权力的创新主体、创造性的实践活动以及服务于公共利益的创新结果。这三个要素也是衡量政府创新的基本标准。

就中国政府而言，30余年来，改革一直是其不变的主题。“创新”作为政府变革的方式、手段乃至价值目标，是近十几年的事情。20世纪末，随着改革开放的不断深入，国家之间的竞争日益激烈，提高国家创新能力开始被决策者重视。但是对创新的理解还主要停留在科学技术层面。2002年，“创新”作为一种价值理念被提升到意识形态的高度。党的十六大报告总结了1989年以来13年的工作经验，提出“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉”。此后，政府创新得到了各级政府以及社会各界的积极回应。

那么，各级地方政府正在进行的形式多样、内容丰富、自我认定的“创新”是不是真正的政府创新呢？笔者曾经在一篇文章中批评了目前政府创新中存在形式化、口号化、“盆景化”等问题。一位在基层工作的干部根据自己的经验，提出了所谓的政府创新中存在的“伪创新”“劣创新”“恶创新”等现象。毫无疑问，这些现象是客观存在的。但这并不能证明中国并不存在真正意义的地方政府创新。理由有以下几点。

第一，中国社会经济发展取得的成就与地方政府的改革创新有着直接而密切的联系。以张五常为代表的一些经济学家证明了县域政府之间的竞争，是中国经济快速发展的重要因素。一些政治学者和公共管理学者通过案例研究或问卷研究发现，各级地方政府都存在创新的冲动，并采取了具体的措施。一些中国政府创新案例也得到国际方面的重视。伊莲·卡玛克在为联合国举办的第五届全球政府创新论坛提供的研究报告中，就提到了包括行政审批制度改革等在内的创新实践。显然，中国地方政府充满活力的创新已经成为公认的客观事实。

第二，政府创新的重要性得到了中央到地方各级政府官员的认同。从制订“十一五”计划开始，推动行政管理创新就被明确为改革的目标。温家宝在2006年的一次讲话中说，“推进政府自身建设和管理创新，是行政管理体制改革的主要任务，也是经济体制改革和政治体制改革的重要内容”。2008年通过的“关于深化行政管理体制改革的意见”确立了2020年的行政改革目标，提出要发挥中央和地方两个积极性，“在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际改革创新”。2009年以来，中央又提出要推动社会管理体制创新。地方各级政府在中央的号召和推动下，进行了许多有价值的探索，创新不仅成为社会各界推崇的价值理念，也是较为普遍的实践行动。

中国地方政府创新奖是在中国政府改革创新这个背景下创办的，举办了五届以后收集了1552个项目，涉及全国所有省区市（见表2-1）。这些项目在一定程度上反映了过去10年来中国地方政府进行的创新探索。

表2-1 历届中国地方政府创新奖数量（第一至第五届）

中国地方政府创新奖采取自愿申报和推荐两种方式征集项目，而前者是主要方式。申报的标准有六个：组织性、自愿性、公益性、创造性、效益性和时效性。由于是自愿申报，所以对创新的确认采取的是主观认定法。这个方法也被美国、巴西、墨西哥、南非等国家的政府创新奖项目所采纳。为了最大限度地减少主观认定的随意性，申报标准中的“时效性”设置了时间门槛，必须实施一年以上的创新项目才能申请，这在一定程度上减少了将创新口号或目标等同于创新实践的现象。

对第四届和第五届入围项目的相关政府官员进行的调查显示，他们创新的“最初目的”是解决当时面临的问题（见表2-2），并自豪地将“具有独创性，不是机械模仿他人或照搬上级指示”列为自己参与或组织的项目的首要特征。

表2-2 这个创新的最初目的是什么？

被调查者对自己参与的创新项目的创新性或创造性的理解，受到所掌握的信息和知识的限制。我们难以通过主观调查来了解这些创新究竟是在全国范围，还是在本行政区域或行政系统内处于“率先实行或领先地位”。但是，半数以上的被调查者都认为自己参与的创新非直接向他人学习（见表2-3）。

表2-3 贵单位的创新想法最初是由何而来？