三 中国地方政府创新的类型

政府创新有着多种类型，本节将从过程的角度来讨论这个问题，其主要原因是创新是一个实践过程，具有一定的时间跨度。现有文献对于这个问题已经有所讨论。墨尔划分了两种创新：采纳型的，即一项创新能马上被政府采用；渐进积累型的，即经过一段时间的积累，一项创新才被彻底采用。波斯比根据对美国联邦政府政策创新的8个案例的分析，借用医学术语区分了两种类型的创新：急性和慢性。前者指的是应急性创新，后者指的是渐进的累积性创新。另一位美国学者沃克在对美国州政府在1870～1966年88项创新的研究中虽然没有明确对这些创新进行分类，但实际上按照采纳的现有顺序把它们划分为两类：一类是创造型创新，即自己独立实行的创新；另一类是借鉴型创新，即通过对其他州学习而采纳的新措施。他在后来的研究中进一步证实，政府创新是一种累积性的行为，需要“站在别人的肩膀上”，通过学习和“创造性模仿”，实现政府的持续创新。Olivia Golden将政府创新区分为“政策规划型”和“探索型”两种。第一种创新是经过精心规划和设计的，对问题有预见性；第二种创新是按照组织的自然发展而进行的有益探索。伯林斯通过对哈佛大学肯尼迪学院组织的美国政府创新奖217个案例，加拿大公共管理研究所举办的加拿大公共管理创新奖33个案例的研究证明了这种分类的合理性，并进一步指出，有的创新是这两种类型的结合。

国内学者对于政府创新的研究起步较晚，但也从创新过程的角度进行了分类尝试。韩福国将创新区分为：问题型、制度型、超前型、政绩型。但可惜没有对它们进行更准确的界定。陈雪莲从创新的启动方式角度区分了两类创新：一是在实用主义原则下为了解决危机、应对问题而推出改革；二是学习和实践其他地区的先进经验和科学理念。吴建南等则在研究中发现，地方政府在创新的过程中，往往通过“结合”“组合”“联系”，实现多项工作、任务、程序的协同运作，解决了以往“单打一”所不能解决的问题。它们认为这是创新的实质所在，也符合熊彼特在提出创新这一概念时，将创新定义为一种“新组合”的逻辑。他们的研究隐含创新可以分为单一型和组合型的认识。上述这些研究虽然侧重点不同，但是使用的案例都来自中国地方政府创新奖获奖项目。这也说明，即便是研究创新过程，也会因为视角的不同，得出不同的结论。

笔者对政府采纳技术创新的研究区分了三种类型的创新：①适应型，指的是随着社会经济的发展，一些技术被其他社会组织采用，政府部门也必须采用，以适应周围的环境；②应用型，指的是政府在运行中遇到一些需要某些技术手段支持才能解决的问题，而外部又有成熟的技术条件，从而得以利用；③学习型，指的是某个政府部门借鉴其他政府部门或私人部门利用某项技术解决具体问题的经验，并利用到自己运行中。

上述研究基本上都是从过程角度来研究政府创新类型的，并使用了实证研究的方法，因此所归纳的类型都能获得现实案例的支持。这些分类对于理解中国地方政府创新很有启发意义。但是，从过程角度来理解中国地方政府创新，必须考虑以下四个基本前提：①中国是一个集中体制，制度的创制全由中央掌握，但地方和下级享有一定的自主性。这是中国地方政府进行创新的基本制度前提。②上级建立了一套自上而下的垂直学习机制，地方和下级可以定期相互之间，甚至到国外进行学习交流。这种制度化的学习机制成为创新产生和扩散的重要渠道。③各级官员对于创新的理解，影响着他们对创新的选择和判断。④网络化、信息化的发展，为创新提供了更丰富的信息来源、更有力的知识支持。这也决定了任何政府的创新都不是在“信息孤岛”或知识空白处进行的，总会通过各种渠道和其他创新联系在一起。

这些前提决定了中国地方政府创新在形式上肯定不是“完全不同于”现有制度框架的“全新”创造，而是对这个框架的改善、纠正、发展和添加；肯定不是“完全不同于”其他同行进行的探索创造，而是在相互之间学习交流过程中的改进或创造。

对第四届和第五届中国地方政府创新奖入围项目涉及的地方官员进行的调查显示，有超过10%的被调查者认为自己的创新项目是“学习其他地方的先进经验”（第四届的比例为13%，第五届为12.4%）。而被调查者都表示，为了实施创新，外出考察过一次或多次。尽管社会各界强烈批评个别政府官员借考察学习之名公费旅游，但是有组织的学习考察的确为一些有创新意识的政府部门提供了获得更多信息，发现自身优势，明确创新突破口的条件。

从对“政府创新”评价标准的回答中（详见表2-6），我们也可以看到地方官员并没有把“全新”“独创”作为唯一的标准，反而“须有助于提高公民的政治参与，增加政治透明度，扩大公民发言权”、“须具有明显的社会效益并能得到证明”显得颇为重要。

表2-6 政府创新的评价标准

对五届113个入围项目的分析表明，60个项目属于原创型创新，57个项目属于学习型创新，4个项目属于这两种类型的结合。原创型创新指的是该项目的全部内容或者部分内容在国内具有首创性；学习型创新指的是该项目是在学习其他地方类似项目的基础上，根据自身的条件进行的再创造。4个兼具两种特点的创新是：第二届入围项目福建省厦门市思明区“公共部门绩效评估”，第三届入围项目浙江省绍兴市“政府办公室导入ISO9000质量管理体系”，以及第五届获奖的两个项目福建省厦门市政府“市民健康信息系统”建设和山东省青岛市市委市政府“多样化民考官”机制。这4个项目的学习性体现在对有关技术手段的利用上，原创性则体现为它们根据需要解决的问题，对这些技术手段进行创造性的应用，并为其他地方的相关项目提供了富有价值的经验。

对这113个项目进一步分析发现，有88个项目属于“落实型”创新，比例高达77.9%。原创型和学习型创新中的许多项目都可被纳入这个类别。对第四届和第五届入围项目相关官员的调查显示，“落实中央的有关精神”列在“创新的最初目的”第二位（比例分别为22.5%和14.8%）。“落实型”创新通常有两种形式：一种是对中央提倡的某种目标或某项政策意图的回应。比如建设“服务型政府”、发展“党内民主”等目标提出后，各地都在这个方面做了很多有价值的探索。另一种是对中央或上级具体要求的实现。改革试点进行的创新是这方面的典型代表。比较而言，第一种落实型创新更具有探索性，不仅没有现成的模式可循，甚至在许多情况下也没有来自中央或上级明确的赞同态度和具体支持。对第四届和第五届创新奖入围项目相关官员的调查显示，在最希望获得的“外部支持”中，“领导（上级部门）的认可”排在第一位；影响创新项目从观念到实际运行间隔时间的因素，排在第一位的也是“上级批示认可”；而对“哪些结果证明创新是成功的？”的回答，排在第一位的是“得到上级认可”。

按照制度创新、机制创新和技术创新三分法来对五届中国地方政府创新奖的113个入围项目进行分析，可以进一步说明地方政府创新是对现有制度框架的完善。制度创新指的是建立了一套新的制度或者现有制度有了突破性发展或改进；机制创新指的是建立了新的流程、程序或环节，改善了资源的动员、配置和利用效率；技术创新则是采用了新的技术手段或工具。在113个入围项目中，38个项目属于制度创新，112个项目涉及机制创新、43个项目涉及技术创新。在38个制度创新中都包含机制创新的内容，在112个机制创新中，有43个项目也包含了技术创新的内容。制度创新、机制创新和技术创新三项内容都包括的项目有7个（见表2-7）。进一步说，制度创新都涉及机制创新；没有单纯的技术创新，它总是制度创新或机制创新的伴生物。

表2-7 三合一（制度创新、机制创新和技术创新）式的创新项目

上述从过程角度对中国地方政府创新进行的类型学研究表明，中国地方政府并没有将创新理解为简单地“求新”，而是很重视学习；它们的“制度创制权”虽然有限，并且需要得到中央和上级的认可和支持，但是在机制、技术方面依然有着很大的创新空间。