第三节 德国土地产权制度
一 德国土地所有制
德国国土面积35.7万平方公里，人口8241万，耕地1190万公顷，人均耕地约0.14公顷（2.16亩）。德国土地利用结构稳定，农业用地和林地占绝对优势，土地的生态安全性高。2000～2010年，农用地面积大约占国土面积的53%，林业用地面积占30%，建设用地（包括建筑及邻近空地、休闲用地）面积占13%。2010年农业用地1869.3万公顷，占国土面积的52.3%，其次是林业用地1076.6万公顷，占30.1%。两者加起来占国土面积的80%以上（见图5）。
图5 2010年德国土地利用结构
德国《民法大典》第九十四条规定，土地上的房屋建筑是土地的组成部分，房屋建筑从属于土地，为土地所有权的拥有者所有。德国所有的土地（包括已建土地和非建土地，如农田、林地、绿地等）都实行土地登记，即地籍登记。地籍登记簿中的土地所有者是唯一受法律承认和保护的土地所有者。德国的土地所有权绝大部分归私人（自然人、法人）所有，也有一部分归公众所有，如归国家、州、市镇所有。1990年，民主德国农用地面积占全国农用地面积的96%以上，私有土地仅占2.5%。两德统一后，德国的国有土地和私有土地比例约为3∶7。
德国是世界上土地登记制度的创始国家。土地登记局一般设立在县一级，它们对所在地的一切土地登记事务具有管辖权。但是，由于德国是一个联邦制国家，经济主权在各州政府，而且各州的地方政府设置并不相同，有些州府只设立1个不动产登记局，有些则设立数个土地登记局。
二 德国土地管理模式
联邦德国的土地由许多部门管理，通过立法，形成各部门的分工合作制度。土地管理部门有州测量局、地方法院土地登记局、土地整理司。另外，国家财政部主管农业用地评价和地产价值评价。州发展规划与环保部主管各级土地利用规划工作。德国土地管理机构负责地籍资料的采集、编绘、保管、更新、统计和提供利用，以及土地登记、土地评价、土地利用规划和土地整理。德国土地管理重视土地立法，采用先进技术进行管理，重视对土地信息的保存、利用和完善。
图6 德国土地产权结构
具体在农地管理方面，有以下特点。
一是对农地产权交易实行特殊管理。德国土地绝大部分属于私有，也有一部分实行公有，如国家、州、市镇所有。除法律另有规定外，土地所有者对该土地（包括地上和地下）享有占有、使用、收益、处分等权利，可以自由交易。但由于农地的特殊性和农业发展的需要，德国对农地所有权的自由交易实行严格限制，以防止农地细碎化，防止土地集中到非农民手中而使农业滑坡。自1918年以来，德国就对农地自由交易实行控制，并延续至今。《土地交易法》规定，出让农地所有权，应经地方农业局许可，对可能导致土地分散经营或者细碎、出让价格与土地价值严重背离、改变农地用途的不得批准出让。
二是对农地实行田亩重整。为解决“二战”后形成的农地地块分散细碎不便于机械化作业问题，从1953年开始至今，德国按照《田亩重整法》的规定，实施了田亩重整计划，由参与该计划的农地所有者组成共同体，在国家支持下，通过田亩重整程序，对不同所有者的农地进行互换、重新登记，并加以平整改造，使之连片成方，适合于机械化耕作，促进了农业集约化和规模化。1949～1994年，平均农地经营规模由8公顷提高到29.8公顷；农地经营规模低于10公顷的农业企业由140万个减少到28万个。
三是加强农地租赁管理。在两德统一前的联邦德国，有38%的农地用于租赁经营，在全德国现有53%的农地用于租赁经营。为防止改变农地用途，实现农地的可持续利用，保护租赁双方当事人的合法权益，加强农地租赁管理，在《民法典》规定的基础上，1986年联邦德国颁布实施了《农地用益租赁交易法》，规定农地租赁实行合同备案制度，租赁期限为12～18年，地租要符合国家规定，并由农业部门定期检查，重点检查租金是否适当、股东或者合伙人是否变动、用途是否改变、是否转租等，并根据检查结果对租赁合同作出调整。如果承租人两个季度未付租金，或者未经批准转租、改变用途，则要求当事双方解除合同。
四是畅通农地纠纷解决渠道。德国的农地租赁纠纷主要通过调解和农业法院解决。调解不是必经程序，主持人由经过考核的专业人士或者双方认可的调解人（如市长、教士、农业局官员等）担任。调解不成可向农业法院起诉。农业法院属于基层法院，由1名基层法官和2名名誉法官（如农地地主等）组成，依照《农业纠纷诉讼程序法》（1953年）规定审理。对农业法院判决不服可上诉到州中等法院。在与农庄主座谈时，他们表示，“调解协商的结果要比法院判决更容易接受”。
三 德国土地流转制度
在德国，联邦宪法规定德国的土地买卖是自由的，但不能影响公共利益，否则，德国地方政府可以通过买卖契约申请登记制度和行使先买权制度参与私人的土地交易。德国的登记制度是物权变动的有效条件，对于没有登记或登记申请遭拒的土地所有权便不能发生转移。所以必须办理好登记才能在土地市场上予以交易，登记机构在查明不存在先买权或不行使先买权后才能登记。
德国土地交易的形式主要有出售、出租、抵押三种。交易的内容主要包括：①完整产权，即土地所有权；②不完整产权，即部分所有权、使用权或最终处置权，如租地造屋权、抵押权等。
德国土地价格的评定以市场比较法、收益还原法等为主。在交易过程中，从契约的签订到最后的登记都有政府公证人的参与，以保证交易的公正、公平和价格的合理。从理论上讲，土地所有者的权利是绝对的，其所有的土地可以自由出售、出租、抵押和转让，但事实上土地所有者已不能享有完全的支配权，土地所有权已经向社会化转变。为了社会公共利益和保护他人的合法权益，在承认土地所有者的合法权益的同时，德国通过立法程序对其加以限制，要求公民服从国家的需要。
（一）农业用地方面
德国明令禁止农用耕地的产权转让方向以及经营方向的变更。只有在经营方向不变且买方具备一定的经营条件的情况下，才允许双方签订合同，同时报政府批准，变更登记后才有效。
（二）土地整理方面
土地整理区内的地产主在进行土地交易时，须申请土地整理主管部门审查批准，审查中如确认该土地交易不会影响土地征地规划方案的实施方允许交易。交易时买卖双方必须到登记局申请登记，土地整理部门在整理期间为大型项目工程用地或为村镇改造及整理中的公共设施用地进行土地交易时不需公证。
（三）建设用地方面
土地交易后的用途必须服从规划的需要。建设小区规划中的地产买卖必须服从建设小区规划的具体规定，如不能满足这一点，政府可行使优先购买权，如业主要价远高于当时的市场价或者不愿卖给政府，政府就可以依法按市场价格强行予以征购。这个市场价格由估价委员会定出，这样做的目的是保证建设规划实施和公共利益的需要。
（四）租地造屋权方面
承租人在“租地造屋权”租赁期间，可将其权利作为财产进行买卖、转让、抵押，但这里买卖的是“租地造屋权”，因此再卖时必须征得出租人的同意。承租人在抵押时也必须经出租人同意，这主要是考虑出租人不希望承租人多抵押钱款，因为银行“认地不认人”。当租期届满时，出租人对承租人在地产上所建的房屋等地上物应付一些折价款，目的是促使承租人精心护理所建房屋。
四 德国土地征收及补偿政策
18世纪法国大革命之后，土地征收的补偿被列入宪法之内，《德国基本法》规定，征收的法律必须规定补偿条款，这就是在理论和实践中被广为引用的“唇齿条款”，形容征收与补偿的不可分性。德国法律认为，土地征收是特定少数人为社会公益被迫牺牲了自己的权益，因此，除非公共福利需要，且经与拟征收土地所有权人多次协商购买未果以外，一概不得动用征地权，即使动用征地权，也必须公平合理。虽然德国法律未对社会公共利益范围进行明确限定，但是，由于其他法律对私人土地或者财产给予了充分的保护，因而使公共利益的范围受到了严格限制。
德国土地征收补偿的范围和项目包括：①土地或其他标的物的权利损失补偿；②营业损失补偿，即原财产权人因营业或履行其应负的义务所受的暂时的或持续的损失；③征用标的物上的一切附带损失补偿。德国土地征收补偿的标准是：①土地或其他标的物的权利损失补偿标准为土地或其他标的物在征收机关裁定征收申请当日的移转价值或市场价值。②营业损失补偿标准为在其他土地投资中可获得的同等收益。
五 德国土地税收政策
德国土地税纳税额的计算分为三步：①首先确定单元价值。②根据联邦统一税率得出计税价值，农业生产用地（以下简称“农用地”）税率为6‰，非农业生产用地（以下简称“非农用地”）税率为3.5‰。独户住宅土地税率，价值在75000马克以内的税率为2.6‰, 75000马克以上的税率为3.5‰，双户住宅税率为3.1‰。③根据市镇土地税税率乘以计税价值得出应缴纳税额。
（一）单元价值、计税价值的确定
土地单元法将土地分为两类：农用地和建筑用地。对农用地征收土地税A，对建筑用地征收土地税B，不同土地类型的课税单元价值计算原理不同。
农用地计税价值依据为土地产出价值，农用地的单元价值是以国家统一的土地评估调查评定产值确定的。土地产出价值评估，根据土地的不同质量，将土地分为六等，一等为100%，六等为600%，即一等土地单位面积的纳税单元为1，六等土地的纳税单元为6。
1935年德国开始第一次使用以土地单元价值评估方法确定纳税价值，以后多年没有变动，直到1964年才进行第二次评估。德国现在使用的农用地纳税地价以1964年评定的单元价值为依据，当时估计的产出价值为每公顷420马克，为了防止生产的不稳定风险，仅使用50%计算单元价值，农用地税率为6‰。需要注意的是，德国是实行农业补贴的国家，但同时又征收农用地税，原因在于农业补贴不是由市镇财政支出，而对农用地征收的土地税属于市镇财政收入。同时，市镇也有保护本区内农用地和环境的责任。
建筑用地计税价值的理论依据为土地本身的价值，建筑用地的单元价值以市场价值为参考得出。建筑用地的土地市场价值评估，由州专家评审委员会进行。专家评审委员会的任务是收集成交土地的价格，根据成交土地的价格得出同类土地的纳税价值。由于建筑用地市场价值差别比农业生产用地大，评估系统确定的单元价值大大低于市场价值。由于农业产量增加幅度在现有技术条件下有极限，而非农用地市场价值随经济发展长期增长，因此随时间的推移，土地税B的市场价值和单元价值的差别将会不断扩大。
单元价值乘以土地面积，就是纳税土地的总价值。纳税土地总价值乘以联邦税率为土地的计税价值。
（二）土地税应纳税额的确定及征收
土地税应纳税额 = 土地的计税价值×土地税税率
德国土地税税率的确定权在市镇，各市镇在每年年初决定下一年度的税率。州可以对市镇土地税税率上限进行控制。土地税税率在各个市镇之间变动幅度相当大，说明市镇在土地税税率决策权方面具有相当大的活动空间。
2001年土地税A的平均税率为258%，土地税B的平均税率为447%。
市镇土地税征收方法为：由市镇税务局根据计算机程序得出每块地应纳税额，并将应纳税额以书面形式通知土地所有者，纳税人照单纳税即可。
（三）土地税的优惠政策
德国对居民自有自用的第一套住宅（不包括度假村）不征收房产税，只对房基地征收土地税。有些市镇对第二套住宅征收土地税。从1990年起对居民购置的自有自用住宅，实行新的土地税优惠政策。对于一户4口人的标准家庭，税收优惠的面积为：独户住宅在156平方米以下、双户住宅在240平方米以下。德国是一个土地私有制国家，土地所有权是可以自由买卖的。长期以来，德国为促进居民拥有自有住宅，实行居民自有自用住宅与其他土地买卖和经营严格区分的税收政策。因此，对于普通居民购置住宅来说，房基税不是重要的考虑因素。房产总价值仅仅是在买卖房产时作为缴纳房产交易税的基础，一次性缴纳。房基价值单独评估，备注在房产证书中，作为每年缴纳房基税的依据。
参考文献
1．王维洛：《德国土地使用权和中国土地使用权之比较——中国城市拆迁过程中赔偿问题分析》，《当代中国研究》2004年第2期。
2. http://www.chinavalue.net/Finance/Blog/2012-12-6/945301.aspx.
3. http://www.jgs.moa.gov.cn/gjjl/201009/t20100914_1656530.htm.
4. http://www.maifangw.net/zhengce/535.html.
5. http://www.110.com/ziliao/article-170160.html.
6．郭洁：《土地资源保护与民事立法研究》，法律出版社，2002。