第二节 日本土地产权制度

一 日本土地所有制

日本国土总面积为37.79万平方公里。全国分为东京都、北海道、大阪府、京都府和43个县，主要由北海道、四国、本州和九州4个岛屿组成。日本的土地65%为私有，35%为国家所有和公共所有（见图3），产权很明确。日本现代的农村土地产权制度主要由所有权与使用权构成。所有权的产权主体主要有三种，即国家、公共团体、个人和法人。国家和公共团体所有的土地多为不能用于农业和建筑业的林地、原野、河川、海滨等，占农村土地主体部分的农地及宅基地属于私人所有。日本《民法》规定，土地所有权是对土地直接的、全面的支配性权利，是一种重要的物权。私有土地可以自由买卖、交换、租赁，但必须到法务省的不动产登记所进行登记，否则得不到法律的承认和保护。

二 日本土地管理模式

日本的土地管理模式可以概括为工业化、城市化与农业现代化同步发展，必要的土地整理复垦措施，都市圈紧凑式发展模式等。

（一）完善的耕地保护和经营制度

日本政府非常重视农地的保护，目前日本颁布的有关土地管理方面的法律共有130部之多，其中涵盖了包括《农地法》《土地改良法》等在内的与农地相关的整个制度，这些法律大都随经济社会发展几经修正，逐渐形成了完善的体系。日本在1961年制定《农业基本法》之后，走上了放宽管制和促进土地流转的道路，这正是日本的耕地数量由增到减的重要转折点。

（二）耕地保护、农地振兴与城市发展之间的协调

日本早在1952年颁布的《农地法》把农地的各个地片作为对象进行严格管制，确保了一定数量的优质耕地；又在1999年对《农业基本法》（1961年）体制下耕地被过多占用或弃耕、农业生产后继乏人等棘手问题提出了解决对策。为振兴农业，日本在1969年颁布的《农振法》从农业政策的角度，再次确保土地作为农业用地，其主要内容是指定农业振兴区域。城市化区域不包含在农业振兴区域内，而在城市化调整区域内则可以指定农业振兴地域。在1974年颁布的《国土利用计划法》中规定，在都道府县知事制定的土地利用基本规划中，要将土地划分为城市地域、农业地域等5个地域。即使对于五大地域中的重复部分也有详细的土地利用调整规则，总体的原则是土地利用向着重视农地保护和生态保护的方向调整。例如：市街化调整区和农用地区、防护林、自然公园和自然保护特殊地域重复时，农业地区、防护林、自然公园和自然保护特殊地域土地利用优先。

（三）综合协调的土地利用规划制度

日本的土地利用规划就其类型而言可分为国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划及部门土地利用规划，各个不同层次规划之间的相互协调，有效促进了国土资源的综合利用。日本国土规划体系如图4所示。

（四）健全的土地规划实施保障措施

日本保障国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划、部门土地利用规划实施的手段和措施主要包括以下几个方面。

（1）土地管理规划和实施一方面依靠中央政府和地方政府，另一方面广泛动员地方公共团体、民间团体和居民积极参与，动员全社会的力量推动规划的实施。日本的土地产权很明确，因此土地所有者很在乎其土地的保护和高效利用，也有对土地进行改良和进行基本建设投资的积极性，这在国土规划实施、资源管理和可持续利用中起到了重要作用。

（2）日本政府在制定、实施有关土地利用规划时，十分重视依据法律手段保障规划工作的顺利开展和规划内容的具体实施，如国土综合开发规划实施的依据是《国土综合开发法》，国土利用规划的实施依据是《国土利用规划法》，土地利用基本规划实施的依据是《城市计划法》《农振法》《森林法》《自然公园法》《自然环境保护法》等。

（3）为保障规划的实施，并使地方圈建设得以保证，财政部门在金融、税收方面给予优惠，以保障地方圈建设。有效利用民间力量，并保证公共投资适当分配。政府部门与民间部门密切合作，共同进行地方圈建设。

（4）国土管理部门在不断完善土地利用的法律，并不断协调国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划、部门土地利用规划之间的关系，保证规划的有效实施。

三 日本土地流转制度

以1946年实施的农地制度改革为起点，日本的农地制度改革大致可划分为两个主要阶段。第一阶段从1946年10月《农地调整法修正案》及《自耕农创设特别法》的通过到1970年5月第二次修改《农地法》为止。日本农地政策和法律在这一阶段的重点是保护耕作者的利益，保证土地由农民所有，目的就是铲除农村中封建主义的经济关系，实现“耕者有其田”，为发展资本主义生产关系创造条件。第二阶段从1970年《农地法》第二次修改至今。农地法律和政策的重点发生了变化，突破了土地占有和使用方面的限额，以土地使用权转移为中心内容，鼓励土地的租借和流转，其目的在于促使土地向真正愿意从事农业生产且有能力的农民手中集中，扩大农户经营规模，改善农地的规模结构和经营结构，提高农地的使用效率。围绕这一目的，日本制定了一系列法律和政策。如1970年5月通过的修改后的《农地法》取消了取得农地上限，废除了对地租最高额的规定，使农地的租赁、借贷在法律上获得承认，从而为大规模借地农的形成提供了法律依据。

在城镇化快速发展的背景下，日本通过制定和实施《城乡规划法》，在法律框架与市场机制下实现了土地的有序流转。其土地流转有如下特点：

一是耕地流失同经济发展关系紧密，具有明显的周期性；

二是城市建成区土地利用效率高，城市人口密度高；

三是轨道交通发达，支持大都市带和高密度社区的发展；

四是日本在容积率限制上与中国不同；

五是在法律框架下建成区沿交通线发展，符合市场经济规律，实现城市土地资源的高效利用；

六是城市和农业规划协调发展，法律框架下允许规划调整，保证了城镇建设用地的有效供给。

日本在房地产价格出现暴涨后也曾出过一系列调控政策，为了控制资产价格，按顺序依次出现了如下政策。

（一）直接控制交易

日本政府出台了“土地交易监视区域制度”来对房地产交易实施直接控制，即土地交易规模达到一定规模以上时具有申报义务，一旦被定义为“监视区域”，那么在此区域参与一定规模以上土地交易的企业或个人都有义务把预先的交易价格等报告给市长等地方首脑（日本称为都道府县知事），知事如果觉得交易价格高得不合理，就有权进行劝告改正，有时哪怕土地交易规模在规定规模以下，知事也有权知道交易价格，实际就是让地方首脑来规范压制土地泡沫。当然除了“土地交易监视区域制度”外，日本还进行了对房地产业者及金融机构的彻底指导，甚至可以冻结国有、公有土地的出售等，但这些实际是“土地交易监视区域制度”的强化衍生。

（二）金融紧缩政策

具体措施是提高利率水平，并且实行对不动产业者融资的总量控制。对于融资的总量控制，限贷也属于其中之一，而对于房地产企业，银行之类在行政指导及风险意识下也已经对房地产行业收紧阀门，房企要融资日渐困难（可惜管不了央企和国企）。

（三）房地产税制调控

对超短期交易征重税，废除了居住用财产置换的优惠措施，后由于美日进行贸易谈判时，美方提出了对日本经济结构和土地政策的看法，认为税制改革才是调控的关键，至少需要通过提高资产保有税来弱化资产保有者的有利地位，受此启发，日本开始思考土地税制改革问题，提出征收地价税，强化了农地征税，促进城市化区域里的农地向宅基地转换。所谓地价税实际上跟我们如今在议论和进行试点的房产税差不多，由于日本资产保有税税率太低，所以希望通过地价税对等待升值的土地保有者进行经济惩罚，减少仅仅为等待土地升值而保有土地的这种现象，以促进土地的有效利用。

四 日本土地征收及补偿政策

日本是世界上极少采用土地所有权与建筑物所有权分离制度的国家。日本虽然实行土地私有制度，但其在土地利用过程中采取的是“租赁土地主义”（借地主义），也就是说，在日本，建筑物与土地的关系中，建筑物的所有人要租借土地所有人的土地，有关建筑物的负担由租借人承担。同时日本的法律是承认土地所有者的权利的。在中国土地使用权有一个有效期，一般居住用公寓为70年以下，商业用为40年以下。而在日本，一旦土地买卖成功，则土地的使用期限是没有规定的，可永久使用。

关于建筑物的用途，在中国必须取得国家政府的相应许可才可以建造相应的建筑物，用途单一。而日本的规定则较有余地，基本上都不会硬性规定为某种单一的用途，所以现在没有建设的土地将来也可以改建为办公楼或者其他商业设施。

此外，因为日本是实行土地私有制的国家，且国家所有的土地多为不能用于农业、工业或住宅的森林地和原野。因此，解决公用事业建设的用地问题，必然要通过征用私有土地解决。日本土地征用制度特点是：

一是日本为公共事业需要而征用土地时，必须经过管理部门的严格审批，同时必须在《土地征用法》的框架内严格把握，以确保土地的合理利用；

二是征用土地的价格是土地的经济价值，即按照市场价格支付费用；

三是除了支付土地的市场价格外，还必须对一些直接或间接的损失进行赔偿。

日本共有两种产权类型：永久产权和租借产权。其中租借产权又可细分为两种类型，即地面使用权和租借权。

永久产权（所有权）指业主拥有绝对的土地和建筑物的产权。拥有永久产权意味着您对您的独栋房子下的土地拥有永久产权或是对您公寓下的土地拥有相应比例的永久土地产权。对于公寓楼来说，每一个单元都拥有与其成比例的土地产权。这个数字常用百分比来表示（通常是指个体单元面积和整栋楼房面积的总和的比例）。在同一个公寓里，大单元房比起小单元房拥有更多的土地产权。

地面所有权（地上权）指土地是租借的，楼房业主和单元业主有权自由买卖。此种形式常见于公寓大楼的土地。

租借权（贷借权）也指土地是租借的，但楼房业主和单元业主在转让或是转租之前，必须取得土地业主的同意。同时，在改建之前，也必须取得土地业主的同意。此类房产主要是独栋楼房，在公寓楼房中比较少见。

对于特定的公寓，固定期限租借期从开发商和土地业主协议的日期开始，不是从购买楼房的某一单元的时候算起。在一些租赁合同中，当租期满了后，土地需要还原为初始状态以便归还给土地业主，这意味着楼房必须拆掉。

五 日本土地税收制度

按照日本国税和地方税的课税原则，课征房地产税要有非常充足的理由。房地产课税的对象非常明确，在保有和转移环节都容易控制和管理，而且房地产的价值较大，买卖双方及持有者都应具有相应的经济能力和税负承担能力，房地产税源比较稳定、广泛、可预测，因此课征房地产税可以为财政带来稳定、充足和可持续的收入。日本的国税以公平、中立、简单和国际协调为课税原则，地方税则以稳定、成长、普遍、分担作为课税原则。因此，日本现在的房地产税收入基本上归属地方政府，并实质成为地方财政收入稳定的重要支柱。日本房地产相关的课税类别涉及房地产的取得、保有和转让各个环节，仍然可分为国税和地方税两个层次，结果如表1所示。

在差别税收政策方面，为区分正常房产需求与投机性房地产需求，保护合理需求，在税收政策上实行差别对待。一是实行“差别化”的累进税率或比例税率，对出售第二套以上房产的卖主分别征收50% ～60%的个人收益税和居民税。二是在房地产所有权转让环节，根据实际占有权属的时间长短进行征税，规定当发生房地产买卖等有偿转让时，应对转让收益增值部分课税。

从减免方面看，日本在不动产取得税、不动产转让税、物业税和都市规划税方面均有相应的减免制度，其主要目的是缓解社会矛盾和体现公平课税原则。

日本土地和住宅的不动产取得税税率为3%，非住宅类建筑取得税税率为4%。但根据不动产的具体情况，可享受相应的不动产取得税减免。登记许可税的税率按不动产取得方式的不同而有所不同，通过购买获得的房地产税率为2%，同时该项税收也有相关的减税和免税规定。

参考文献

1．袁铖：《国外农村土地产权制度变迁及启示》，西部农研网，2012年5月28日。

2．马跃成：《城镇化是中国特色的城市化之路》，搜狐博文，2013年4月27日。

3．孙强、蔡运龙：《日本耕地保护与土地管理的历史经验及其对中国的启示》, 《北京大学学报》2008年第2期。

4．梁书民：《日本的土地制度与农业政策启示》, 《农业经济问题》2011年第9期。

5．董裕平、宣晓影：《日本的房地产税收制度与调控效应及其启示（上）》，上海发展改革信息网，2011年9月27日。