第二节 灾害社会服务的组织介入类型

一些研究者认为在灾害重建中政府的能力其实相当有限，只有充分动员民间社会力量，才能有效地应对灾难[28]。而且，灾后重建具有延续性与阶段性特点[29]，受灾地区在每段时期和每个时间点都会有不同的需求，灾区实际需求也远远超过政府的供给。因此，这不仅需要政府的正式支持和灾民的自身努力，也需要更多的民间力量为灾区重建和灾民社会服务提供非正式的社会支持（如表2-2）。但是，社会工作者如不能以一种适当的方式参与灾后重建，不但不能扮演好积极的“补充性”角色[30]，反而会由“帮忙”变成“添乱”。社工非营利组织究竟以何种途径或模式参与灾后重建才能积极响应灾害所带来的社会问题？这是值得探索的现实问题。

表2-2 部分到灾区服务的社会工作机构一览表[31]

续表

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灾害发生后，利他主义迅速蔓延并引发救灾资源聚集，同时社会工作组织救援行动大量投入，这些群体各有不同的动机，参与的形态也可以大致区分为组织性与非组织性两类。社工在灾后迅速聚合的现象，也使社会大众意识到灾害特殊情境已经形成，因此，尝试建构（structure）这一情境并希望将其正常化（normalize）[32]。在自然灾害之类的共识性危机中，因为社会成员感受到了社会体系所受到的外力威胁，并且认识到灾区应该有急迫而明显的问题需要解决，因此会产生同仇敌忾的情愫，并具体地展现为社会区隔的消除（leveling of social distinctions）、利他性规范的显现（emergence of altruistic norms）、公民角色扩张及社区认同增强（the expansion of citizenship role and increased identification with the community）等外显性特征[33]。国外研究显示，除了性别、年龄、居住地、与灾区的距离、宗教信仰程度（devotionalism）及社会经济地位等人口背景曾被证实与“是否参与救灾志愿者工作”或“参加何种救灾志愿者工作”有相关性[34]，能促使社会成员迅速建立新规范体系之外，个人先前的经验或所谓的“灾难次文化”（disaster subculture）是推动其积极扮演救灾者角色的重要因素[35]。灾害对灾区外的民众也会产生冲击，引起他们心理和行为上的变化。

当社会成员因为灾害的出现而不约而同地采取类似的行动来回应时，这也可以算是一种集体行为，社工组织行动介入灾害服务主要有利他性与利己性两种类型。由于灾害属于“共识型危机”（consensus crisis），会使利他主义情感增加，灾区外的民众对于灾害容易出现共同的想法，社工组织会在非常短的时间内进入受灾地区开展救援行动和灾害服务，从而形成利他性集体行动，它可以分为组织性与非组织性两类。

一 组织性介入

当灾害发生时，行动最迅速的往往不是正式的政府组织，而是迅速集结起来的社会工作组织[36]，这些组织在多数民众还处于惊慌与恐惧的时候，就已经赶在政府之前深入灾区。这种利他性的社工组织具有自我组织（self-organization）和自力救济（self-help）的功能，能充分发挥人性的自助与助人精神，唤醒灾民重新生活的信心和自助意识，使灾民从附属（subjection）到自主（subjectivity），从而发展出“藏诸正式结构之下的结构”（infrastructure）[37]。中川翔子甚至认为，在灾害救助中政府能力实际相当有限，只有充分动员民间力量，才能有效应对灾难[38]。即便正式救助体系比较完善的西方发达国家，灾害救助很大程度上也取决于所得到的非正式援助的多少[39]。总之，在灾害救助中，社会工作组织发挥着越来越重要的作用。在这类集体行动中，最为明显的参与力量就是赶赴灾区执行任务的救灾人员，如媒体工作者、专业救援人员和医疗护士人员等[40]。

2010年第11号台风“凡比亚”，目前已致我省156.3万人受灾，因灾死亡和失踪的人达130多人，损失50多亿元。特大暴雨带来的洪涝灾害、泥石流地质灾害给茂名、阳江等市重大创伤，茂名市有26个镇51.7万人受灾，人员伤亡惨重。为给予生活和心理陷入困境的灾民提供专业服务，根据广东省民政厅厅长刘洪的提议，广东省社会工作师联合会、广东省慈善总会联合启动“情暖灾区服务行动”，第一批队员已于29日赶赴灾区。深圳社工协会也向各机构转发了通知，筹备从全市社工机构中抽调6名社工组成第一批深圳社工援灾队。

据了解，此次“情暖灾区服务行动”根据受灾情况，拟在茂名高州市马贵镇和信宜市钱排镇分别设置两个社工站，每个站设6个社工、2名督导，队员由广东省社会工作师联合会在全省招募。目前，已经有广州市、深圳市、东莞市等一批曾支持汶川灾区具有灾害应急方面经验的优秀社工积极响应。前往的社工将分批进驻灾区，每批队员工作时间10至15天，计划服务两个月。

此次社工服务的重点是灾情严重的村落、伤亡人数较多的地方、学校、孤寡老人、孤儿和生活困难的家庭。社工将评估受灾地区人们的困难和需求，为灾区遇难者家庭提供哀伤辅导服务；联手志愿者为各类人群提供灾后心理调适服务和各类社会服务；链接政府和社会资源，缓解人们临时生活困难，增强社区和群众灾后重建的信心。

据悉，“情暖灾区服务行动”是由广东省慈善总会募集资金，广东省社会工作师联合会组织的，是广东省慈善组织与社工行业组织携手合作开展的一次大型的社工专业服务活动。进驻的社工将运用倾听、同理、鼓励等技巧开展社工专业服务，充分发挥社工专业优势，将在灾民心理抚慰、缓解生活困难、灾区重建等方面发挥积极的作用。同时，广东省社会工作师联合会、广东省慈善总会已向全省社会工作服务机构、全省专业社会工作者发出“支持茂名救灾复产，社工灾区服务行动”的紧急倡议，将发动、组织60名社工危机介入行动队，分批赴茂名开展为期60天的社工专业服务[41]。

道德动机（moral motivations）和自我实现期望（the desire for self-development）是集体行动产生的重要原因，社工都会尽自己的一己之力去达成团体目标，灾区外利他性集体社会工作者助人行动因此出现。此外，社工个人对救灾行动功效（efficacy）自我评估的高低，也会对社会工作组织投入救灾行动产生重要影响。一些专业救灾人员如医生、护理人员及社工等相信自己能在灾害救助中发挥专业功能，能够帮忙而不添乱，因此会有主动前往灾区提供服务的意愿和动机。例如，作为专门从事灾害救援的机构——云南青少年发展基金会益行工作组从2008年成立以来，已经多次参与了地震、泥石流、抗旱和洪水等自然灾害的紧急救援和灾后重建工作，形成了一套较为有效的工作程序：首先组织灾情调研，了解受灾地区的大致情况，然后进行需求评估，再根据评估进行物资组织和其他方面的应对援助。由于相信自己的专业能力，因此只要有灾情发生，社工组织都会以最快的速度赶赴灾区提供服务。此外，社工个人是否属于特定的团体组织也会影响投入意愿，团体成员身份使得社工有机会接受专业训练。而且，团体组织也可以为个人提供灾害服务的心理和情感支持，有利于克服赶赴灾区以及在灾区服务过程中自身所产生的心理障碍。而且，团体组织的分化程度越高，个人就越容易找到自己的定位，这比无组织的盲目投入更有明确的方向感和成就感。

除了灾区外的社工可能采取利己性行动之外，还有一些社工组织也是基于利己目的而赶赴灾区的。虽然社工组织投入灾害救助应该受到肯定，但当从更理性的角度去审视时却发现投入灾区的志愿组织各有各的动机，一些社工组织的确是为了社会责任心和组织使命感而来，但也有一些社工组织是为了“私心”而来。社工组织最容易被人诟病的地方就是财务收支状况，灾民甚至怀疑某些社工组织的动机，认为这些社工组织是为了承包灾后重建工程赚取不当利益，或者是为了取得组织发展的其他资源而来。以某些社会工作组织为例，它们虽然自称赶赴灾区是为了服务灾民，但实际上是为了在灾区进行方案实践，累积更多本土化助人经验、专业知识和社会资本，使成员在灾区有更多的学习和成长机会，从而出现了组织发展“私心”。

二 非组织性介入

当灾害发生时，社会弥漫着同情受难者的气氛，不仅会产生利他主义情绪，也会出现自愿主义（volunteerism）精神[42]。在“自愿主义”激励下，一些不属于任何团体组织的社工以个人名义自行前往灾区进行救助。例如，在汶川大地震中，震波几次绕成都而过，对于如此贴近的大灾难，市民们几乎没有任何的准备。但惊醒之后，却突然冒出了强大的志愿者行动。例如城里的“的哥”们疯了似地开往距离成都不远的都江堰去运送伤员和物资，得到了市民的赞许，也有不少私家车主在车上贴上“抗震救灾”的字样，志愿开往都江堰、彭州等地，抢险救灾，还有不少商家、店主、大学生等各界人士都以非组织的形式参与志愿活动。目前学界有关非组织性的社工研究几呈空白，如非组织性社工比例究竟有多大，其灾害救助行为类型有哪些，这种行为能够持续或中断的因素是什么，对灾害救助会产生哪些影响等问题没有确切的答案。但一般会预期这批社工到达灾害现场后，由于个人力量无法在灾害救助中充分发挥助人的目的，还是会寻找专业组织或者加入他们所认同的慈善团体，逐渐向一种组织化的救灾行动转变。也有一些非专业、非组织性的社工在赶赴灾区提供服务之前，因担心个人行动的局限性，会先向专业的救灾组织靠拢，试图被这些团体组织所认同与接纳，取得组织身份之后再进入灾区[43]，将个人的非组织性行为转化为有组织的集体行动。

除了非组织性的社工个人的集体行动之外，也出现了一些组织之间缺乏协调的非组织性救灾行动，如一些民间或国外社工团体由于组织之间缺乏有效的沟通，到达现场后只能各自寻找服务对象和服务区域，盲目聚集在“明星灾区”，甚至因救助对象重叠而引起彼此的冲突[44]。这类社工组织往往与政府之间也缺乏必要的联系与沟通，双方在灾害救助中各行其是，资源无法进行有效整合，导致“各立山头”局面的出现。虽然，社工组织独自对灾民进行慰问和发放物资，展现了灵活性与时效性，但由于与政府救灾行为的非协调性，双方争先投入灾害救助，导致救灾资源重复浪费以及区域资源与服务分配不公等消极现象。

虽然自然灾害属于“共识性危机”，集体行动目标比较一致，相互冲突的可能性不大，但是突然增加的大量非组织性社工组织的集体行动，势必造成协调上的困难。在灾害救助中，随着“需求超载”而来的是“供给超载”（supply overload），由于缺乏组织间协调计划和有效的组织管理，非组织性的集体行动有时非但不能帮助灾民，反而由帮忙变成添乱。

在我国，大多数社工组织的集体行动是不成熟的，还未发展到专业分工和组织化程度，甚至还会出现一些利己性的社工的集体行动，这往往是以前只关注利他性集体行动研究所忽略的。最常见的例子就是灾害发生后大批灾区外社工不约而同涌入受灾地区，形成大量的人潮和车潮。与组织性和利他性集体行动不同，这类涌入灾区的社工有各自不同的动机和目的，一些人是为了满足好奇心，甚至可能持“看热闹”的心态而挤进灾区。另外一些则是关心灾区内亲朋好友的安危，但因为通信中断而无法及时了解，因此，希望亲自前往灾区了解实际状况，诸如此类的利己性行动也不在少数。灾害越频繁、越严重，为了私人目的而挤进灾区就越有可能出现一些损人利己的行为。而且，这些大量涌进灾区的人会造成伤员向外输送及物资向内输入的困难，因此，这种集体行动最被人诟病的地方就是自利性。

学者们认为，持有利他主义的人为了取得好的行动结果，会把自己和其他人的互助合作看成是重要的，但是利己的人却更关心自己结果的最佳化，并且忽略与他人互助合作以获得最大利益，奥尔森认为这种个人自发自利的行为往往导致集体行动不利的结果。因为理性、自利的个人一般不会为共同或团体利益奋斗，而且，随着集体人数的增加，利己性目的的增长，集体行动就更难产生。简言之，在原本“灾害互助”和“利他主义”的灾害情境中，如果大家都选择短期自我利益而不顾及其他参与者的利益，就会产生集体行动的社会困境（social dilemmas）。因此，无论是社工个人的“私心”，还是社工组织的“私心”，都不利于灾害集体行动的产生和发展。

三 其他介入模式

社会工作介入灾害救援的途径可以分为政府相关部门直接领导、与高校合作、民政部门批准注册、政府协调和其他政府部门审核批准五种类型。这些灾害救援社会工作介入模式又进一步分成三种，即政府主导模式、社会组织主导模式和高校主导模式[45]，具体如下。

第一种是政府主导模式。政府已将这种类型的社会工作组织纳入制度体系内，通过政府出资委托服务或购买服务来进行。这一模式的最大特点就是政府部门主动出面或支持各类社会工作机构，并且协调整合各种社会资源，同时组建社会工作专业组织和队伍支持灾后重建服务，采用这种模式的主要有上海社工、广东社工、湖南社工和四川社工等。例如，上海市民政局牵头，上海社会工作者协会组织上海的社会工作者成立了社工灾后重建服务团队奔赴灾区服务，上海社工的对口帮扶推动了都江堰市在地社工的发展。2008年12月，四川省委组织部联合西南财经大学、西南石油大学、西南民族大学和四川农业大学等高校派驻社工服务队为灾区基层干部提供心理援助。2009年3月，四川省民政厅组织“社工百人计划”志愿者在北川擂鼓镇、安县桑枣镇和平武南坝镇等地设立社工站，开展社工服务。湖南省政府在援建理县过程中，将社会工作纳入援建整体规划，将四支社会工作队伍整合成“湘川情社会工作服务队”，为精神家园重建项目提供300 万元资金支持。广东省援建工作组在对口支持汶川工作启动一年多以后，将社会工作纳入援建规划，为汶川县政府提供460万元专款用于购买社会工作服务。安县政府与中国红十字会和南都基金会等社会组织合作成立红十字社工服务中心，将其注册为民办非企业单位，并拨款近30万元作为社会工作者的个人补贴，投入20万元资金和物资用于社会工作服务基地建设。2011年1月，四川省广元市利州区教育局与中国青少年发展基金会、中国社工教育协会联合成立了希望社工服务中心，由利州区政府每年出资40 万元向其购买社工服务[46]。

第二种是社会组织主导模式。这里的社会组织一般是在民政部门或工商部门注册的社会团体和民非企业，也包括没有注册的民间组织和各种国内外的公益性基金会，这些组织自身有社工或灾后聘请社工在灾区开展社会工作服务。组织经费的主要来源有：申请基金会项目经费或其他组织和私人捐赠等。从服务效果来看，这类组织能够得到服务对象的普遍认同，服务满意度较高。这一模式最主要的特点是在没有被纳入灾区援助体系的情况下，由单个社会组织或多个社会组织组成联合体进入灾区开展社会工作服务[47]。

第三种是高校主导模式。这一模式一般是由高校派出社会工作专业教师或聘请专业社工在灾区开展社会工作服务。由于一家高校的资源与能力比较有限，一般由好几个高校联合起来一起进入灾区提供服务，其经费主要以项目形式申请或由其他组织捐赠，如在汶川有中山大学、香港理工大学和乐山师范学院等高校；在北川县、绵竹市有西南财经大学、香港理工大学、北京师范大学、香港大学和中国青年政治学院等[48]。高校主导的社会工作介入模式的初步形成，为完善灾害专业服务提供了有益借鉴。

除了社会工作灾害服务组织者及其合作方式需要关注之外，我国社会工作介入灾害服务的具体运行模式也值得深入探讨，其中最为典型的有鹤童社会企业服务模式、剑南社工“寻解导向”的社区能力建设模式、深圳“1社工+4义工”的联动机制模式、上海社工的“政社合作”介入机制模式、四川社工“行政主导”的介入机制模式及香港理工大学社工积极发展的本土化服务模式[49]。徐永祥基于上海社会工作服务团在都江堰参与“5·12”汶川灾后重建的经验和社会工作的“嵌入、建构、增能”理念，提出中国灾害社会工作介入灾害服务的另外三个模式，即政社分工与合作模式、社区信息链接模式和需求评估与回应模式[50]。