二 公共政策与妇女组织

用公共政策议程解析性别平等主流化过程中妇女组织的倡导策略和影响，首先需界定它的含义，并阐明它作为分析妇女组织政策倡导的核心思想。

（一）公共政策议程的理论

公共政策学者将政策制定过程分为若干理想的序列和阶段，虽然具体划分不同，但大致包括：政策议程的提出、政策议程的选择和形成、政策的采纳、政策的实施以及政策的评估。

议程制定是公共政策理想过程的逻辑起点。只有首先设定了公共政策议程，才有可能启动后续的政策问题分析，方案的备选、决策、执行等程序。因此，公共政策议程的设定十分重要：一方面它决定哪些问题才应该是政策问题，起着过滤和引导作用。如某些公共问题首先被排除在政策议程之外，就进入不了决策过程。另一方面，对相关议题的看法和分析，还决定了对策的选择。不同的认识框架会导致针对同一政策问题的不同对策。

以往对公共政策的分析侧重在正规的政治规则和程序中各种力量的参与和博弈，比如，社会组织在大众传媒的呼吁、在议会中的动员和游说等。后现代主义将许多非公开、非正规领域中存在的博弈也纳入考察视野，使我们能发掘更细微和深刻的权力机构。如对公共政策话语（discourse）的分析，日益成为公共政策分析的热点。话语聚焦导向影响政策的意识形态，相关研究关注谁影响和制定了政策话语，包括谁的思想框架主导了规则的制定，谁有发言权，等等。研究发现，一些民间组织虽然没有许多正规的参与政策决议的渠道，但是通过定义政策话语并向社会倡导，影响了议程的制定。

（二）妇女组织与公共政策议程

妇女组织和运动推动性别议题纳入政策是妇女运动的重要内容。国际妇女运动组织从女性主义视角定义贫困、环境保护、参政、针对妇女的暴力等。在联合国层面上，最重要的莫过于社会性别主流化成为促进两性平等的全球策略。1995年第四次世界妇女大会《行动纲领》中明确提出：“应提倡一项积极鲜明的政策，将性别观点纳入所有政策和方案的主流，以便在作出决定之前分析对妇女和男子各有什么影响。”1997年联合国经济社会理事会给社会性别主流化进一步下了定义，提出“它使男女双方的关注和经验成为设计、实施、监测和批评政治、经济和社会所有政策方案的有机组成部分，从而使男女双方受益均等，不再有不平等发生。纳入主流的最终目标是实现男女平等”。

公共政策议程理论为分析社会性别主流化提供了新视角，它使我们不仅继续关注妇女组织和运动通过如对议会的游说等常规渠道倡导性别平等政策，还要将它们通过非正规渠道对公共政策领域的影响纳入视野。那些润物细无声的观念改变与轰轰烈烈的社会运动式的倡导相比过于沉寂，但这种艰巨的、更需要智慧和持久力的政策倡导，往往可以赢得决策者和其他社会力量对相关性别平等议题的最大认同以及广泛的支持。但是过去那些通过正规政策渠道、采用显性手段的倡导得到重视，而侧重对政策话语塑造的倡导并没有被充分发掘。

中国妇女组织倡导性别平等纳入村民自治政策侧重了对政策话语的塑造：妇女组织和关注性别平等的学者，将妇女在村委会选举中比例少和边缘化的议题定义为重要的政策议题，并且提供了分析框架和对策。虽然没有轰轰烈烈的借助媒体的政策倡导，而且对人大代表和相关决策者的说服也是静静地进行，但是实效却是显著的：妇女组织发现了妇女进入村委会比例低以及妇女参与村民自治边缘化的问题，通过与决策者合作，推动了相关政策的出台，影响了相关的法律政策。