三 对将妇女参与纳入村民自治的过程分析

以下从两个层面分析将妇女参与纳入村民自治的过程，首先是国家的法律政策，然后是地方政策创新。

（一）推动国家法律政策的出台

1．定义问题和原因

20世纪80年代初广西宜山和罗城初创村民委员会的自治管理机构，标志着中国开始了以农民自治为主的村级民主实践。在村民自治实施的最初阶段，妇女参与的问题并不突出，部分由于在《中华人民共和国村民委员会组织法》（1987～1998）试行阶段，村民选举并未在全国大规模展开；同时，公社时期的村干部委任制仍在实行，由上级部门按照比例配备妇女干部，妇女干部进村委会有所保障。然而，随着村民自治步伐的加快，《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998～2010）正式颁布实施，民主选举大规模引进。截至2000年12月31日，全国有25个省份颁布了新的《实施村委会组织办法》或《村民委员会选举办法》。正是在20世纪90年代末村委会海选和竞争进一步发展后，妇女参政在基层遭遇了冲击波。一些地区妇女选入村委会的比例骤然降低。

妇女选入村委会的比例降低是不是一个公共政策议题？人们对此有不同的看法。在推行村委会选举后，主流的决策部门面临着许多亟待解决的问题，如村民资格的界定、候选人条件资格审查、“贿选”现象、罢免程序和违法行为的惩处等。这些问题看起来都比妇女比例低的问题重要。一些决策者和学者倾向于将妇女比例低看做是自身能力低等个人因素引起的问题，因此，要想将妇女比例低上升到亟待解决的政策议题有很多阻力。尽管如此，作为专门从事妇女工作的群团组织，妇联在推动妇女参与村民自治中很好地利用了体制内的资源，成功地将妇女进入村委会比例低上升为村民自治中重要的政策议题。

1999年4月，全国妇联主席彭珮云在青岛市考察妇女工作时发现，在村委会换届选举中妇女进村委会班子的比例下降，其他地方也有类似情况，于是指示相关妇联撰写调查报告。青岛市妇联起草的调查报告指出，妇女进村委会比例总体出现的下滑是非常严重的问题：1999年4月底，青岛村委会班子换届后，妇女进村委会的比例下降了19%。她们认为主要原因包括：妇女进村委班子不再有政策保护，村委班子职数减少，对新法（1998年《村委会组织法》）的学习把握和宣传不够，妇女自身素质相对较低，部分乡镇宗族派性问题严重，农村的封建思想和世俗偏见仍然存在。与此相似，江苏省妇联于1999年就全省第五届村民委员会换届选举中妇女及妇联组织参与情况做了调查，认为存在的问题有：出现了少数女委员空白的村，村级女干部任职层次偏低，少数妇代会主任落选。她们认为主要的原因有：地方党政领导对妇女当选村委会委员的重要性、紧迫性认识不到位，措施不得力；“男尊女卑”、“男主外，女主内”的传统观念仍有市场，村干部职数精简时首先把女干部精简了；一部分女性自身参政意识不强；少数妇联组织工作不够主动。

全国妇联将青岛市妇联的报告报送中办、国办后，引起党和国家领导人的重视。胡锦涛、温家宝、曾庆红都作了批示，全国妇联办公厅以妇厅字〔1999〕 19号文下发妇联系统，要求各地做好妇女参政工作。

与此同时，学界也展开了相关的研究。当时，村民自治特别是村委会民主选举，在全国广泛推开，引起了国内外学者的广泛关注，掀起了一股研究热潮。在这股热潮中，女性主义学者关注民主选举中的妇女参与状况，特别是制约因素。其研究议题广泛，涉及了妇女参选的资格、妇女的投票意识和行为、广大妇女作为候选人的参与情况以及当选的妇女和她们当选之后等方面。妇联提出的妇女在村委会比例低和边缘化的状况得到了学者的论证。

具体看来，妇联从基层妇女组织角度，而学者从基层民主选举角度，提出了基层民主建设中妇女参与缺失和边缘化的问题，并引起决策者关注。在这个过程中，妇联发挥了重要作用。毕竟，妇女参与村委会比例低直接影响了妇联基层妇女组织建设，而基层组织建设是妇女工作的重要内容。1999年全国妇联制定的《1999～2003年妇联基层组织建设规划》提出了要“建立、健全基层妇女组织网络”，使“村、居妇代会的组建率达到100%”，农村妇代会主任“进村委或村党支部的比例达到100%”。因此，村委会选举中妇女落选引发了妇联的高度重视，并将此作为妇女工作的重要内容。正是在此基础上，妇联积极推动，民政部出台了《关于努力保证农村妇女在村委会成员中有适当名额的意见》（民发〔1999〕 14号，1999年7月30日）。

2．提出应对措施

对提高妇女在村委会参与对策的设定引发了更多的争论。主要的焦点是：要不要规定妇女参与村委会的比例？应设定什么样的比例？

妇联和一些女性主义学者积极倡导规定有关妇女进入村委会的硬性比例。全国妇联在“两会”期间提出了相关的提案议案，呼吁规定硬性的妇女在村委会中的比例。在村民自治初创阶段的20世纪80年代末，由于当时妇女进入村委会并未成为突出的政策议题，1992年制定的《妇女权益保障法》和1995年制定的《中国妇女发展纲要》都没有单独列出农村妇女进入村委会的议题。《村委会组织法》（1998年颁布）虽然提出了“村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额”，但措辞比较含糊。从以往的教训看，在实施过程中许多地方将“适当名额”解读为“只有一名”妇女，从而阻碍了更多优秀妇女进入村委会。正如彭珮云指出的那样：“在村委会选举中女性比例下降的问题应该引起我们高度重视。……妇女进入村委会比例下降的原因是多方面的，包括：部分乡镇领导对这件事没有引起足够的重视，有的甚至对《村委会组织法》关于村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额的规定，做了错误的理解与宣传……”

因此，妇联和相关学者呼吁制定刚性的规定，以保证选举结果中的妇女代表比例。然而，这种主张引起一些决策者和学者反对。他们认为，应当鼓励妇女通过选举参与到村民自治的进程中来。但如果采取双重标准，将妇女单独计票，取简单多数当选，则违背宪法关于“男女平等”的精神，违背《村委会组织法》关于“双过半”的规定。郎友兴则提出，中国农村妇女所期待的不应只是像弱者一样被保障起来的民主，或者徒有形式而实质性帮助妇女参政相当有限的制度或政策。

尽管有一些反对意见，民政部门仍下发了《关于努力保证农村妇女在村委会成员中有适当名额的意见》（民发〔1999〕 14号，1999年7月30日，以下简称《意见》），督促各地采取有效措施，确保《村委会组织法》关于“村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额”的规定落到实处。这个《意见》意义非常重大：第一，它虽然只是重申了《村委会组织法》的相关内容，但是却表达了民政部作为政府部门对提高村委会中妇女比例的积极表态；第二，它鼓励地方执行相关比例规定，无疑为地方政策创新开辟了空间。

在1999年的《意见》发布后的十多年，妇联又在其他政策中继续倡导提高妇女进入村委会的比例。2005年修订的《妇女权益保障法》和2001年新颁布的《中国妇女发展纲要（2001～2010年）》都将农村妇女参与村民自治单列出来，强调一定数量的妇女进入村委会。修改后的《中华人民共和国村民委员会组织法》将以往的村民委员会成员中“妇女应当有适当的名额”改为“应当有妇女成员”；把“应当”在语序上提前，强调妇女进入村委会的必要性；并将“适当名额”改为“妇女成员”，防止在操作中限定妇女进入村委会的人数。同时，妇女比例的规定在新修订的《村委会组织法》中扩大到村民委员会和村民代表，指出“村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成……妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上”。

与“比例”的争论相比，另一个重要的政策内容——提高妇女参政能力却比较容易达成认同。民政部《关于努力保证农村妇女在村委会成员中有适当名额的意见》（民发〔1999〕 14号，1999年7月30日）专辟章节，提出“加强对农村已当选女村委会成员的培训，提高妇女干部的自身素质，巩固选举结果”。2008年民政部与全国妇联联合发布《关于进一步加强新形势下妇女参加村民委员会工作的意见》，进一步强调“加强对当选女村委会成员的培训，提高妇女干部的自身素质”。

除了制定比例和强化对妇女的培训，妇联组织的参与也作为提高农村妇女参与村民自治的策略之一。民政部《关于努力保证农村妇女在村委会成员中有适当名额的意见》（民发〔1999〕 14号，1999年7月30日）专辟章节，提出“积极吸引妇联组织参与指导农村村委会换届选举工作，认真听取意见和建议，不断改进工作”。2008年民政部与全国妇联联合发布《关于充分发挥妇联组织在基层群众自治制度建设中积极作用的若干意见》则更为系统地规定了妇联组织在村民自治特别是在村民选举中促进妇女参与的作用，要求“各级基层群众自治制度建设领导（指导）小组要吸收同级妇联组织参与”，奠定了妇联组织在此项工作中的合法地位，确定了妇联组织在村民自治中作为妇女代言人的合法地位和重要角色。

（二）推动地方政策创新

在贯彻1999年民政部《意见》的过程中，各地纷纷推动了政策创新。在这个过程中，既有民政部门主导的对村委会选举规范的探索，又有地方妇联和政府联合制定有关妇女参政比例的规定，更有新兴的妇女组织发动的社会动员，开展和妇联、地方政府合作提升妇女进入村委会比例、提高参政能力的项目。

1．民政部门主导的对村委会选举规范的探索

从2000年开始，民政部高层关注基层民主中的妇女参与问题。在有关领导的讲话中表达了对此问题的关切和深刻的认识，强调政府部门在推动农村妇女参与基层社会管理的主要责任，不能把妇女进步局限于妇联工作；妇女参与比例低主要是由社会环境造成的，不应责怪妇女素质低，农村妇女没有能力。2004年，民政部组织的“促进农村妇女参与村民自治论坛”为交流和提升对此议题的认识提供了平台，促进决策者、妇女组织的倡导者和学者初步达成共识，形成合力。

为了探索选举规程中规范化的操作模式，民政部基层政权和社区建设司于2003年7月至2004年底，在天津市塘沽区实施了“提高农村妇女当选村委会成员比例政策创新示范项目”（简称“塘沽项目”）。项目推动出台了一系列可操作的程序和措施以提高妇女当选比例。特别是塘沽区民政局于2003年11月制发的《天津市塘沽区第五届村委会选举规程》首次系统地从选举的各个环节提出了保证妇女当选比例和推进性别平等的具体办法。该选举规程具有约束力和权威性。

2．地方妇联与民政部门的合作

一些地方妇联积极推动地方政策或规定出台。2000年开始出现了许多地方创新政策。在省级，湖南省妇联最早推动省民政厅出台积极有效的政策。2001年11月6日，湘民基发16号文件《关于在村委会换届中保证村委会班子中有适当女性成员的意见》，明确规定确保女性进入村委会的措施。其规定的力度、工作的广度和深度都超过了当时法律政策的相关规定，体现了地方积极利用现有政策空间创造性地推进妇女参政的勇气和魄力。除湖南省之外，还有江西省、吉林省、陕西省、浙江省等15个省份在《村委会组织法》配套法规中提出了村委会成员中至少有一名妇女的要求。

在县级妇联，吉林省梨树县妇联利用县乡两级妇联主席都是村民自治及村委会换届选举领导小组成员的有利条件，提出提高妇女参选和入选的方案，组织宣传动员。河北省迁西县妇联则在村委会换届选举前或选举之际，进行妇代会选举，以推出强有力的女候选人参加村委会选举。

3．新兴妇女组织的倡导

1995年以来，民间妇女组织在中国有了很大发展。在筹备和召开联合国第四次世界妇女大会特别是非政府妇女组织论坛前后，许多新兴的妇女组织破土而出并日趋活跃，如陕西省妇女理论婚姻家庭研究会、“农家女”、《女村官》杂志及支持网络等。妇女参政政策曾经主要是由政府和妇联组织倡导，近年来，新兴非政府妇女组织加入了政策倡导的行列，将工作拓展到妇女参政领域。

这些妇女组织开展了大量的社会性别意识提升培训，它们培训了来自各地高校、党校、妇女组织的培训师队伍。比如，云南省社会科学院社会性别与参与式工作室以县乡党校为主要渠道，推动县乡党校将村官领导力与性别敏感培训纳入工作范畴。陕西省妇女理论婚姻家庭研究会则提供技术支持，将妇联干部培训成培训者。同时，新兴非政府妇女组织也积极开展了对女村官和妇女骨干的各种培训。接受过培训的女村官，开始关注妇女的权益和妇女发展，将妇女议题带入村务管理。这些培训往往和社区发展项目相结合，其中包括生计、健康、教育、基础建设、减灾防灾、社区组织等多个领域。许多新兴的妇女组织如河南社区教育研究中心、“农家女”、陕西省妇女理论婚姻家庭研究会等，从事了许多促进社区发展的项目，它们把“赋权”作为项目运作的方法和目的。特别是2004年以来，新兴非政府妇女组织专门开展了针对村民自治与妇女参政的社会倡导。它们深入农村社区，针对传统观念，通过张贴宣传画、标语，编演地方戏，推动修改村规民约等形式，转变了公公婆婆、丈夫、村干部、村民等对妇女参政的态度。这些活动显示了新兴非政府妇女组织自下而上的很强的动员能力。

新兴非政府妇女组织还编写了一系列培训手册。2008年，由陕西省妇女理论婚姻家庭研究会牵头，协调了京津社会性别培训者小组、云南社科院社会性别与参与式工作室、农家女文化发展中心以及全国妇联妇女研究所相关研究人员，编写了《促进农村妇女参选参政培训系列教材》。这套教材是国内迄今为止较为系统的促进农村参与村民自治的参与式培训教材，为广泛培训妇女骨干提供了文本。

除了培训，建立女村官支持网络也是新兴非政府妇女组织开展活动的一大特色。北京“农家女”举办了百名女村官论坛，陕西省妇女理论婚姻家庭研究会创办了合阳县女村官协会。陕西省妇女理论婚姻家庭研究会还协同政府部门建立小额基金支持女村官，帮助女村官设立村民参与发展的项目，丰富她们和村民参与社区事务管理的经验。

特别值得关注的是，新兴的非政府妇女组织和妇联、政府机构的合作，直接促进了地方政策的创新。陕西省妇女理论婚姻家庭研究会2005年设计并实施的合阳示范项目，直接推动陕西省合阳县委组织部、县民政局联合下发了《关于做好村委会换届选举工作中妇女参选参政工作的意见》（2005），在全国率先对妇女当选村主任的比例提出刚性指标：每个村党支部班子中至少有一名女干部；成立村选举委员会时应有一名妇女参加；在村委会换届中，每个村应有女候选人，每个村委会班子中至少有一名女委员，每个乡镇争取有一名女村委会主任；在选举村民代表时，女村民代表的比例不少于30%。2008年陕西省又在此基础上提出每个乡镇女村委会主任数应达到村委会主任总数的5%以上。该项目极大地促进了合阳地区农村妇女进两委的比例：合阳县妇女当选村委会主任的人数和比例连续两届创历史纪录（5.7%、6.8%），女支部书记占村党支部书记的人数和比例也连续两届创新高，分别是4.9%和5.4%。陕西省妇女理论婚姻家庭研究会借助妇联的网络将合阳经验在2008年推至全省，发展成为“陕西模式”。