第二节 后危机时代日本经济发展战略调整

为应对2007年美国引发的全球金融危机，日本采取了一系列危机对策，其基本方向是将短期对策与中长期经济结构调整相结合，力图以此次危机对策为契机，推动经济结构的调整与转型。

一 日本应对危机的短期措施

1．危机初期对策

与美国银行不良贷款主要来源家庭部门不同，日本银行不良贷款集中于商业地产部门的企业。危机爆发时日本没有证券化金融产品，日本银行也没有出售不良贷款，而是全部持有不良贷款。因此在危机初期，日本政府的危机对策虽与其他欧美国家相似，先是通过货币互换安排向国际金融市场注资，而后向国内银行及金融市场大量注资，但其根本目标是救助包括银行在内的企业而非一般民众。到2008年9月美国雷曼兄弟公司倒闭后，日本再次大规模向金融体系注资，到当年年底即投入100万亿日元（约为日本当年GDP的20%）。

巨额资本注入虽然有助于稳定金融体系，但并没有带来政府所希望的经济稳定。2008年日本经济出现负增长，企业经营恶化和破产使失业率攀升，2008年12月，完全失业率为4.3%，失业者为270万人。面对这一局面，日本政府在8月29日（“实现让国民安心的紧急综合对策”）、10月30日（“生活对策”）、12月19日（“保卫生活紧急对策”）接连推出三个危机对策，以财政支出为重要手段，向一般国民、中小企业、地方公共团体提供支持，目的是创造有益于国民安心消费和投资的金融和经济环境。这三次政策措施被称为“三级火箭助推”，共投入财政资金12.4万亿日元，相当于GDP的1.9%，预计将带动75万亿日元的事业投资。由于在这75万亿的总投资中，63万亿日元用于扩大政府系统金融的融资担保规模，所以实际财政投资规模只有12万亿日元，这样的规模并不足以应对经济的衰退。

2．危机中期对策

2008年第四季度以后日本经济不断恶化，2009年第一季度经济增长率-8.9%，是第二次世界大战后以来最大降幅。政府对此于2009年4月10日出台了自2007年危机爆发以来正式以危机对策冠名的“经济危机对策”，旨在防止经济“破底”的短期危机和应对世界经济“大调整”导致的“结构性危机”。该经济刺激计划总额为56.8万亿日元，相当于日本GDP的3%，其中财政支出为创纪录的15.4万亿日元。由此，日本政府的危机对策目标开始从保持稳定的短期目标转向调整结构的中长期目标。

破纪录的财政支出没能阻止失业率的不断攀升和经济停滞导致的通货紧缩，对此日本于2009年10月23日制定了“紧急雇用对策”; 12月8日又推出了名为“为了未来的安心与增长紧急经济对策”的方案，以摆脱高通货紧缩，实现经济复苏并为实现新增长战略做准备。紧接着在12月30日，日本公开发表了面向2020年的《新增长战略基本方针》，它表明日本的危机对策性质开始转向为社会经济的长期发展战略转型做政策准备。2010年6月，日本经济产业省于基本方针的指导下发表了《产业结构2010年远景》，以明确日本今后的产业结构调整方向。该文件的内容成为同年6月18日政府出台的“新增长战略”的核心部分。

在新增长战略出台后，2010年9月10日政府推出“为实现新增长战略的三步走经济对策——应对高汇率与通货紧缩”, 10月8日推出进一步的方案，名为“应对高汇率、通货紧缩的紧急综合经济对策——为实现新增长战略的第二步”。两个对策重点是通过财政支持以增加就业、提高家庭收入和支出来摆脱通货紧缩。

至此，日本政府在2008年9月到2010年12月的两年多一点的时期内，推出了8个互相关联但又逐步转变方向的危机对策，这是第二次世界大战后以来最密集的危机对策发布。这些对策共计划投入188万亿日元资金，其中39万亿日元为财政支出，其余为财政带动的其他事业投资。这些对策比较一致的内容是广泛增加需求、缓和经济衰退对企业的压力、减少失业，它反映了此次危机期间日本面临严重的就业压力，其失业率继21世纪初超过5%之后，再次于2009年和2010年超过5%，使21世纪的头10年成为20世纪60年代经济起飞后最严重的高失业率年代。随着新增长战略的推出，危机对策更多地增加了支持产业结构调整的内容，以响应新增长战略，而以解决就业来扩张需求就成为新战略的基本思路和结构调整方向之一。

二 日本的中长期战略调整

2010年6月18日，日本公布出台题为《增长新战略——恢复日本元气的（sinario）路线图》的“新增长战略”，该战略旨在引领日本走向第三条发展道路，又经半年的不断修改和完善，日本于2011年1月出台了《增长新战略2011年的实现》，该文件成为指导日本今后发展的中长期战略规划。

1．日本中长期战略调整的背景

日本在此次全球金融危机期间发布的“新增长战略”的最初构想始于2006年，当时经济产业省出台了“新经济增长战略”，要求以“跨领域的复合型、融合型技术”支持的创新作为竞争力的源泉，改变以精密加工等技术支持的汽车、家电类为主的支柱产业结构。在此次金融危机肆虐期间，危机对日本的影响从金融体系为主的虚拟经济逐步扩散到各产业部门的实体经济，政府的危机对策也逐步向实施经济结构战略型调整的方向发展，其产业结构发展方向即以上述增长战略为蓝本进行设计。

2011年的“3·11”大地震推动了日本产业结构战略调整的实施。大地震和其后的核泄漏直接打击了日本的两个核心产业，一个是能源，另一个是以汽车和电子为主的高端制造业。震后日本并未放弃增长新战略的调整目标，而是将震后重建与产业结构调整有机结合，将灾后重建作为经济复兴和产业结构调整的先导。

2．新增长战略的目标和基本内容

新增长战略直接面对的问题是，长期注重提升经济的供给能力而累积的愈益严重的就业和需求不足问题，因此新战略对扩大内需更为注重。政府规划预计达到的宏观经济目标是：到2020年，GDP从2009年的473万亿日元提高到650万亿日元，实现名义GDP为3%、实际GDP为2%的年均增长率；新创造476万个就业岗位，失业率低于3%；结束通货紧缩，使得物价指数上涨保持在1%的水平。

新增长战略的重要思路是专注对问题的解决，以对问题领域的解决来创造新的需求。根据这一理念，新增长战略可归为两个基本战略方向：一是改善资源利用效率以降低投入，其中新意是将解决日本对资源与能源的严重外部依赖作为新的基本增长点；二是提升产品和服务的附加值以增加产出，其中以解决“老龄少子”社会的就业与分配问题为新的需求增长点。

增长新战略确定了以创新优势支撑增长的面向世界的五大战略产业：①以水道、铁路、核电等成套基础设施为核心的系统性出口产业；②以智能终端、节能汽车等为核心的解决环境与能源问题的产业；③以时尚、餐饮及观光为主的文化产业；④以医疗、护理、健康、育儿等为核心的服务业；⑤以机器人、航空航天等为主的尖端技术产业。这些产业的共同特征是可贸易和服务导向，即面向生产性服务业和消费性服务业中的可贸易产品。这表明，日本欲将其增长动力从传统的制造业产品出口转向以服务业产品和相关制造业产品的出口，或者说，其产业结构将从外向型加工制造业为主导转向外向型服务业与外向型加工业并重的结构。

实际上，这些外向型战略产业各有其在日本国内相关产业的基础，较突出的是日本的困难或问题产业。其一，能源是日本的发展瓶颈，当1973年石油危机爆发后，日本大力发展节能技术，使日本成为能源效率最高的发达国家，而新战略就是要将以节能技术为基础的外向能源企业及其产品和服务推向世界市场。其二，日本人口中的“老龄少子”化已成为制约日本发展的重大经济社会问题，但与之相关的服务业发展并不充分。在2007年全球金融危机期间，日本政府的系列危机对策大多包含了扩大就业等内容；其中很重要和突出的部门就是与上述童叟相关服务业的发展。日本认为这是随经济发展而各国都将出现的普遍问题，日本作为先行遭遇者，如能针对解决并形成较完整成熟的相关产业，就可以将其向外推广并以其形成新的支柱型外向服务产业。

三 对日本战略调整的评价

1．日本经济迫切需要进行战略调整

日本目前的战略调整是在此次全球金融危机应对中逐步清晰的。从危机对策到新战略发布，其经济政策演变过程与结果都显示日本当前进行经济发展战略调整的迫切性。

日本应对危机的初期对策大致可分为两条路径：一是对金融系统提供援助，抵御全球金融危机向国内传导时产生的冲击，从而稳定国内经济的基本环境；二是扶持国民、中小企业、地方团体以稳定并增加国内需求，基本途径是增加对就业、社会保障等领域的投入和提升对中小企业、地方公共团体等中低层社会单位的投入来提升它们对危机冲击的抵御能力。随着全球金融危机对日本经济冲击的加重，日本政府扩大了危机对策的财政投入，要求对其产业结构进行战略性调整。新战略寻求将日本视为重要社会经济问题的“老龄少子”化的解决作为新的经济增长点，而这一问题的解决需要日本服务业有较大的战略调整，同时也将解决就业问题提升至经济增长战略的高度。简言之，在政府的短期危机对策向中长期经济增长战略的调整中，服务业和就业问题的结合相应也从短期稳定目标转为中长期增长的新动力，新战略将解决就业及其升级作为战略目标之一，同时也是实现宏观经济目标、完成经济结构转型的重要途径。尤其是在危机爆发以来，日本从当时的福田内阁起，更换了包括麻生、鸠山、菅直人等四任首相，直至现任的野田内阁，他们都将就业、服务业的发展作为战略重点，这样频繁更替的政府却在这一点上基本一致，也显示出这一问题的紧迫和重要。实际上，“老龄少子”化意味着劳动力不足，但在日本却出现与高失业率伴生的现象，这就已经说明就业问题的严重性了。

2．调整显示发展道路的战略性转变

此次日本“新增长战略”已显示出其寻求新发展道路的努力，它在内外两个方向上都有较大转变。

（1）战略转变对日本对外经济关系的影响。日本《增长新战略的实现2011》规划有两个主要战略转变。一是最大限度地利用处在世界经济增长中心——亚洲的优势，摆脱20世纪发达国家以获取后发展国家廉价资源为其增长基础的发展模式，构筑发达国家借助新兴国家增长动力为其经济增长依据的21世纪的发展模式。二是在先进科技和管理的支持下，将以往的增长瓶颈转变增长动力。“环境”“老龄”等被认为是日本的增长瓶颈，要通过解决这些问题来实现增长，即改变20世纪经济增长与环境、社会保障之间相互制约的对立关系，构筑21世纪的经济增长与环境及社会保障之间互为补充、强化关系的增长模式。日本要成为先行解决这些问题的增长模式的典范国家。

以上两个战略转变的对外影响可简言为节约资源与增加服务，即以新技术为支撑，发展高端制造业和消费型服务业，从根本上将经济增长的基础从大规模制造业转为先进的科技与管理，增长路径从偏重供给转向供求均衡。

（2）政府政策支持方向的转变。日本长期以来对增长战略的支持曾先后有两个基本政策方向。一是政府强力干预以集中资源和倾斜配置，经济政策集中于产业政策，目的是对大中型企业和基础公共事业提供支持。产业政策支持日本以较高速度完成了工业化进程，成为世界最重要的中高端制造业基地之一，并成就了一大批世界级制造业跨国公司。而公路、港口、机场等基础设施的大规模建设，支撑了日本的经济起飞和工业化，但由于政府干预带来的腐败和低效率问题，形成了巨额的财政赤字，是日本成为超高比重政府债务国的根源。

二是放松政府管制的市场化、自由化，目的是提升效率。20世纪80年代日本就已完成了以国铁（JR）的民营化拆分为代表的部分放松政府管制的进程，提高了企业效率并解决了部分债务问题。最近的调整是21世纪初小泉内阁开始的结构改革，也是遵循市场化、自由化方向，政策目标着重于供给方面的生产率提高。改革带来了效率，但同时“公平”问题也随之而来。收入差距的扩大、失业率的上升以及其他民生问题的凸显，引起了日本国民的严重不满。

两者的共同之处都是政府以政策为导向支持供给方面的发展，放松管制的政策调整提升了效率，但政策重点仍是支持企业的发展。因此可以说，日本的经济增长战略一直是建立在扩张供给上，由此导致需求增长受到抑制。长期抑制需求的结果削弱了日本经济自我增长的稳定性，在此次欧美金融危机展示的市场萎缩给日本传统外需市场的前景蒙上阴影时，日本惯有的危机意识更加重了解决需求不足问题的迫切性。

因此，目前的日本新增长战略将政府政策方向从政府主导和企业为重的向供给倾斜的传统方向，转向企业和个人兼顾的均衡方向，以扶持、增加就业来解决增长带来的公平问题，以此解决增长所需的供给与需求的宏观平衡问题。这种政策走向的转变，即将原有过度依赖支持企业供给扩张转为更多地满足并提升国民需求增长，有助于日本长期固有的经济供求失衡的矛盾解决。

3．日本经济战略调整可能催生其新的外向型服务业

日本在进入服务业主导的社会经济发展阶段后，制造业处于逐步相对下降的过程中，此时服务业相对发展，不仅是增加就业机会的主要途径，也是发展道路的重新选择。鉴于日本经济所具有的外向性特征，当外向型制造业下降时，必须有相应的外向型服务业作为替代。欧美的发展表明金融等虚拟产业具有较强的外向特性，但此次全球金融危机的爆发，使金融等产业作为主导型外向服务产业的设想成为疑问，因而日本必须另外寻找可以发展成其强项的服务业部门，作为此次战略转型的重要支柱。

日本的新增长战略中对此问题的设想是“内需依存型产业的国际市场开拓”，将新的支柱产业部门确定在其弱项产业，希望能够一举两得，既解决其负担，又可带动或保持增长。日本长期以来最突出的弱项是缺少自然资源和社会人口的“老龄少子”化。日本将投入较大社会资源克服这些问题带来的负面影响，从而也刺激与这些问题部门相关的服务行业的研发与发展，如节能管理、老龄服务、育儿与教育等，使日本的这些部门的发展有可能居于世界前列，具有较强的对外竞争能力或潜力，成为日本外向服务业发展的先导或主力。

4．政府领导力不足导致新战略长期财源不明

长期以来，日本已形成了政府主导的经济增长模式，此次战略转型虽然更多强调要将资源配置重点转向普通国民，以解决就业来扩张内需，但从其基本设计上看，仍是要以政府主导这次战略转型，或者说仍是要依赖政府财政来主导、至少要引导或启动。因此就要求政府有较高的领导和动员能力，但这也正是日本政府当前的弱项。

首先，日本政府的政治领导能力处于较弱时期。仅就2008年全球金融危机爆发以来，政府就不断更迭，现在执政的野田内阁上台至今已近一年但仍未稳定。这种状态使其各种长期战略部署难以真正落实，实际上在新增长战略报告中就已指出，缺乏政治领导力使日本过去无法实施与国家目标一致的社会经济改革。

其次，沉重的财政包袱严重削弱日本政府财政动员能力。日本的政府债务已超过GDP两倍有余，尽管还有增发国债的余地，但其空间已受到较强的限制，因而继续增发国债的政治与经济压力都很大，以至于在新增长战略中都没有明确提出实施战略所需的财源如何筹措的问题。

实际上，此次战略转型能进入实施进程主要得益于国内外突发事件的推动。其一是全球金融危机，它为政府提供了政策动员空间，以应对危机为由来突破预算约束，这也是危机对策目标从保持稳定逐步转向产业结构战略调整的重要原因。其二是“3·11”大地震，政府推出为期10年、总额至少23万亿日元的地震重建计划，将重建与产业结构调整结合进行。日本政府将用于应对经济、自然危机的资金与新增长战略的产业结构调整计划相结合，虽然可以说推动了新战略启动，但是长期的投资来源仍未确定。