第二节 立法原意：“行政主导”没有得以彻底贯彻的治理逻辑

一 历史追溯：在管治模式选择上的变化及博弈

在香港特别行政区的政制设计上，当年基本法起草委员会内部曾经酝酿过四种模式，即：（1）“立法主导模式”;（2）“行政主导模式”;（3）“三权分立模式”;（4）“行政机关与立法机关既互相配合又互相制衡模式”。尽管主张不同模式的人心目中对所主张的模式有自己的解读，但客观地讲，这几种模式并非具有截然对立的分野，只是描述者侧重它的某个特质而产生的说法。比如三权分立模式中有立法主导型的，也有突出行政重心的行政主导型的；再如不少学者认为三权分立与行政机关和立法机关既互相配合又互相制衡完全可以相容，并非水火不容的对立模式。众所周知，最终于1990年颁布的基本法明确了香港政治制度的总体框架是“行政机关与立法机关既互相配合又互相制衡”的模式。从香港基本法制定通过之后的后过渡期直至今日，官方和学界对此模式的解读突出强调了“行政主导”的特色，“行政主导”被认定为“香港基本法的立法原意”和香港政治体制的总体特征。其中的反差变化和内在玄机值得在立法原意问题上去追溯当年在管治模式选择上的变化及其中的博弈，从而一窥立法者的忧与思，以更好地审视当前香港的“行政主导”体制。

（一）港督治港的“行政主导”模式被中方接受

在中英谈判开始之前，英国官员曾一再对“行政主导”原则加以肯定，并希望予以保留。1983年9月，英国特别安排了英联邦法律会议在香港举行，由港府律政司祈理士发表了一篇题为《香港政制：繁荣之所系》的著名演讲，着力肯定和赞扬香港的现行政治体制：“香港的政制、法律、法治的精神，以及整个复杂而周详的咨询组织，仿似一部机器在操作，各机件相互联系，唇齿相依；只要抽调任何零件，整个机器便无法操作，这些因素配合得宜，付诸实行亦胜任愉快，成为香港日益兴旺的基础”，“对研究香港发展及组织的历史学家来说，今日的香港和香港的制度，不是非驴非马，而是一个绝无仅有、弥足珍贵的智慧结晶”。该讲稿翌日在香港报章显著位置刊登，并被特别选为1983年香港政府年报的首篇。而根据钱其琛的记述：“在中方就《基本法》起草工作听取英方意见过程中，英方曾向中方极力推荐过香港的行政主导政体。中方也认为这种政体适合香港的实际情况，有利于实行高效率的行政管理，保持稳定繁荣。”因此，中英双方最初在行政主导体制上是有着高度共识的。“这个从内容到形式上都类似于总统制的政治体制，从一开始就是中英共识。”检视1987年7月英方向中方提交的《有关衔接的问题：行政机关和立法机关》文件及其所附的3份纪要内容，也可充分证明这一点。

那么为什么英方要“极力推荐”“行政主导”体制呢？在这一共识背后，英方的考虑是什么呢？通过对当时社会状况的考察，不难发现，英方当时对“行政主导”的热衷，完全是以维护英国商人的利益为依归。

历史地看，香港屈辱史的出现，香港被英国殖民主义者所掳掠，通商的便利和为英国商人谋求巨额利益的刺激和吸引——这是任何漂亮的理由都无法抹杀的深层原因。香港自开埠至回归之前，就自始至终以英国商人利益的最大化为依归，为英国商人在香港乃至远东牟取暴利创造便利条件。在香港，“英国商人”一词有着特别的意义，它是著名英资财团的代号，是指以香港和英国为基地的英国资本财团或企业。在1997年以前，操控香港经济命脉的主要就是英资财团。传统的英资财团在香港拥有悠久的发展历史，与香港经济一同成长，财雄势大，在香港回归以前有着特殊的地位和影响力。其中包括太古集团、渣甸怡和集团以及世界十大银行之一的汇丰银行。以电信行业为例，1871年，英国商人铺设了一条从英国经东南亚到香港岛两岸的海底电缆；之后，大东电报局成立，并接管了这条电缆。从那时算起，大东进驻香港已有140多年；1936年，大东获得当时港英政府颁发的专利牌照，垄断了香港的国际电信业务，正式进入香港市场；但它真正大展拳脚还是在20世纪80年代。1981年，大东改组为英国大东电报局公共有限公司，在伦敦上市；同年10月，大东与港英政府成立合营企业“香港大东电报局”，接管了大东在香港的全部资产和业务，港英政府不仅持有其两成股权，还向其颁发为期25年的国际电信专营权；1983年，香港大东从置地集团手中买下香港另一家重要电信企业香港电话公司34.8%的股权；1984年，香港大东全面收购香港电话公司获得近八成的持股权；1987年，香港大东与香港电话公司合并为香港电讯，翌年在香港交易所上市，成为当时香港市值最高的上市公司。经过这一系列令人眼花缭乱的资本运作，大东实际上变相在香港上市。在大东全球业务之中，香港业务被视为“皇冠上的明珠”。从1988年上市到2000年，大东12年间从香港电讯获得超过450亿港元的股息，是该公司当时回报最理想的业务之一。累计下来，大东从香港电讯和电盈获得超过1000亿港元的收益。

对香港的英国商人来说，商业资本获得稳定盈利的前提条件就是稳定的政局、亲商业的政策以及高效率的政府。而这些正是港英政府管治的一些重要特征，尤其是“行政主导”的体制模式，其行政的高效率为英商利益的最大化提供了可靠的制度保证。正如大多数学者在论述“行政主导”的优越性时所讲到的：“现代社会的政治、经济、文化事务非常复杂，瞬息万变，日新月异，需要一个强有力、高效率、专业的行政机构及时做出反应，而立法机关未必有专业知识在短时间内作出决策。”因此，“行政主导”在香港的成功，是保证英国商人利益的一个重要条件，“行政主导”既是港英政府的一个特点，也是保证英资资本利益最大化的一个优点。因此，在商讨香港未来的前途时，英方“极力推荐行政主导”是自然而然的。

而中方又为什么能够在“行政主导”上与英方达成共识呢？对这个问题的探讨，可以从两个方面来看。

1．邓小平提出香港政策必须以“香港各界能够接受”为依归

正是因为英资在香港经济中占据着举足轻重的地位这一现实客观存在，因此，稳定英资对于稳定香港意义重大。回归前，由于香港的前途悬而未决，多家英资集团走的走、资产变卖的变卖，出现了一定程度的恐慌。如历史最悠久的渣甸怡和集团（简称怡和）将注册地改到百慕大，对香港的前景以脚来投票，汇丰控股将总部由香港迁往英国伦敦等。所以，从稳定香港特别是稳定香港的外国资本、保持香港的繁荣稳定出发，邓小平审时度势，从香港的现实条件出发，在谈到中方的对港政策以及未来特区政府的管治设想的时候，反复强调了以“香港各界能够接受”为依归的重要性。邓小平指出：“我们要同香港各界人士广泛交流意见，制定我们在十五年中的方针政策以及十五年后的方针政策。这些方针政策应该不仅是香港人民可以接受的，而且在香港的其他投资者首先是英国也能够接受，因为对他们也有好处。”

“其他投资者能够接受”标准的提出是邓小平基于对香港现状的理性认识。“东方明珠”香港是一个自由港，凭借自由贸易而得以蓬勃发展，开放政策使香港成为世界第八大贸易地区，亦使其成为国际金融及商业中心，这造就了香港外向型经济形态的特点，对外资的依赖程度巨大，因此，保持香港的开放程度、充分吸引外资投资与保持香港的繁荣稳定息息相关，所以必须把投资者对香港所抱有的信心和对特区政府管治方式的接受纳入特区政府管治方式的考虑。而针对当时人们对香港外资撤走问题的议论，邓小平自信地说：“只要我们的政策适当，走了还会回来的。所以，我们在宣布一九九七年收回香港的同时，还要宣布一九九七年后香港所实行的制度和政策。”这种自信来自与香港各界交流的充分性和对香港特别行政区管治方式的合理性的理性认识，是一种成熟的政治韬略的表达。

“能够接受”意味着充分的调整适应，从港英政府的殖民管治下过渡到特区政府的港人当家作主之下的香港社会，要能够适应这一全新的政治管理模式，并在实践中以一种珍视和真诚的态度对其不断完善发展；“能够接受”体现的是最大限度的谅解与尊重，它绝非为了回归而实行的权宜之计，而是充分表达了中央政府对香港人民当家作主权利的尊重和保护，不是直接把中央意图予以强制贯彻，而是与有关各方充分协商并兼顾各方利益。

“以香港各界能够接受为标准”与邓小平另一重要的“人民答不答应，人民满不满意，人民高不高兴”标准有异曲同工之妙，其中所蕴含的实践理性和务实精神是以一贯之的；这一管治维度同时又充分体现了民主协商的精神，最大限度地兼顾了各方的利益和意见，因此得到世界的普遍认同和赞誉，对消除人们的顾虑、保证香港顺利回归祖国起到重要作用。总之，这一体现邓小平高超政治智慧的成熟政治理论对于今后香港实事求是、与时俱进地寻求政制发展道路具有重要的指导意义。

2．香港政策50年不变

对香港的管治究竟该何去何从？这是涉及中国政治全局战略的一个重要问题，新中国的历代领导人在这个问题上都采取了审慎、积极、务实和建设性的态度，从大局着眼、不拘小节、保持现状、充分利用、逐步推进，体现了高超的政治智慧。香港的主权属于中国，却被英国殖民统治者霸占；新中国成立之后，香港成为国际反华势力反对内地的基地和桥头堡；在中国社会主义建设时期，面对反华势力的封锁，需要一个与外界通气的窗口；在中国改革开放时期，对外开放需要一个启动点和生长点。对这些因素的综合考虑，促成历代领导人对香港问题不同侧重点的战略构想。毛泽东主张维持现状，他在1974年接见英国保守党领袖希思时曾说，你们现在剩下一个香港问题，我们现在暂时不谈。然后指向邓小平：“是他们的事情了。”邓小平则借助香港，拉开了中国改革开放的序幕，在时机成熟之际收回主权后，更设想依靠内地与香港的互动交流来深化中国的改革开放。这一战略构想，邓小平把它表述为“五十年不变”，即“我们采取‘一个国家，两种制度’的办法解决香港问题，不是一时的感情冲动，也不是玩弄手法，完全是从实际出发的，是充分照顾到香港的历史和现实情况的”。“我们对香港的政策五十年不变，我们说这个话是算数的。”其中深意，包括两个方面。

首先是“前五十年不能变”的战略选择。邓小平所设想的香港保持资本主义制度和生活方式五十年不变，其实质就是要保持香港开放的社会状态“五十年不变”，这对当年启动改革开放和今天深化改革开放的战略部署至关重要，其战略意义在于：用香港的“既有开放”带动珠江三角洲“不断开放”并辐射全国。正如邓小平所论述：“对香港的政策，我们承诺了一九九七年以后五十年不变，这个承诺是郑重的。为什么说五十年不变？这是有根据的，不只是为了安定香港的人心，而是考虑到香港的繁荣和稳定同中国的发展战略有着密切的关联。中国的发展战略需要的时间，除了这个世纪的十二年以外，下个世纪还要五十年，那末五十年怎么能变呢？”保持对香港政策50年不变，其落脚点在于“现在有一个香港，我们在内地还要造几个‘香港’，就是说，为了实现我们的发展战略目标，要更加开放”。质言之，对香港政策50年不变，是基于中国改革开放的全局考虑，“不变”承诺的郑重性来自保持香港开放程度对中国改革开放全局的极端重要性。

其次是“五十年后不必变”的政治智慧。50年不能变的最终归宿和落脚点就是“五十年之后不需要变”。因为按照邓小平的设想，内地通过50年的改革开放已经具有相当的开放程度；内地与香港在“求大同存小异”的框架下通过50年的交融与磨合，已经水乳交融、难辨彼此了。因为经过50年的磨合和相互影响，一方面内地在走向现代化的过程中其开放程度不断提高，另一方面香港在回归后逐渐消弭其后殖民化症状和对内地的异质甚至排斥心态。50年后的中国自然不是以前和现在的中国，50年后的香港也自然不是以前和现在的香港，这将是一个漫长的相互影响和趋同融合过程，对这一进程的构想和前瞻认识，需要高超的政治智慧和恢弘的政治气度，充满着政治自信。

对香港的政策50年不变，意义巨大，影响深远，“相信我们的接班人会懂得这个道理的”,这是邓小平同志对今人的嘱咐，对保持香港政策连续性的强调，正是基于“香港的繁荣和稳定同中国的发展战略有密切的关联”的战略考虑。

基于这样一种宏大的战略思维，中国政府在确定香港政治架构时确立了这样一个基本原则，即以保障香港的繁荣稳定为目的，必须兼顾社会各阶层的利益，有利于资本主义经济发展。既保留原政治体制中行之有效的部分，又要循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度。因此，“行政主导”体制是作为原政治体制中行之有效的部分而必须予以保留的。

有必要特别指出的是，这里中英双方所达成共识的和中国政府所接受的，是港英政府在回归过渡期开始前的港督治港的“行政主导”模式，而非过渡期后期港英政府蓄意推行急速民主化之后走了样的、假“行政主导”之名而行代议制之实的所谓的“行政主导”。

（二）“三权分立”模式被明确否定

在设计香港政治体制的过程中，“三权分立”的政治架构曾作为一种可以考虑的管治模式被人们提了出来，却遭到中央的明确拒绝。1987年，邓小平在接见香港基本法起草委员会成员的时候，明确指出：“香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度，这样也过了一个半世纪了。现在如果完全照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜。对这个问题，请大家坐到一块深思熟虑地想一下。”这清楚地表明了中央的姿态，折射出中央对港英试图强化议会民主、强调立法主导做法的担忧和否定，同时也表达了对港英加速民主化进程问题的疑忧，因为经验表明，过度的民主与地方利益是互相强化的。

1．对民主化与地方利益互相强化的担忧

民主的基本内涵就是首先承认人民利益的分化、不同的个体具有多元化的利益需求，在利益博弈过程中，遵循“多数决定，保护少数”的原则，达到一种在利益博弈主体中大多数成员能够接受的、使个体意志得到充分表达的利益均衡状态。其中，对个体利益的尊重和保护是现代民主内涵的重要方面，而民主的实现就是一个使个体利益通过制度化途径得到充分表达并实现的过程。因此，从利益的层面看，民主化就是对个体利益的尊重和强化，它在价值上是对“利出一孔”的整体性利益的一种反动。

谁也不会否认，民主是个好东西。但是，单一制国家的地方民主发展的结果如果导致地方有成为政治实体的趋向，这是任何单一制中央政府所不能容忍的。香港实际上是一个地方经济实体而非政治实体，是一个通过中央授权而享有高度自治权的单一制国家的一部分。在香港政制发展问题上，一方面，中央政府作为国家整体的代表，对这一问题具有主导性；另一方面，中央政府在主导这一问题上也要遵循基本法中所确定的关于香港政制发展上的原则和规定。香港“行政主导俨然是处理政治纷争的金科玉律”,但在香港，这却被反对派视为否定与阻碍本港民主发展、压缩政党政治发展空间的借口。由此可见，“行政主导”问题是香港政制发展中的一个焦点问题。香港的反对派企图在这一重大问题上与中央政府博弈，试图动摇中央政府主导香港政制发展的管治权威。从理论上讲，这是一种自不量力的举动。但值得注意的是，实践中中央与港府在政制发展上的所作所为，却似乎是围绕着反建制派的诉求被动地进行应对。这种状况表明，一方面，依照流行的所谓普世性民主价值观，中国内地当前的民主化程度尚处在摸索阶段而呈现所谓道义上的“底气不足”；另一方面，也反映出香港地方希望通过强化香港地方的民主化而增加其与中央政府博弈筹码的用心。这种做法与港英政府在香港回归的过渡期内所推行的“民主抗共”“民主拒共”“还政于民”的图谋是一脉相承的。从“一国两制”的内涵看，香港的民主化只能是香港社会各阶层内部的利益博弈，其出现的结果绝对不能排除撇开中国的整体性利益考虑而极大强化香港地方利益的可能性。正如美国前众议院议长Thomas O. Neill Jr．所言：“所有的政治都是地方政治。”这是对民主政治逻辑的最好概括。

所以，中央所担心的，正是香港的民主化会使得香港的政治发展脱离中央所期望的轨道。当年邓小平对港人治港的主体是爱国者的反复强调，以及中央政府对“两制的前提是一国”原则的反复重申，事实上反映出的是国家整体与构成部分之间、“整体性利益诉求”和“地方利益诉求”之间的博弈，或者说是中央基于主权的管治政治与香港的地方民主化要求之间的博弈。其中深意就是要强调中央政府在香港政制发展中的宪制决定权，用整体性利益诉求来缓解这种强化地方利益的民主化浪潮的冲击力。

在民主政治下，地方利益和民主化互相强化的铁律，使中央政府不得不担心香港民主化给中央和香港关系所带来的深刻影响。而这一担忧的现实例证就是台湾本土化所产生的“独立”运动。不过，在“一国两制”下，香港的民主化即使产生着重于香港利益的“离心”倾向，但与台湾的“独立”是性质完全不同的两码事。但是，对中央来说，香港回归是实现国家统一战略的第一步。其作为市场经济发育十分成熟的地区，对于中国改革开放是有裨益的。不论是从其在中国国家内的地位考察，还是从其与中央的宪制关系出发，深究其作为一个享有高度自治权的区域对于中央的政治责任考虑，强调特区内部的行政主导的体制特色都是具有正当性的。

单一制国家的中央政府对于其与地方政府的关系来说，是希望拥有更大的支配权的。其做出对于地方政府的授权举动往往是一种迫不得已的行为，而作出这种举动通常被人们视为国家主体的代表为实现某种更大的目标而作出的一种克制自己的理性选择。依据中国国家结构的实际状况，中方在香港政治权力结构的构建上希望按照英方所推荐的“行政主导”模式。从理论上讲，香港有这样一种治理模式，加上中央政府对行政长官及特区政府高级官员的实质任命权，中央政府能够保证其对香港的有效管治。从这样一层逻辑关系考察，再看看中央政府对“行政长官要有实权”的表述以及基本法中对于行政长官权力所作出的具有倾斜性的配置，我们就不难作出这样的结论：基本法关于香港政治体制安排的立法原意一定要体现“行政主导”。当基本法制定出来尚未生效实施的时期，英国开始抓紧撤退前的政治布局，加速推进香港的代议制改革，企图形成一个立法主导的政制，迫使中国政府在政权移交时吞下这一苦果。这当然引起了中国政府的警惕。因此，香港回归后，中央政府反复重申香港政治体制的特征是“行政主导”并强调香港政制发展必须遵循“循序渐进”的原则，这一方面反映出中央不希望看到香港出现快速政治化的局面，尤其是不希望快速政治化对于行政主导构成破坏；另一方面也反映出中央希望通过行政长官这样一个中央与特区关系的连接点，实现一种能够体现主权国家对治下的香港有效治理。由此可见，中央对于香港政治体制的安排要体现行政主导特征并非即兴的举动，而是各种综合性因素促成的结果。

2．中央政府对所谓民主的不适应

改革开放以来，中国社会经历了一个对西方民主问题的再认识过程：从对西方民主的彻底批判到对西方民主制度的盲目崇拜再到理性分析；从对西方民主的合理成分的吸收到探索具有中国特色的社会主义民主政治的发展的理性思维的形成。传统意识形态的淡化是伴随着中国改革开放的过程而展开的。众所周知，中国共产党是一个从暴力革命走出来的政党，自改革开放开始才逐步经历在意识形态和执政理念上由“革命党”向“执政党”的转变，因此在相当一个时期内缺乏处理现代民主政治问题的经验。

客观地看，在从“革命党”向“执政党”转型的过程中，对于作为“执政党”的中国共产党而言，其对于中国未来的国家命运所承担的责任是无与伦比的。长期关注中国政治发展的著名学者、原香港大学校长王庚武曾对中国进行民主探索的问题作出过这样的评价：“中国这个如此广袤且贫穷的发展中国家，拥有世界之最多人口，时处现代历史之转折时期，付不起风险实践之代价。”即使在这样的情况下，中国共产党仍然坚持对于人民真正当家作主的各种民主形式的探索。从改革开放的初期至今，中国共产党一直在进行实现人民真正当家作主的探索，并不断将成熟的经验加以推广和制度化。所有这些都是中国共产党为探索具有中国特色的社会主义民主政治所作出的努力。

然而，需要指出的是，香港是一个与内地不同的资本主义地区，这是“一国两制”政策法制化的成果并得到基本法保障的。“一国两制”作为一项国策是不会轻易作出改变的，因此，“两制”将作为一种长久的政治安排存在下去。既然这一地区实行的是资本主义制度，它就应当有与之相应的资本主义意识形态和民主制度形式。我们不能用内地政治意识形态思维去分析和看待香港的民主政制发展问题。从香港回归至今的情况看，对于长期受到西方宪政理论的熏陶，并且在回归前经历了一定程度代议制度改革的资本主义地区而言，中央政府表现出对资本主义民主政治的某些不适应、不习惯的现象。

由于长期以来的一呼百应、一言百诺的决策习惯，中央政府对于广泛咨询、公开辩论、接受质询等民主程序缺乏锻炼和必要修为，对于游行示威、抗议静坐表现出过分担忧。这一点通过中央政府处理香港问题的手法可以看出，如中央政府在讨论香港前途的问题上，尽管频频与香港各个社会团体代表接触，体现了愿意倾听各方面的意见的诚意，然而其对象却是有选择的，香港民主派人士就很少能进入中央视野。中央政府对他们多采取不闻不问、不理不睬的边缘化策略，尽管这也与民主派人士中的极端政见和民粹主义激进倾向有着莫大关系，然而，中央政府避免在公开场合与之接触，避免他们尖锐问题和激烈言辞冲击的尴尬。殊不知，这是资本主义民主政治条件下的常态现象。再比如，香港立法会功能界别选举的议员是一种职业代表制，它于1985年产生，这是当年港英政府突破传统殖民统治而在立法局所建立的一种选举制度。香港回归过程中，中方接受了这一制度安排。在当年香港完全没有现代民主的条件下，这种安排具有积极意义。香港回归后，功能界别制度得以延续，然而，这一制度的某些缺陷是十分明显的，中央政府对这一点认识也十分清晰。即使出于保持香港繁荣稳定考虑对这一制度予以继续保留，对其作出变革和改良也是势在必行的。但我们一直缺乏在这一制度的改良上主动出击的胆略和眼光，至今没有提出有利于保留这一制度的变革方案，在香港的反对派提出要废除这一制度的尘嚣中显得十分被动。

由于中央政府与香港民主派在价值观念上相去甚远，中央政府坚持的是中国化的马克思主义政治观，而香港民主派言必称西方民主自由，双方缺乏交流的话语衔接平台，两方的公开讨论必然意识形态化，成为两套政治理念的优劣辩论，这正是激进的民主派所擅长而中央政府缺乏经验的，最终势必演变成为民主派的一场政治秀——这是中央政府所不愿意看到，更无法接受的。香港回归以来，中央很少主动与香港民主派进行公开正面的接触和沟通，更没有主动提出政治发展议程，而总是被香港的所谓民主派牵着鼻子走，不断就其提出的问题被动作出回应。这也从另一个侧面说明了中央政府对西方式民主的问题还不够熟稔。其实，民主执政是建立在民主能力之上的，这种能力则是需要通过实践锻炼来提高的。在香港特区，如果我们不善于运用资产阶级民主的方式来应对香港所谓的民主派，而一味强调“行政主导”的作用，只会使港人认为这是否定和阻碍本港民主发展，压缩政党政治发展空间的借口，而不利于团结广大港人，赢取主流民心。

前已述及，中央政府对在香港特区实行“行政主导体制”的认同符合逻辑，也符合经验。然而，基本法对政治体制所构建的却是“三种权力互不隶属”的权力架构。在这样一种权力结构下，即使中央政府赋予行政长官极大的权能，力图体现行政主导的立法原意，但权力主体之间的横向关系如果是一种相互制衡的关系而不是隶属关系，行政主导体制的张力也不可能在权力实际运行中得以彰显。

（三）在“行政主导”与“三权分立”之间折中而行

纵使中英双方在未来香港政治架构体现“行政主导”上达成共识，然而由于情势的变化，立法者不得不面对新的情况、着眼于新的问题，在基本法的立法过程中体现带有现代西方民主色彩的内容。在这一问题上，英国人的确表现出阳奉阴违。它在向中方推荐“行政主导”时，骨子里还是希望通过“民主抗共”“民主拒共”“还政于民”的方式，竭力为香港回归中国设置障碍。如若当年英国人真是希望1997年后香港仍然实行“行政主导”，照抄港督行政主导模式不就行了吗？英国人在香港回归过渡期内一而再、再而三的代议制政改举动恰好说明英国人向中央推荐所谓“行政主导”模式只是一种言不由衷的行为。

香港情况的变化还反映在香港社会精英对中国共产党的态度上。这个问题与新中国成立以后的几次大的向香港移民的情况有关。据有关资料统计，从1949年至1979年由于受到政治和经济上的冲击，中国内地先后出现过三次大的移民香港的热潮，其总计人口达至100万人。政治社会化的最原始单位是家庭，家庭成员之间的相互影响是人实现社会政治化最为重要的步骤。依据这一推论，粗略估算，这100万人及其所衍生人口构成香港人口的大部分，由此可见香港大部分人在香港回归前的基本政治倾向，而这种状况是港英政府推行带有民主化倾向政改的肥沃土壤。从港英政府的重要人物钟士元、李鹏飞等人的回忆录中可以清晰看出，《中英联合声明》发表之前，香港大部分人的真实心态是“不愿回归”“恐惧回归”，然而又不得不接受行将回归的现实。中央政府如若宣称以港英政府时期的所谓“行政主导”模式来治理主权回归后的香港，势必会在本来就疑窦丛生的港人心中引起更大的恐慌，因此，出于稳定香港人心的考量，在基本法中并没有出现“行政主导”的字眼，只是倾斜加重了行政长官的权能。

港督治港的“行政主导”模式在新的情势下不可能延续已经成为起草基本法的参与者的共识，那么采取什么样的政治架构既能保持回归后的香港平稳运作又能体现有别于港英专制性的政治体制差异的政制发展，既能使香港特区保有高度自治权又能体现中央对香港的管治权就是立法者在制定基本法所必须考虑的重大问题。基于此，在基本法关于香港政治制度设计的问题上确立了这样几项原则：“一国两制”原则；维护繁荣稳定，坚持均衡参与原则；保留香港原有体制中行之有效成分的原则和坚持循序渐进原则。这样几项原则是否体现了“行政主导”是基本法中关于政治体制安排的立法原意呢？我们认为，从基本法的立法结果看，的确如此。但基本法中所包含的“行政主导”的程度、效度远远低于港英时期的“行政主导”。因为那时的行政主导是纵向权力结构下的“行政主导”，而基本法所包含的立法原意的行政主导是建立在横向权力结构上的行政主导。这种行政主导是通过对行政长官的权力配置倾斜体现的。在这样一种横向权力结构中，由于司法权力主体具有独立性，加之行政与立法权力主体之间存在一定程度的制衡关系，因此，不论从权力运行效果看，还是从形式上看，此时的“行政主导”只能是“相对行政主导”。

回归后的香港在享有高度自治权的同时如何在“一国”之下向中央人民政府负责？这是一个必须要考虑的问题。否则如何体现香港是作为中华人民共和国的一部分呢？在一个国家内，中央对于香港特区的管辖权体现在哪里呢？中央政府在香港必须有一个抓手，也就是说，在香港问题得以解决时必须确定由谁代表香港对中央人民政府负责。正是出于这种考虑，立法者确立了行政长官必须要有实权的立法构想。这种构想虽然没有说明行政长官与其他权力主体之间的关系，但在基本法中明确作出“香港特别行政区政府的行政长官是香港特别行政区的首长，依据本法的规定，对中央人民政府和香港特别行政区负责”的规定，显然说明了行政长官在香港权力结构中的重心和牵头作用。那么为什么在权力运行过程中行政长官不能说了算呢？这除了上文提到的权力结构问题外，还有另外的因素在发生作用。

1．英国人打开了潘多拉魔盒，为特区政府设立了一道必须逾越的门槛

英国殖民主义者在撤退时处心积虑地推行一系列民主化运动，民主制度被港英政府刻意引入原“行政主导”体制，从而打开了潘多拉魔盒——这是英国政府从所属殖民地撤出时一以贯之的伎俩！撒切尔夫人在其回忆录《唐宁街岁月》中，一语道破天机：“我们应当发展香港的民主结构，我们的目标是在短期内让香港独立或实行自治。”其政治野心昭然若揭。为配合这一设想的实施，港英政府于1984年发表了《代议政制绿皮书》，详列立法会民主化的过程，并正式就立法局引入民选议席的事宜向公众咨询，1985年设功能组别议席，甚至酝酿“八八直选”，最终在《代议政制白皮书》中把首次直选的时间定在1991年。这些做法都是赶在基本法出台之前紧锣密鼓地进行的，企图造成既成事实并迫使中方将它作为“现状”而加以维持。英国人的行径不啻是打开了香港政制的潘多拉魔盒，为特区政府设立了一道必须逾越的门槛。

其实，在香港基本法正式颁布之前的几十年间，以特定的历史时势变迁为背景，香港已然经历几次政改风波，但是都无疾而终。如19世纪40年代，香港开埠伊始英商即要求在香港成立市政局并上书英国国会、第四任港督包宁的激进改革、1984年立法局联名上书改革立法局以及1916年再次上书要求设立市政府和非官守议员，这些改革要求中的大部分都由于英国政府以“忽视香港华人利益”为托词而流产。其深层原因正是英国政府决不允许它对香港的直接控制权受到动摇，因此拒绝让英籍人士特别是有势力的英资财团垄断香港政治权力。“照顾华人利益成为英国政府一再拒绝政改要求的灵丹妙药。”然而并没有任何资料显示英国政府有照顾华人利益而促使华人参与港府决策权力机构的努力。

第二次世界大战后，民族解放运动风起云涌，于是英国殖民主义者祭起“非殖民地化”策略，像处理其他殖民地一样对待香港，让香港独立。于是在1946年推出了“杨慕琦计划”，其内容无论是从深度还是广度上，都远远超出香港政制史上历次改革要求，其实质是建立民主体制，令港人建立对香港的归属感，从而使香港摆脱被中国政府收回的命运。在杨慕琦看来，使香港继续隶属于英国的最好办法是“给予香港人有真正民主的选举，使他们享受到民主福利以后，他们就会归心于这个有英式民主的香港”。这时英国还不清楚中国政府在香港问题上的态度。1949年中华人民共和国成立后，中国政府关于“维持现状、长期利用”的政策逐渐明朗，英国获悉中国暂时不会收回香港，既然如此，那么与其通过政制改革使香港走上独立式的自治而刺激中国收回香港，还不如维持香港现状。于是英国一面与中国修好，在西方世界中率先承认新中国，一面宣布香港不宜有大幅度的政制改革：“我们在开始全都低估了这项工作的艰巨性，在香港设立的新的技术和法律框架是极其复杂的。”

1979年无论是对中英关系还是对香港政制发展都是具有转折意义的一年。是年港督麦理浩访问北京，并从邓小平那里获得中国将于1997年收回香港的明确信息。“为了维护自己对香港的直接管治，一百多年以来，英国政府对任何可能来自港人的政治挑战都持高度的警惕性，对香港历史上几次政制改革也都采取抵制的立场。可自麦理浩访问北京后，港英当局的政制改革步伐明显加快了。”1979年12月，港府开始在观塘区从事地方行政方面的试验；1980年6月，港府《香港地方行政模式绿皮书》便宣告出台；1981年1月，港府发布《香港地方行政白皮书》; 1982年3月，新界举行区议会选举；1982年9月，市区区议会选举完成；1983年3月，市政局举行了首次分区选举。至此，在短短3年多时间里，香港地方行政改革基本完成。其作风与速度，与“杨慕琦计划”时已不可同日而语，港英政府如此急速地推动香港的地方行政改革，其动机自不言而喻：“透过地方改革，为香港政制添加了若干民主成分，特别是全民投票、民意代表、议会政治等西方式的民主政治萌芽的孕育，为随后到来的代议政制改革的发展提供了条件。”

果然，1984年7月18日，港督尤德在立法局发布《代议政制绿皮书》，试图对香港政治体制进行全面改革。从此，香港真正开始了政制改革，这一切发生在同年的9月26日《中英联合声明》在北京正式签署之前。香港回归大局已定，港府选择在这时推出绿皮书，可谓用心良苦。因为“英国一方面不得不把香港主权交还中国，另一方面又不愿意白白放弃100多年经营香港所取得的政治、经济特权。它想发展同中国的友好交往和经济关系，但又不肯放弃‘非殖民地化’的传统做法”。在这种心理作用下，英国在香港政治体制问题上一再采取偷步的行为，试图通过所谓“代议制改革”建立起一个有利于英国的政制模式和由亲英分子控制的政权，从而在1997年以后继续维护英国在香港的政治影响和经济利益。而其客观结果是：已经实现的政制改革沉淀成为香港的“现状”，化作了中英谈判的起点，强加给了未来香港特别行政区的政制改革。

2．中国政府出于对台统战的战略考虑

“一国两制”的本意是为了解决台湾问题，可是首先在香港得到实践。香港的“港人治港、高度自治”能否成功，关乎能否为解决台湾问题树立一个成功范例，从而实现两岸和平统一的大局，所以，中央政府在香港的政制发展问题上，主动引入民主制度，确立了行政长官和立法会“最终达致普选产生”的目标，给香港政制发展提供了相当大的想象空间。从祖国统一的宏观战略来看，这些举措无疑是把“港人治港”这张牌打向了谋求在台湾实行“一国两制、高度自治”。香港在这一战略构想中作用的发挥，主要有着以下几个因素作铺垫。

（1）“间接三通”的良好中介。香港对于内地和台湾都具有特殊的地位。由于20世纪60～80年代香港经济迅速发展，香港已成为亚太地区乃至世界的贸易中心、金融中心，是世界最大的转运港之一。香港因其特殊的政治环境、优越的地理位置、自由港的经济政策、先进的资讯和交通设施以及作为国际贸易中心的有利条件，使台湾也把它作为重要的战略伙伴，并不断调整对港政策，加强台港关系。在台湾当局坚持“三不”政策，严禁与大陆通邮、通商、通航的时代，大陆积极采取各种努力，希望通过扩大两岸经贸关系和鼓励台商投资的政策，积极谋求两岸的“三通”和正常往来。由于台湾当局在大陆政策上始终坚持官方关系的“三不”政策和民间关系的“间接原则”的立场，于是香港成为两岸交往最便利的地点、台商对大陆投资的中转站和两岸贸易的最主要口岸。因此，在海峡两岸的互动关系上，香港一直扮演着中介的角色，发挥了不可替代的桥梁作用。

（2）台湾在港台关系上政治“不撤退”的承诺。从1949年国民党政权败逃台湾以来，香港始终是两岸之间一个颇为敏感的区域。几十年来，台湾当局的对港政策也随时势变迁而发生变化，但两地一直保持着“准官方”的关系。在蒋氏父子治台时期，他们一直申明对香港拥有主权，却未能得到国际社会的承认。1984年《中英联合声明》发表后，台湾国民党当局对中华人民共和国主导的香港回归中国的事实，先是采取“概不承认”的态度，后来由于国际上走向缓和与两岸交往的增多，又不得不转变为“正视”和“默认”，最后台湾当局不得不正式表示，对“九七大限”后的“香港特别行政区”要“继续保持正常联系”，在政治等方面“不撤退”。

（3）台港紧密的经贸纽带。据台湾“财政部”统计，截至1994年底，台湾工商界在香港设立的公司有2000多家，在港直接投资为40多亿美元。1994年，台湾对香港的出口额高达212亿美元，1995年更是超过260亿美元，并且香港已经取代美国与日本成为台湾的最大贸易伙伴。对于台湾来说，到1998年，台港经济合作只能前进不能后退。一方面，香港作为举世公认的国际金融中心、贸易中心、航运中心和信息中心，其优越的经济地位是其他地区（包括新加坡在内）所无法代替的；另一方面，香港在日益扩大和加深的两岸经济交流中充当着特殊的中介角色，在两岸不能实现“直接三通”的情况下，所有涉禁的项目实际上都是通过香港“转口”来完成的。台湾对香港的出口，约有七成“转口”大陆。

正是由于香港在内地与台湾之间扮演着如此重要的角色，而且也具备在中国统一的宏观战略中发挥更为重要作用的能力，因此，在保持香港与台湾相似的社会经济文化以及生活方式之外，在香港逐步推进民主化，通过香港发挥“一国两制”的示范效应就成为一种必然的战略选择。

3．赢取各界认同的回归策略

在香港引入民主制度，让香港人民“当家作主”，至少不能给外界“在制度体制上不如殖民政府”之口实，也是体现香港回归祖国能够使“香港明天会更好”这一比较优越性的必需条件，从而使回归获得香港各个阶层的广泛认同，更是应对回归前可见也可闻的“回归恐慌”的一项必不可少而又异常重要的政治决断。

应该注意到，面对回归，香港人的心态极为复杂。一方面，香港人希望结束英国的殖民统治，洗去百年耻辱；另一方面，他们又对回归的前景感到迷茫，对内地政治制度感到恐慌，对中央“港人治港、高度自治”“资本主义制度五十年不变”的承诺心存疑虑，20世纪八九十年代一度出现的移民潮和资本转移就是这种“回归恐慌”的直接表露。在通常情况下，香港每年外迁的移民数量在2万人左右，但在20世纪80年代后期，却出现了大幅度的增长。1988年5月16日，香港《明报》发表了一个关于香港移民倾向的调查结果，“24%的被访者表示希望移民。在专科教育程度或以上的被访者中，表示希望移民者高达45.5%”。1987～1996年，香港外迁移民的数量远远超出正常水平。与此同时，香港注册的上市公司也出现了大规模的外迁，据香港联合证券交易所统计，从1984年到1993年，共有107家上市公司外迁，约占上市公司总数的二成，这也远远超出普通年份的水平。

香港回归之前的恐慌，与香港作为一个特殊的以内地移民为主的城市特征紧密相连。而香港之所以成为一个移民社会并非偶然，其背后涉及一系列的政治、经济和社会因素。香港的移民无论是迁入还是迁出，多数是内地与香港社会变迁的产物。

1945年抗日战争胜利后，大批从内地逃难到香港的人口返回家乡，使香港人口降至60万人。1946～1947年，正值内地内战爆发初期，香港人口从1945年的60万人猛增到1947年的175万人。1949年底新中国成立初期，再一次触发了人口迁入高峰，这批人中的大部分陆续从香港转到台湾或者其他地区。1951年，因为战争平息，有许多逃避战乱的人重返内地，使得1951年有大批香港人口迁出。20世纪50年代初，中国内地进行了多次政治运动，也导致1952～1955年香港的迁入人口比较多。1959～1961年的三年困难时期，内地的经济困难导致了大批广东居民进入香港。从“文化大革命”后期开始，从内地来到香港的合法移民人数大幅度上升。1971～1994年内地合法移民香港的人数累计有80余万人。同时，以经济为动机的非法移民在数量上和来势上也相当惊人，仅1979年与1980年两年内，有20多万人成功地越过边境进入香港，非法移民构成香港人口的重要部分。1976～1980年，从内地移居香港的人口高达50多万。其中合法移民约25万人，非法入境者在20万～30万，这四年的内地移民占当时500多万香港人口的10%。

几次大的移民高潮都以一个特殊的历史时期为背景：前期中国发生了政权更迭，后期国家发展中又经历多次社会动荡。相当部分华人移居香港的目的在于逃避内地动乱与政治运动，或者是寻找经济上的发展机会。这些移民大多留有心理“暗伤”，对国家和社会主义政权的疏离感、排拒感较强。

于是，为了赢得香港普通市民对政权回归的认同，消除他们的恐慌和疑虑，中央政府在承诺“维持现状”“五十年不变”的基础上，还必须摆出切实的高姿态，在基本法中保证香港不会实行“大陆化”的宪制，即实行民主化以及承诺未来实现双普选。

基于上述三个方面考虑，立法者在基本法的设计原则上试图在延续港督治港模式与引入民主政治之间寻求一种平衡，所以在基本法的最终定调上，在数种可选方案中，基本法立场和取向显得调和中庸，既没有明确强调“行政主导”，又隐去了“三权分立”，而是确立了内涵模糊、语焉不详的“行政与立法相互制衡和相互配合”的模式，同时也赋予行政长官较大的权力，如立法否决权和解散立法会的权力等。值得注意的是，姬鹏飞在基本法草案的起草说明中的表述是“香港特别行政区的政治体制，要符合‘一国两制’的原则，要从香港的法律地位和实际情况出发，以保障香港的稳定繁荣为目的。为此，必须兼顾社会各阶层的利益，有利于资本主义经济的发展；既保持原政治体制中行之有效的部分，又要循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度”。“行政机关和立法机关之间的关系应该是既相互制衡和相互配合”，“为了保持香港的稳定和效率，行政长官应有实权，但同时也要受到制衡”。这种政制模式表述上的微言大义，用语处理上的宽而泛之，既反映出立法时各种主张之间的妥协平衡，也可以视作一种立法艺术，为以后根据现实需要作出灵活解释提供了可能，给未来的政治体制改革留下了相对的制度空间和原则立场，也使得立法者在阐述立法意图的时候能够有取有舍；而保持原政治体制中行之有效的部分、行政长官应有实权等立法说明，成为以后强调政制模式“行政主导”特色的重要依据。

但也应看到，行政主导与基本法中对行政和立法“制衡”关系的规定存在一定的张力，因为“制衡”建立在两大权力主体是对等的关系上。如果权力不对等，怎样构成“制衡”呢？这是政治学的基本常识。因而，行政主导原则即使是立法者所欲追求的政治体制设计原则，但在整部基本法中，这个原则却不是一以贯之的，而是因兼顾其他因素有所保留，后面我们将具体分析。

（四）明确宣示“行政主导”模式

1990年4月4日，香港基本法正式颁布，它对未来香港特别行政区政制设计原则是“行政与立法相互制衡和相互配合”。尽管这部法律尚未生效，但有关各方应当以合作的姿态按照经妥协同意的基本法预设轨道开始体制过渡和政权对接的准备工作。可是，一场“本子风波”骤然让中方措手不及，使得基本法的颁布不仅没能构成关于香港前途争拗的终结，反而是政治角力白热化的开始。

根据当时中方主管港澳事务的一位官员的记述，“本子风波”出现的背后本身就是一场政治阴谋。

“本子风波”是这样来的。“在《联合声明》中，关于经济制度和社会制度是保持现有的制度不变。在中国的十二条里也是用的‘现有架构’，可是在中英协议附件一的文本上，却又用了‘原有’文字，看来，文章是港英政府做的，她在协议草签之前发表白皮书，打算改变政府体制。一开始中国没有警惕这事。我国政府的港澳办在对外发言中还说这是港英政府的事，同我们无关。那时我在香港，因为是在第一线，发现这个问题，这实际是个很大的变革。我们所要维持的是协议签字以前的现状。可这样一来，英国要变了，而且首先变的是政治制度。同时香港舆论中出现了这样一句话：‘五十年不变，十二年要大变。’换句话说，在这过渡时期中，从协议签字到1997的这个12年中，可能起很大的变化。将来中国收回香港时，不是协议签字之前的状况，而是两国签字以后，被英国改变了的香港。我把这问题提到北京去研究，这才警惕到英国政府的做法，要采取措施。”

其实，这个所谓的“本子风波”并非一个偶然的事件，在当时的历史背景下，只是国际宏观战略格局中国际政治博弈之冰山一角。适逢苏东剧变，社会主义阵营瓦解，作为“冷战”思维的一种延续，英美等都把目光转向中国，国际社会开始掀起一股反华浪潮。在香港问题上——

首先是英国政府突然翻脸。早在1989年基本法草拟期间，英国外交大臣杰弗里·豪在英国国会下议院外交事务委员会听证会上还曾明确提到：“《基本法》第二稿是符合中英联合声明的。”“我们在这方面所得到的，几乎是英国政制的忠实翻版，我们能在这份中国宪法文件中获得百分之九十五我们熟知的法制，这可算是奇迹。”然而，1993年英国外交部法律顾问张伯伦在该听证会上却说：“《基本法》在制定过程中，中方采纳了英方的一些意见，但是英方认为中方应该接纳更多意见……《基本法》部分内容不符合中英联合声明。”同时还宣称：“英方对《基本法》并不满意。”英国走向公然与中国对抗的立场。

其次是美国的插手。1991年，美国参议员康纳提交了一份《香港政策法案》给美国国会，翌年获得美国国会通过。参与草拟该法案的众议院波特对传媒说：“法案的目的，是使美国将香港当做一个独立地区看待，于九七之后，不用通过中国政府，维持独立的关系。”该《香港政策法案》成为美国政府干预香港事务，制造麻烦的法律依据。1994年3月美国总统克林顿还向英国首相梅杰表示：“在香港问题上，我们和联合王国站在一起，我们同联合王国一起支持彭定康总督为制定一项确保香港经济和政治成功的真正的长远战略所做的努力。”

在中英关于香港政制的分歧和斗争中，彭定康之所以毫无退让之意，一意孤行，决心与中方对峙到底，正是由于有西方大国的联手支持作其后盾从而有恃无恐。

在1990年香港基本法颁布之后，1992年上任的末代港督彭定康在到任不久，便推出一个与中方对抗的香港政制改革方案，对香港面临的1994年区域组织选举和1995年立法局选举完全搞了另一套设计。表面上，这个方案仍然说要维持行政主导制；实际上，却要急剧改变政制，迅速提高立法机构的地位和权力。彭定康在施政报告中提出，“行政局和立法局议员的身份不应重叠……政府应确实地向立法局负责，使立法机关发展成为一个制衡政府的独立组织”,其主要措施有：把立法局的功能团体和选举委员会的间接选举改为变相的直接选举；取消香港的区域组织委任制，改变区域组织的非政权性质和职能。总之，彭定康的改革方案是要把香港的政制发展往“立法主导”的方向牵引。“这种急迫的行动似乎可由相当多的因素所解释：将权力移交给香港人，使得他们在1997年后能够有力量与中国抗衡；通过对‘民主化’的承诺，使英国国会对中英协议感到愉快；需要分配权力给被管治的人，从而在艰巨的过渡时期能够得到他们的支持，发动香港人去支持一个撤退中的、力量日衰的政府权力；并可能利用民意作为与中国谈判的工具。”

彭定康使香港急速民主化的政治体制改革，违反了《中英联合声明》、与基本法相衔接的原则以及中英双方过去已达成的有关协议和谅解，这就是所谓的“三违反”。在中方的反对声中，彭定康一意孤行，离预定轨道越来越远。1991年立法局第一次直接选举如期举行，香港首个政党“香港民主党”成立。由于联票效应，泛民主派大获全胜。立法局内非官守议员为对抗泛民主派，以免议会被控制，成立了今日“香港自由党”前身的“启联资源中心”，在此之后，其他香港本地政党也陆续成立，于是在港英立法局中，现代意义上的政党政治端倪初现。

1991年立法局中直选的引入、民主派的得势、1992年行政立法的分家、旨在强化议员的政治权力从而构成立法机构对行政机构制度性制约的《非官方议员条例》的积极酝酿等，港英政府政治体制上的这些大跨步发展，使港英政府原先的“行政主导”体制发生了质的变化，成为中央在香港政治体制中引入民主因素的外在压力之一，并在基本法的政制设计上居“行政主导”与“三权分立”之间折中而行，确立“制衡和配合”原则，可是港英政府所迈出的步伐大大超越了中央所作出的让步和承受能力。“英国的改革，不但没有将香港的政治制度推向一个西敏寺体制的方向，反而实际上把以往‘和谐’的制度（无论是如何造作出来的‘和谐’）转变成为一个充满矛盾的制度，这样使英国在管理香港的最后几年中要维持一个稳定和有效的政府，便成为一项异常复杂和艰巨的任务。”

于是，中方被迫作出了包括“另起炉灶”等一系列措施在内的反击，其一就是在关于香港特区政治体制的设计原则问题上及时、鲜明而坚定地突出强调“行政主导”。这体现出来的“矫枉必须过正，不过正不能矫枉”政治思维是中国共产党一以贯之的。

这一鲜明的立场宣示既有对未来香港急速民主化所带来的体制压力的预防反制意味，同时也有中方希冀维持现状、信守承诺的考虑，因为“行政主导”的概念在香港一直都指代的是港督治港的模式，这能够很好地与人们所期望的“保持现状”的呼声相契合。在这个问题上，中方的立场既可以视为对既往中英双方达成的合意的尊重，也显然表露出对英方出尔反尔、操弄政治的不满。社会民众当然很难明察和细究这背后所蕴含的起伏跌宕的两国政治角力与博弈。

需要特别注意的是，此时的“行政主导”既不同于港督治港彼时的“行政主导”，亦有别于港英政府后期用急速民主化的手段改造的另类“行政主导”，而是与“权力制衡和配合”相匹配的行政主导。质言之，这时所强调的“行政主导”，其“内容”（权力制衡和配合）和“形式”（行政主导）之间是否能无缝连接、内外一致，已经没可能细察和深究了。

二 文献检索：基本法条文并未明确宣示“行政主导”

要厘清立法原意，除了从上述众多的历史事件中捕捉蛛丝马迹之外，我们或许还可从有关立法过程的文献和立法者的口述或文章中窥出某些端倪，从当年基本法起草委员会多位法律专家的笔触下捕捉到一些线索，而这些文献线索又可以很好地作为上述历史追溯的注脚。

（一）权威记述：基本法起草委员会并未明示行政主导

在“行政主导”“立法主导”“三权分立”“行政机关与立法机关相互制衡和相互配合”等模式的取舍选择上，从当年基本法起草委员会的发言记录、官方对基本法起草说明、《人民日报》等官方权威媒体的介绍性文字中都可以看到，基本法并未明示强调行政主导，而是明确以“相互制衡和相互配合”模式来设计香港特别行政区的政治体制，而且相关设计原则的取舍有过反复和慎重考量。

这里有必要梳理记述这些珍贵的历史材料。

根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会第三次全体会议文件汇编》中的政治体制专题小组工作1986年的报告记载，在讨论关于香港特别行政区政治体制的基本模式时，“委员们认为，在‘一国两制’的原则下，香港特别行政区的政治体制应原则上采用‘三权分立’的模式，虽然有的委员主张三权分立、行政主导，有的委员主张三权分立、立法主导，但对于司法独立，行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合的原则，小组会上没有人提出异议”。该报告随后在《关于行政机关与立法机关的关系》一文中，也记述道：“委员们同意应原则上采用‘三权分立’的模式，使行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合。”这份文献显示，当时的基本法起草委员会众多委员所达成的共识，就是按照“三权分立”原则为指导的司法独立，行政、立法机关“互相制衡和相互配合”的原则来建立香港特区的政制，而并没有突出强调要将香港特区的政治体制设计成“行政主导”体制。

在基本法通过前夕，《人民日报》（海外版）1989年12月16日发表了一篇对时任国务院港澳办公室副主任李后的采访报道，在该报道中，李后对基本法中关于香港政治体制的依据原则进行了如下介绍和阐述：“政治体制问题的确较为复杂，不过……在一些问题上已取得了共同的认识……政治体制的基本模式原则上应采取‘三权分立’，即司法独立，行政机关和立法机关既相互制衡又互相配合的原则。”需要指出的是，即使当时起草过程中确实存在过主张“三权分立”原则来设计政治体制的观点，但细究检视文献，可以发现，在当时，行政主导的呼声也日益高涨，这里不妨引用郝铁川先生在《港非美式三权分立》一文中的记述：“曾任基本法起草委员会秘书长李后在他的《百年屈辱史的终结——香港问题始末》（中央文献出版社出版）一书中详细介绍了当年《基本法》起草期间关于三权分立体制怎样被邓小平先生所否定的过程。他说，在行政机关与立法机关的关系方面，香港委员中多数人主张三权分立，行政主导；少数人（李柱铭、司徒华）主张三权分立，立法主导。”郝文还记载了一段生动的史实——1987年4月，邓小平在会见参加基本法起草委员会第四次全体会议的起草委员时，批评了“三权分立”的提法。他指出，香港的制度“不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度，这样也过了一个半世纪了。现在如果完全照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜”。在邓小平讲话的第二天，专题小组负责人对香港记者作了解释，说：“小组较早时确定的政治体制，不是真正的‘三权分立’，只是指司法独立，行政机关与立法机关既互相制衡又互相配合。因找不到大家了解的名词，就借用了‘三权分立’一词。”从此以后，起草委员会及有关专题小组即不再用“三权分立”的说法。这说明，当时提出“三权分立”事出有因，毕竟特区的政治体制设计是一个新生事物，其具体内容到底如何见仁见智，有的起草委员会委员借用“三权分立”这个既有名词来描述未来特区政治体制完全可以理解。但邓小平明确否定了特区政制设计将遵循“三权分立”原则的做法也是明摆的事实。

上述对史料的引用和阐明，比较真实地还原了当时的实际认识过程及其变化。值得注意的是，无论当时有过什么主张和如何理解这些主张，判断基本法的立法原意的权威文献仍然是姬鹏飞的起草说明。

1990年基本法起草委员会主任姬鹏飞向人大第三次会议呈交的基本法草案说明关于政治体制的设计思路是这样表述的：“行政机关和立法机关之间的关系应该是既互相制衡又互相配合；为了保持香港的稳定和行政效率，行政长官应有实权，但同时也要受到制约。草案规定，行政长官是香港特别行政区的首长，对中央人民政府和香港特别行政区负责。行政长官领导香港特别行政区政府；签署法案并公布法律，签署财政预算案；行政长官如认为立法会通过的法案不符合香港特别行政区的整体利益，可将法案发回立法会重议，如行政长官拒绝签署立法会再次通过的法案，或立法会拒绝通过政府提出的预算案或其他重要法案，经协调仍不能取得一致意见，行政长官可解散立法会。草案又规定，政府必须遵守法律，向立法会负责：执行立法会制定并已生效的法律，定期向立法会作施政报告，答复有关质询，征税和公共开支需经立法会批准；行政长官在作出重要决策、向立法会提交法案、制定附属法规和解散立法会前，必须征询行政会议的意见。同时又规定，如立法会以不少于全体议员2/3多数再次通过被行政长官发回的法案，行政长官必须在一个月内签署公布，除非行政长官解散立法会；如被解散后重选的立法会仍以2/3多数通过有争议的原法案或继续拒绝通过政府提出的财政预算案或其他重要法案，行政长官必须辞职；如行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，立法会通过一定程序可提出弹劾案，报请中央人民政府决定。上述这些规定体现了行政和立法之间相互制衡、相互配合的关系。”

在这份权威文献中，确实找不到“行政主导”的字眼，但“三权分立”一词也已经不再出现，这大抵与邓小平已经在1987年会见起草委员会委员的讲话时明确提出反对香港“搞三权分立，搞英美的议会制度”的定调有关。

作为佐证资料，更多的权威记述走出历史的故纸堆，有力地支持了上述论断。

据文献记载，基本法起草委员会委员许崇德教授，曾于1987年8月25日在讨论基本法草案的时候发言主张按照权力的分立和制衡原则把香港特区政府设计成为“既是有权的政府，又是一个负责的政府和受制约的政府”，他并未强调行政主导，但明确反对立法主导，主张权力向行政倾斜。“我认为：我们要设计的是一种具有香港特色的政治模式。这种新的政制模式，决不是简单地用什么‘立法主导’、‘行政主导’或者‘三权分立’之类的名词足以概括它和说明它的。……行政长官是香港特别行政区的首长，他的作用和权威必须加以肯定。这不是什么‘行政主导’的问题，因为任何组织都要有个头嘛！工厂要有厂长，航船要有船长。如果否定权威，造成政出多门，大家各行其是，那么其后果将不堪设想。至于行政权力的大小，我认为，大一些比小一些更为有利。……从现在世界各资本主义国家来看，‘立法主导’绝不是成功的经验。众所周知，美国的行政权力是不向国会负责的，但美国人却并没有认为在他们那里没有民主。英国曾经号称他们的制度是‘议会至上’，但那只是历史陈迹而已。早在上一个世纪，英国的权力重心就已经从议会转到了内阁，而两次世界大战之后，则又从内阁转到了首相。”

基本法起草委员会委员、香港大律师谭惠珠，在起草委员会第五次全体会议上的发言中也曾指出：“在第三组开始讨论政治体系的时候，我们在1986年深圳的两次会议中，都通过了我们应该分析香港现有的政制的运作与保留其好处。其后我们在1986年7月厦门的会议中，曾作详细的讨论，研究香港特别行政区的政治体制，应该是行政主导抑或立法主导，结果无异议后通过，就是三权分立、司法独立、行政立法相互配合、互相制约。我们对这种主流的意见，是衷心地欢迎。”

这段发言是对起草委员会曾经达成共识的一个概括，说明当时起草基本法时普遍接受了这种政制设计原则。

另一位基本法起草委员会委员、北大教授芮沐在谈到基本法政治体制条文的起草时也说道：“新建立的政治体制，将是行政与立法机关相互合作、相互制衡的方式，较之总督集权的政治体制，更有利于香港高度自治。征求意见稿的规定既赋予了行政长官各项行政管理权，同时又规定行政长官如有严重违法或渎职行为，立法机构可以依法弹劾。未来的立法会议比现行的咨询性机构立法局权力要大得多。为了便于立法和行政的相互配合与合作，征求意见稿中还决定设立一个由行政机构的主要官员、立法会议成员和社会人士组成的行政会议，作为协助行政长官的决策机构，这就可以有效地避免行政长官个人集权与专断。”

这段谈话内容发表在《人民日报》上，因此其具有不容置疑的权威性。特别值得一提的是，《人民日报》于1990年3月29日发表了一篇反响极大的评论员文章《香港特别行政区将实行什么样的政治体制？》，文章明白无误地指出：“特区政制模式应当是司法独立、行政机关和立法机关既互相配合又互相制衡。为了保持特区有一个高效率的政府，以应付各种社会经济形势，行政长官必须拥有实权。……同时《基本法》（草案）也对行政长官的权力规定了应有的监督和制约……这些规定充分体现了权力、责任和监督之间的统一，为特区政府有效地行使管理职能、立法会进行配合和制约提供了保障。”

总之，上述权威文献都明确肯定了基本法关于香港政治体制的设计原则是“行政与立法机构相互制衡和相互配合”，没有明确和突出“行政主导”。这与基本法的条文中没有任何“行政主导”的字眼是一致的。但这并不意味着“行政主导”一说成为无本之木、无源之水。大家公认美国宪法是一部鲜明体现三权分立原则的成文宪法，但美国宪法的条文里也找不到三权分立的任何字眼，谁也不会凭此否认美国宪法的这一鲜明的原则。梳理上述文献，不是想做事后诸葛亮，而是想表明，香港特别行政区制度的设计是一项没有先例可循的事业，参与制度设计的起草委员对设计原则的认识是不断深化和修正的过程，这实属立法中的正常现象。

（二）学术文案：在用词上向“行政主导”的明确转态

曾经担任基本法起草委员会委员的肖蔚云、王叔文以及许崇德等著名学者的论著都曾经就香港基本法问题有专门阐述。有关的论著以再版的形式发行在细微处有些许微妙变化的不同版本，所谓“见微知著”“于无声处听惊雷”，仔细梳理这些细微变化，恰恰凸显了今天之所以强调行政主导是香港政治体制设计原则的背后深意和缘由。

肖蔚云教授曾担任基本法起草委员会政制小组内地方面召集人，他曾以“司法独立、行政机关和立法机关互相制衡、互相配合”这一表述来阐述香港特区政体的特征，而没有使用“行政主导”一词。他指出：“经过这次专题小组的热烈、紧张的讨论，委员们终于达成了一个共识，向香港特别行政区《基本法》起草委员会提出报告。这一共识是：‘司法独立、行政机关和立法机关互相制衡又互相配合的原则。’虽然后来对未来香港特别行政区政治体制的争论非常激烈，直到起草委员会第九次会议即最后一次会议才得到解决，但是上述指导原则和这一共识始终是政治体制专题小组在起草这部分条文的依据，在起草工作中起了重要的作用。”（下划线为笔者所加，下同）他的这一阐述最早载于1993年11月由海天出版社出版的《香港基本法于一国两制的伟大实践》，后收录进入《论香港基本法》一书中。

然而，在同样收录于《论香港基本法》一书中且成文于1998年的另一篇文章《论以行政为主导的香港特别行政区政治体制》中，肖蔚云的表述发生了变化：“香港特别行政区的政治体制是‘一国两制’下的新的政治体制，是历史上没有先例的，它不是从别处抄来的、搬来的……是一种新的以行政为主导的政治体制，也就是行政长官制……所以研究香港特别行政区政治体制，重点应研究其以行政为主导的原则。……行政主导不同于立法主导，在起草香港《基本法》的时候有一种意见认为应当规定立法主导，就是在行政与立法的关系中，行政长官应当由立法机关选举产生，受立法机关的领导，对立法机关负责，立法机关是权力机关，是决策机关。这就是要立法机关在香港特别行政区的政治生活中起主导作用。香港《基本法》起草委员会并没有采纳这一种意见，而是接受了行政主导的原则。”

在王叔文教授主编的教材的不同版本中也出现了这样前后不一致的现象。1990年出版的《香港特别行政区基本法导论》在论及起草委员的有关“行政主导”抑或“立法主导”的争论时指出：“行政主导是当代资本主义国家政治体制的一个重要特点。虽然许多资本主义国家在政体上都标榜‘三权分立’，但是在政权的运作上都趋向于扩大行政权，使行政权处于支配地位。这就是所谓‘行政主导’。……把未来香港特别行政区的政治体制解释为‘行政主导’或‘立法主导’都是不科学的。《基本法》规定的政治体制，一个基本的原则就是行政立法之间互相制衡，互相配合。行政机关与立法机关是两个相互独立的部门，在它们之间不是谁压倒谁的问题，也不存在谁凌驾于谁之上的问题。它们之间只有职能分工上的不同，而没有法律地位上的主从之分。”

然而，该教材1997年的修订本中却变成：“香港特别行政区的政治体制，从《基本法》的有关规定来看，也是一种‘行政主导’的体制。”

许崇德教授主编的《港澳基本法教程》（1994年初版）中提到，当年草委会有关政制设计的争论“当时主要有三种意见：一、‘立法主导模式’；二、‘行政主导模式’；三、‘行政机关与立法机关既互相配合又互相制衡’……经过长时间的讨论，起草委员会多数委员同意采纳第三种意见，并将它贯彻于《基本法》中”。

但在他1998年的一篇题为《一国两制方针的政治体制》一文中，他却突出“行政主导”，认为香港特区的政制的特点是“行政主导，司法独立，行政与立法既互相制约，又互相配合”,而且还特别强调“相互制约和相互配合都是在‘行政主导’原则下的制约和配合”。

另一研究香港政制的资深学者李昌道教授，在其1990年出版的一书中，在对基本法所规定的香港特区政制的阐述部分，集中对包括“行政主导”在内的三种政制模式进行了批判，并肯定地描述了基本法所规定的政制原则为相互制约和相互配合：“（立法主导、行政主导以及三权分立）三种模式，各有利弊。行政主导模式虽有利于保证政府的高效率运作，但是也易于使行政权力过大，削弱政制的民主内容。立法主导虽能体现民主色彩，但过于强调其重要性，有碍政府高效率地运作，影响政府的稳定和经济的发展，法兰西第四共和国存在的十一年中，议会迫使内阁倒台达二十次之多，可引以为鉴。三权分立模式虽然有可能达到权力制衡的目的，但其弊端则在于政府部门不能直接在议会上提出议案，政府提案往往只有五成能获通过。而且，制衡也易使政争频生，影响政府工作的正常运行。……总之，不能简单地照搬‘行政主导’、‘立法主导’或‘三权分立’的模式，要设计一种具有香港特色的政制模式。”

在他的另一本于1991年出版的《香港政制与法制》一书中有同样的观点：“香港特区政府是一个地方政府，权力来源于中央政府的授权，故不宜照搬国家形态的政制。同时，香港又是一个自由港……要求政局稳定，有一个高效率的政府，维持一个有效的商业运作环境。……另一方面，香港不搞政党政制，若权力分散，过多强调行政与立法之间的制约，立法权就可能扩大，导致整个香港政制的危机。因此，应该从协调平衡与相互制约的统一出发，两者不可偏废。”

在整个描述中，李昌道教授明确肯定香港特别行政区将要实行行政机关和立法机关相互制约和配合的政制。而在李昌道8年之后的1999年出版的《香港政治体制研究》一书中，高调而鲜明地肯定了“行政主导”。

总之，通过梳理上述权威人士的论著观点，我们发现，行政主导从没有得到条文的明确彰显到后来集体趋同的高调强调，这肯定不能视为出尔反尔，今天我们没有理由去苛责起草委员会出现的这种认识变化，而要深究导致这一认识变化背后的缘由。必须看到，“一国两制”和香港基本法都是前所未有的制度创新，其设计的政治体制不是现实政治实践中已经运行的制度，而是立法者脑海里设计的制度，这一制度的实际效能到底如何，谁也无法拿出令人信服的实证，只能是沙盘推演。谁能保证设计的制度会完美无缺呢？更何况后来的情势变更使得这一制度真正投入运行时的环境与起草委员们当时所看到的环境大相径庭，这一点谁又能预见得到呢？因此，对于当时这些权威人士的观点和主张不能误解为“行政主导”不是立法原意，因为不采取“三权分立”体制是明确和鲜明地被肯定的，邓小平同志在接见基本法起草委员会委员时的明确表态即是明证，但官方从未明确表态说不采取“行政主导”。而且就立法原理来说，部分起草委员们曾经主张过的观点并非立法者的观点，即使作为整体的起草委员会也只是负责提供一个供立法机关讨论通过的法律草案。但必须承认，当时无论是起草委员们还是立法者对“行政主导”价值功能的认识确实没有后来那么清晰，加之基本法制定后7年才实施，这在世界立法史上是罕见的，起草阶段当时不可能有政治实践去验证政治体制的运行效果，所以没有明确强调“行政主导”。在基本法通过后的后过渡期，英国政府在香港政治体制上的上下其手和有意布局，企图制造“立法主导”的局面，越来越明显地为回归后基本法规定的政治体制正常运作埋下了地雷阵和陷阱，正是因为看到了这一隐患，在临近回归，基本法即将进入实施之际，政治经验的现场感与紧迫感使得中央意识到了如果再不强调“行政主导”，基本法所规定的政治体制中有利于特区政府有效管治、有利于中央行使管治权的部分很可能在回归后变形走样、无法兑现。这样一来，主流话语开始强调“行政主导”就不奇怪了，而且基本法规定的政制文本也确实可以找到不少佐证“行政主导”的条文，尽管还不够充分、直白。只是，很可惜，如果一开始起草基本法时人们对“行政主导”有今天这样明确清晰的认识，如果一开始起草基本法时就能够预判到后来港英政府在政制问题上采取的不与基本法相衔接的种种做法的用意，基本法关于政治体制的设计可能完全不是今天这个模式，香港的政制也可能不会是今天这个模样了。今天香港治理面临的一些困境正好验证了当时中央强调“行政主导”的高瞻远瞩。可是，历史不能假设，这一缺憾也许是历史局限性带来的必然，今天研究这一问题的意义在于着眼于未来，为未来修改基本法时提供一种学理上的可能思路和历史制度主义的素材。