第四章 香港行政主导体制的弱化、症结与对策

第一节 重新审视香港行政主导体制的必要性

一 问题的提出

2007年6月30日全国人大常委会委员长吴邦国在纪念香港基本法实施十周年座谈会上发表了讲话，强调“香港特别行政区政治体制的最大特点是行政主导”，这一讲话使得内地和香港关于香港政治体制特征的判断问题的讨论再度活跃起来。由此追溯不难发现，自1997年以来，中央政府曾多次就香港问题释法，例如2005年董建华辞职后经补选接任的行政长官曾荫权的任期应该是两年还是五年的问题，香港各方争执不下，在署理行政长官的请求下，国务院提请全国人大常委会对香港基本法第53条第2款作出解释。全国人大常委会依据基本法所赋予的宪制主导权和解释权，以法律途径对香港政治问题进行指导和规约，具有法理合理性和正当性，可是中央释法的“经常性”却引发如下疑虑：香港不是“行政主导”体制么？记得港英政府时期香港鲜有权力争拗，即使有，也会通过香港本地的体制内途径加以消弭，那么“行政主导”体制下的香港行政权力为什么面对体制内的权力争拗而往往力不从心，不能很好地发挥其“主导”作用？为什么“行政主导”体制需要把中央释法作为内部纠偏机制而不能通过“行政主导”体制所固有的强势行政权威来达致体制纾困？因此，很有必要重新审视香港特别行政区“行政主导”体制。

人们普遍认为，“‘行政主导’是香港政府架构的特色，也是香港社会各界人士认同的管治理念”,这是由于，一方面，被称为20世纪八九十年代香港社会经济繁荣稳定的重要体制保证的港英政府管治模式是“行政主导”；而另一方面，香港特别行政区的政治体制也是依据“行政主导”的原则进行设计的，于是人们主观地认为这两者之间存在历史沿袭关系。

港英政府实行“行政主导”对香港进行管治自然很好理解，香港对英国来说是“偷来的地方”，它既不具有政治合法性基础，也不需要通过一套民主制度来赢得合法性。为了方便统治和最大限度地保证英国在港利益，港英政府并不是将英国的政治架构照搬到香港，而是把统治权力集中于港督手中，由以港督为核心的行政系统主导一切，而不必由伦敦直接操控香港事务。对港英政府来讲，这是一种省时省力而且方便简捷的管治方式。

“香港回归中国后，行政主导的体制亦沿用下来。”——这也是当前广为接受的一种说法，其主要依据是基本法在对于香港的三大权力主体的权力配置上对行政长官的权力配置具有明显的倾斜性，而且人们普遍认为：“行政主导的政制最符合香港在回归中国后保持原有制度与生活方式五十年不变的基本原则，亦有利于‘一国两制’的实施。”“将香港特别行政区的政治权力集中在行政长官手上，而任命行政长官及特区主要官员的权力又掌握在中央政府的手中，自然有利于中央政府对行政长官以至于整个香港的监督，有必要时可以采取措施防范特区作出损害中央利益的事。”另外，长期的殖民统治令香港缺乏具有群众基础及威望的政治领袖，相反，香港却拥有一个颇具效率及基本廉洁的公务员系统，因此，把管治权力集中在行政长官手中，并让公务员在其领导之下工作，是较有利于维持香港的政治稳定的，也能确保香港的行政效率。“香港是一个国际金融贸易中心，要求行政办事有较高的效能，实行行政主导，有利于香港经济的发展……行政应当有较大的权力，有利于香港的社会稳定和经济繁荣。”这些似乎成为香港特别行政区现时政制是当然的“行政主导”的充分理由。

因此，人们的普遍判断就是“无论是从《基本法》的立法原意，或是从《基本法》所赋予行政长官的宪制地位和特区政府的宪制权力而言，香港的政治体制肯定是一个行政主导的政治体制”。

为什么香港特别行政区政治体制实行的是“行政主导”？今天香港特别行政区的“行政主导”体制究竟是不是港英政府的“行政主导”被作为“行之有效的管理方式”的沿袭？对这些问题的清晰认识是全盘反思香港特别行政区政治体制的关键。这将是本章首先要着力解决的一个重要问题。

二 对现有“行政主导”概念及相关论断的重新检视

对于“行政主导”的概念，一些致力于香港问题研究的专家学者早已经阐述过自己的观点。如肖蔚云认为：“什么是以行政为主导？就是在行政与立法的关系中，行政长官的法律地位比立法机关的法律地位要高一些，行政长官的职权广泛而大一些，行政长官在香港特别行政区政治生活中起主要作用。”许崇德指出：“行政主导，也就是行政对立法的制约。”还有学者认为：“所谓‘行政主导’，是指以行政长官所领导的政府为主导方面，奉行司法独立、行政与立法互相制衡和互相配合，而且重在配合的一种根本政治制度。这是一种独特的、符合港澳实际情况的、崭新的地方政权组织形式。特别行政区行政机关与立法机关之间互相制衡和互相配合都是在行政主导原则下的制衡和配合。”

上述学者对行政主导的定义虽然为我们研究这一问题提供了借鉴和思路，但对香港特别行政区的权力结构在实际运作中出现的问题并不能作出符合实际的解释。因为香港特区的现实状况是“行政主导”的运作效果并不令人满意。

香港特别行政区行政长官具有双重属性，他既是香港特别行政区的“地方首长”，也是香港特别行政区政府的“政府首长”，既对中央人民政府负责，也对香港特别行政区负责。这是我们认定香港政治体制具有“行政主导”特征的重要依据之一。香港特别行政区行政长官的职权与中国内地各省省长、自治区主席、直辖市市长的职权相比较有其特殊性。行政长官的职权与各省省长、自治区主席和直辖市市长的职权相比较，前者的职权范围广泛得多，如拥有签署立法会通过的法案、公布法律、依照法定程序任免各级法院法官、赦免或减轻刑事罪犯刑罚等职权，而此类职权只有国家元首才拥有，但是香港基本法却将此类职权赋予行政长官，这是因为行政长官在这些方面所履行的职责来自其作为“地方首长”的角色；而行政长官所履行的行政管理权，则与各省省长、自治区主席和直辖市市长类似，这是由其“政府首长”角色所赋予的。

行政长官职权的双重性，是基本法在构建香港特区权力架构时凸显行政权力在香港政治权力结构中的特殊地位的表现，这是我们判断基本法构建“行政主导”的立法原意的重要依据。如有学者认为：“为了建立行政主导政体，《基本法》特意提升了行政长官在特区的政治地位，尤其是相对于司法机关的领导人而言，《基本法》赋予行政长官双重身份。第一，行政长官具有香港特区首长的法律地位。作为特区的首长，行政长官是香港特区的最高地方长官。第二，行政长官具有香港特区政府首长的法律地位。作为政府首长，行政长官领导香港特别行政区政府。作为香港特区的首长，行政长官的宪制地位凌驾于立法会主席及终审法院首席法官之上。行政长官不单是行政机关的首长，也是整个香港特区的领导人及其利益的捍卫者。行政长官所享有的崇高宪制地位，是行政主导体制的基石。”

上述对行政长官地位的描述，总体来讲是正确的，但其中对行政长官与立法会主席和终审法院的首席大法官关系的描述值得商榷。首先，基本法第43条的确明确规定了“香港特别行政区行政长官是香港特区的首长”，且这层意思在基本法第60条又作出了几乎相同的表述，这显然是基本法的起草者希望赋予行政长官双重身份来凸显行政长官的地位，但行政长官的权力相对于立法权力主体和司法权力主体而言是否具有“凌驾性”是值得怀疑的。坊间很少见过对行政长官与其他权力主体代表（立法会主席和终审法院首席法官）关系有如此夸张的阐述。我们认为，尽管行政长官具有双重身份，但其职权具有重叠性，通过行政长官职位的权力表现出来。对于其作为地区首长的职位，基本法并没有赋予他特别的凌驾于其他权力主体之上的权力的特别条款。

还有学者认为，“在行政主导下，行政对司法有一定的制约”，具体表现在以下方面。

（1）行政长官有权依照法定程序任免各级法院法官。香港行政长官根据当地法官和法律界及其他方面知名人士组成的独立委员会推荐，任命香港特别行政区法院的法官。法官在无力履行职责或行为不检的情况下，行政长官可依照法定程序予以免职。终审法院法官和高等法院的首席法官的任免，除依照上述程序以外，还须由行政长官征得立法会同意，并报全国人大常委会备案。

（2）特别行政区行政长官有赦免或减轻刑事罪犯刑罚的权力。基本法授予行政长官这项职权的目的是制约司法权，也是行政主导的体现。

其实，行政长官的上述职权并不能说明行政对司法的主导，更不能说明行政长官对司法权力具有“凌驾性”，因为在权力分立的体制中，行政首脑也具有相同的权力。我们可以由此而推断分权体制也是一种“行政主导”体制吗？事实上，为了确保司法机关的独立运作，免受行政机关的影响，香港法例对法官的任免、升迁都有一套严谨的程序。终审法院法官及高等法院首席法官的任免，必须由行政长官征得立法会同意，并报请全国人民代表大会备案。行政长官根据司法人员推荐委员会的建议，委任法官及司法人员。该委员会为一个独立的法定机构，由法官、法律专业人士以及其他方面的知名人士所组成，负责向行政长官提供独立的意见，以保障司法人员的任命和晋升均受到客观、公正及独立的审核。所有法官的任期均直到退休年龄为止，法官只有在无力履行职责或行为不检的情况下，行政长官才可以根据终审法院首席法官任命的不少于3名本地法官组成的审裁小组的建议，予以免职。其中我们可以看出，在整个程序中，立法机关所具有的“同意权”其实并不一定亚于行政长官。

香港是一个法治社会，司法独立是法治社会的重要标志。当人们为了说明香港特区政治体制的特征是行政主导而过分刻意强调行政对司法的主导时，恐怕不仅不能说明“行政主导”的意义，反而会误导人们对于行政主导的真实内涵的理解。其实，“行政主导”所表述的主要是行政与立法之间的权力配置关系，而“司法独立”与“行政主导”是并行不悖的。

只有从行政与立法之间的关系入手，才真正能够说明香港政治体制是否体现“行政主导”特征的关键点。因此，不论是在香港还是在内地，研究香港政治体制的论著大多紧紧抓住这一点。从基本法对这两个权力主体的权力配置看，其对于行政长官的倾斜性是十分明显的。关于这一点，基本法的立法原意是“行政长官要有实权”。同时对行政与立法的关系要求是“相互制衡，互相配合”。香港的反对派对这种关系的理解是偏重于相互制衡的，进而得出香港政治体制的特征是三权分立的结论。而建制派则从基本法对行政长官的权力配置的倾斜性的角度来理解两者之间的关系，强调香港政治体制的“行政主导”特征。显然，在这一问题上见仁见智。然而有一点值得注意，那就是对于行政长官能否真正发挥“行政主导”的作用，即使是主张行政主导的人士也存在模糊认识。下面试举一例说明。

根据有关资料记载，有一次香港特别行政区前律政司司长梁爱诗“亲口”对许崇德说，当特区政府和立法会之间有什么不协调和矛盾的时候，香港政府只能通过终审法院来裁定、解决行政与立法之间的争拗。许崇德问梁爱诗：“这不是成了三权分立了吗？行政主导表现在哪里啊？”按照许崇德自谦为“也许不大正确”的观点，“行政、立法假如有矛盾的话，按照行政主导的原则，应该行政长官说了算，这很明显的嘛！”

对于这个问题，可以引用香港特别行政区的一个案例来加以说明。2004年，时任香港特别行政区律政司司长梁爱诗在回应香港大律师公会就政制发展专责小组第二号报告提出意见时，特意对“行政与司法关系”做了清晰的官方正式说明。当时香港大律师质疑：“行政长官在向中央政府提交的影响香港政制的因素的报告所罗列的第四项因素是‘必须巩固以行政长官为首的行政主导体制’，《基本法》无提及‘行政主导’四字，政制发展小组报告引述特首有权任命法官，说明司法也受行政主导，是绝对荒谬，严重影响法治。”2004年4月17日，时任香港政府律政司司长梁爱诗公开回应道：“《报告》第5点的第11段指出，特区的政治体制，从《基本法》的设计来看，是一种以行政长官为首的行政主导体制，是香港回归以前的政治体制中行之有效的部分，按1990年3月28日姬鹏飞在《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）及其有关文件的说明》中所述关于政治体制的原则，应予保持。《报告》以附注形式，列举《基本法》条文赋予行政长官的广泛权力，其中包括根据《基本法》第四十八条任命法官。《报告》列出司法任命权，只是点出行政长官在司法体系方面的角色，说明行政长官是特区首长的地位。若指法治会因行政主导受影响，未免言重。众所周知，香港法官一向均是根据一个独立的司法人员推荐委员会的推荐，由行政长官任命。回归前，法官由总督任命，这项安排向来没有令法律界忧虑司法独立受影响。行政机关绝不曾也绝不会干涉法官审理案件和作出独立判决，不存在司法受行政主导问题。”

香港特别行政区政府律政司司长的这一正面回应，点出了“行政主导”的一个基本内容，即“行政主导”所表述的是行政与立法之间的权力配置关系，司法权不在“行政主导”的范畴之内，“司法独立”与“行政主导”并行不悖。

三 重新审视行政主导体制的路径选择

准确理解和把握“行政主导”，除了考察前述梁爱诗前司长所提到的行政与立法的权利配置关系外，还需要从以下三个路径来入手。

（1）“行政主导”应该体现的是一种“纵向化”的权力配置结构，其中行政权力居于主导地位，具有最强的政策推动力，是该政治体制的心脏，是整个系统的发动机，它不同于三权分立的“横向化”权力配置结构。“横向化”权力结构的要义是居于同一层级水平上的权力之间的“制约与平衡”，而“纵向化”权力结构所强调的则是居于不同层级水平上的权力之间的“领导与稳定”。

（2）“行政主导”可以从制度形态上将其理解为一套规范的政治体制和制度安排，它通过一整套的法律制度来体现。制度文本中明确清晰的权力配置关系所规定的是一个居于强势主导地位的行政权力，并且这个权力架构有完备的宪制性制度文本作为主导性行政权力循名责实的依据。

（3）“行政主导”还可以从实际效果上将其理解为一种施政的绩效。无论是何种政体，只要在实际运作中能够收到“行政主导”之效即为“行政主导”。譬如“三权分立”政体下，政府通常由占议会多数席位的政党组阁而成，政府通过本党在议会中的强势影响力而被赋予左右议会的能力，使得政府具有极强的政策推动力，成为整个政治体制的权力中心，从而形成行政权力事实上的主导地位。需要说明的是，权力分立架构下所显现出来的行政主导是由行政权力性质所决定的一种“行政主导现象”而不是一种体制安排，因为权力分立的架构并没有出现颠覆性变化。只有行政权力的突出地位是一种制度安排，才能称之为“行政主导体制”。作为体制安排的行政主导体制是应该具有良好的施政绩效的。

倘若以上述“行政主导”的内涵作为尺度来对香港特别行政区的政治体制进行考察，则本章的问题可以分解为三个子问题：一是特区香港的政治体制是否按照“行政主导”原则来设计的？二是文本制度上能否体现这种“行政主导”的制度安排？三是实际运作中能否收到“行政主导”之效？对这三个问题的阐述论证构成本章研究的基本框架。当然，这三个问题并非对“行政主导”优劣的价值判断，而是对香港特别行政区的政制是否依据“行政主导”而创的历史梳理，是对制度安排中的“行政主导”是否成立的理论分析，是对实际运作中的“行政主导”能否循名责实的现实考察。

必须指出的重要一点是，如若基本法的立法原意是在香港构建行政主导体制，而现实中的行政主导体制尚不能彰显其应有的效力，鉴于香港行政主导体制对于中央和特区关系的极端重要性，那么，我们就需要根据现实情况重新构建之，以保证香港特别行政区的长期繁荣稳定。这才是本章研究的价值所在。