第三节 文本分析：“行政主导”缺乏充分的制度资源支持

从“制度安排”的角度来理解“行政主导”，它在形态上体现为以行政长官为权力中心的、包括立法等其他权力，服从并服务于行政权力的一整套制度设计。“香港特别行政区的政治体制是‘一国两制’下的新的政治体制，是历史上没有先例的，它不是从别处抄来的、搬来的，它不是内地实行的人民代表大会制，也不是美国式的‘三权分立’制，更不是香港原有的总督制，而是一种新的以行政为主导的政治体制，也就是行政长官制。”它的制度形态的主旨在于：行政权力居于对其他权力的统领地位，与其他政治权力相比，它享有更加充分的制度资源支持。鉴于此，本节拟通过对基本法制度文本的解读来考察香港特别行政区的制度安排是否能够提供足够的制度资源来支持行政主导体制，并试图阐明基本法所提供的制度资源虽然构成“行政主导”的必要条件，但未达到充分条件，香港特别行政区政制的“行政主导”仍缺乏充足的制度内资源的支撑。本节阐述的关键点就在于：在香港特别行政区的政治体制架构上，权力的制衡关系如何？究竟是一种“横向化”权力架构还是一种“纵向化”权力架构？显然，“行政主导”在权力架构上应该体现为“纵向化”，而非“横向化”。我们认为，对权力配置方向的考察，是对香港特别行政区政治体制进行制度分析的试金石。

一 文本梳理：基本法中可以注解“行政主导”的制度资源

（一）行政长官的法律地位

香港特别行政区行政长官的法律地位具有双重性、负责性和限定性三大特征。下面具体分析。

（1）双重性。双重性是行政长官法律地位最主要的特性，与其他特性相关联并决定着其他特性。双重性主要体现在以下几个方面。第一，双重身份。行政长官既是香港特别行政区的首长，代表香港特别行政区，又是香港特别行政区政府的首长，主持香港特别行政区政府的工作。第二，双重代表。行政长官是香港特别行政区的首长，是香港特别行政区的代表，对内对外代表香港特别行政区；行政长官又是香港特别行政区政府的首长，是香港特别行政区政府的首席代表。这就是说，行政长官在国内及国际舞台上既可代表香港特别行政区，又可代表香港特别行政区政府。第三，权力相对集中。按照基本法的规定，由行政长官担任香港特别行政区首长和香港特别行政区政府首长，将这两个职位集于行政长官一人之身，除此之外，基本法不设立副行政长官一职，这可以使权力相对集中于行政长官，这有利于提高行政工作效率，适合于作为国际金融贸易城市的香港经济的发展。

但是，放眼整个中国，中国法律没有赋予各省、自治区、直辖市的行政首长这一属性。从权力内容看，行政长官地位的双重性，决定了香港地区特首的地位与中国其他省省长、自治区主席和直辖市市长有所不同。省长、自治区主席和直辖市市长只具有本行政区域人民政府首长的地位，而不具有本行政区域最高地方长官的地位。比较起来最重要的差别就在于：首先，前者有权提请中央任命政府的主要官员，有权赦免或减轻刑事罪犯的刑罚，后者则无此权力；其次，前者有权依法罢免各级法院的法官，后者则无此项权力。总之，香港特别行政区行政长官的权力范围要相对广泛一些。这从法理上对香港特区地方首长的权威进行了强化。

（2）负责性。“根据香港《基本法》的规定，行政长官的负责对象有三种：（1）对中央人民政府负责；（2）对香港特别行政区负责；（3）作为政府首长对香港特别行政区立法会负责。”行政长官既是香港特别行政区的首长，又是香港特别行政区政府的首长，法律地位崇高。当然这就要求行政长官担负相应的政治责任。基本法第43条第2款明确规定：“香港特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府和香港特别行政区负责。”由此可见，行政长官的负责性有其具体的内容，即行政长官既要对中央人民政府负责，又要对香港特别行政区负责。行政长官对中央人民政府负责偏重于维护国家的统一、主权和领土的完整。行政长官对香港特别行政区负责则偏重于促进香港特别行政区政治体制的正常运转，保持香港特别行政区的繁荣稳定。

另外，行政长官的负责性还表现在要对香港特别行政区立法机关负责。按照基本法第64条的规定，“香港特别行政区政府必须遵守法律，对香港特别行政区立法会负责：执行立法会通过并已生效的法律；定期向立法会作施政报告；答复立法会议员的质询；征税和公共开支须经立法会批准”。行政长官是香港特别行政区政府首长，为此行政长官也要对立法机关负责。关于此处“负责”一词的深意，本节稍后将作深入探讨。

（3）限定性。香港特别行政区在国家中的法律地位和基本法确立的特区政治体制，决定了行政长官的法律地位具有限定性。根据香港基本法第1条和第12条规定，香港特别行政区是中国单一制国家不可分离的部分；香港特别行政区是中国的一个地方行政区域；香港特别行政区享有高度自治权；香港特别行政区直辖于中央人民政府。这就明确了香港特别行政区在国家中的法律地位是中国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府，而不是一个独立的政治实体，不能脱离中国而独立成为一个国家。基本法已经规定，中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务。中华人民共和国外交部在香港行政区设立机构，处理外交事务，这体现了国家主权。但是考虑到香港的历史和现实状况，以及香港特别行政区享有高度自治权，基本法规定，中央人民政府授权香港特别行政区依照香港基本法自行处理有关的对外事务。如可在经济、贸易、金融、航运、通信、旅游、文化、体育等领域以“中国香港”的名义单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。香港特别行政区可以“中国香港”的名义参加不以国家为单位参加的国际组织和国际会议等。

由此可见，香港特别行政区在国际社会中的地位是中国的一个享有高度自治权的地方行政区域，不是一个独立的政治实体，香港特别行政区行政长官是中国的一个地方官员，在国际社会中的地位只能是中国香港特别行政区的首长，可以代表香港特别行政区。但是，行政长官不是中央人民政府派驻香港特别行政区的代表，不能代表中华人民共和国，行政长官也不是中国驻港部队的司令，行政长官的法律地位具有限定性。

上述“三性”所体现的行政长官的这种特殊地位，首先当然是由香港特别行政区的特殊地位决定的。香港作为一个高度自治的地方行政区域，享有一定的处理对外事务的权力，在处理中央授权的对外事务中，需要有一个人来代表香港特别行政区进行有关的实质性的或礼仪性的活动；同样，香港特别行政区也要与中央联系，这需要有一个代表，并在特别行政区负责执行由全国人民代表大会制定的体现“一国两制”方针的基本法，以及依照基本法适用于特别行政区的其他法律来执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令等，这个代表就是行政长官。在这个意义上，他是香港特别行政区的最高地方行政长官。

从更深层次看，强化地方行政首长的权威，在我们一般所理解的中央与地方这对固有矛盾中，无异于削弱了中央集权；然而香港所要推行的是“港人治港、高度自治”，中央政府要恪守这一承诺，就不能对香港地方事务进行过多的直接干预。但是在由中央政府所主导设计的这套政治体制中，中央政府又不可能使自己被边缘化。由此要保证中央政府对香港事务的话语权，在体制中就只有通过形式上由中央政府授权和任命的行政长官及其问责政府来实现，而强化行政长官的权威则会有利于中央政府通过行政权力对香港事务进行间接干预。因此，从中央政府的角度看，香港的政制安排确实有实行“行政主导”之必要，然而制度设计上出现的问题使行政主导无法彰显，这对于中央通过行政长官主导香港事务不利，因此，通过基本法中对行政长官权力配置的倾斜性事实来重申行政主导原则是顺理成章的做法。

（二）行政长官产生的原则

基本法所反映出来的行政长官产生原则有三个，即“实际情况”“循序渐进”“民主选举”。

根据《中英联合声明》及其附件一的规定，香港特别行政区行政长官“在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命”,这一内容得到基本法的确认。基本法第45条规定：“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”这一条款的含义是：普选是一个最终目标，但是不能一蹴而就，需要从香港实际情况出发，需要渐进的过程。该条文的形成有一个过程：在1989年2月通过的草案中，出于协调各种方案的需要，此条增加了“最终达到普选产生的目标”之内容，至1990年2月，乃改为“最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标”，这样，实现行政长官普选的民主目标，在“民主选举”的原则之外，更被加入了“实际情况”“循序渐进”的限制性条件。

（三）行政长官产生的具体办法

（1）行政长官产生的两道程序。基本法规定：“行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会根据本法选出，由中央人民政府任命。”根据这个规定，行政长官的产生办法包括三道程序：提名、选举和任命，即在当地通过协商或选举产生，包含提名和选举程序；而由中央政府任命则是最后决定行政长官人选的任命程序。对于中央任命的问题，有人认为中央任命只是一种形式，因而是可有可无的。这种试图将中央政府边缘化的做法必定不为中央所接受，也不符合“一国”原则。如此，在没有中央政府的允诺下，则香港将缺少发展民主政治的空间；而从另一个方面来看，事实上中央政府对于行政长官的任命权，不仅是一种国家主权的体现，更是一种中央威慑性权威的体现，它通过一系列的程序性过程，不仅表明中央政府对香港特别行政区有管治权，更可以在关键时候通过这种威慑性权力来保证香港在中国全局战略步骤中的协调统一；再者，这种任命权乃实质上的权力，绝非形式上的权力。根据《中英联合声明》的精神，这是一种实质性的任命，也就是说，中央对于有关人选，可以予以任命，也可不予任命，当然还可以免去行政长官的职务。从中央的角度看，为保证行政长官对中央人民政府负责，中央政府就应当对行政长官有一种必要的权力，来促使行政长官有效地实现中央人民政府对特区的政策。

（2）行政长官选举委员会的组成及其委员的任期。选举委员会共由800人组成，其组成为：工商和金融界200人，专业界200人，劳工、社会服务和宗教界200人，立法会代表、区域性组织代表、香港地区的全国人大代表和全国政协委员代表200人，其任期为5年。2012年选举第四届行政长官的选举委员会成员为1200人。

（3）行政长官提名及投票的办法。不少于100名选举委员会委员可以联合提名行政长官候选人，每名委员只能提出1名候选人，采取无记名投票的办法，一人一票选出行政长官候选人。2012年选举第四届行政长官的提名门槛为不少于150人。

（4）行政长官产生办法的修改程序。在2007年后，行政长官产生办法如需修改，须经立法会全体议员2/3多数通过，行政长官同意并报全国人大常委会批准。

（四）对行政长官的制度监督

基本法一方面赋予了行政长官相当大的权力，另一方面在防止行政长官滥用职权上也做了相应的预防性设计。由此可窥见围绕行政长官的一些权力结构关系。

其一，中央监督。根据基本法，香港特别行政区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。但是，香港特别行政区是中国单一制国家下的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。依据单一制国家结构形式的理论，香港特别行政区的高度自治权是中央授予的。香港特别行政区行政长官的权力当然也是由中央授予的。因此，中央有权对香港特别行政区行政长官实行监督。香港特别行政区行政长官与内地地方官员相比较有其特殊性，即行政长官可以自行处理香港特别行政区自治范围内的一切事务，中央不干涉属于香港特别行政区内部事务，但是，香港特别行政区行政长官是中国的地方官员，中央有权对他进行依法监督。如行政长官对中央人民政府进行定期述职的制度就是一种很好的监督方式。

其二，香港特别行政区立法会、行政会议和法院监督。香港基本法规定，立法会是香港特别行政区的立法机关，行政长官要对立法会负责，立法会有权听取行政长官的施政报告并进行辩论；对政府的工作提出质询；就任何有关公共利益问题进行辩论。行政长官在任免终审法院法官和高等法院首席法官时，要征求立法会的同意。立法会可以依法定程序迫使行政长官辞职，以及提出弹劾案。这些规定明确了立法会有权依照法定权限和法定程序对行政长官进行监督。

香港基本法第56条规定：“行政长官在作出重要决策、向立法会提交法案、制定附属法规和解散立法会前，须征询行政会议的意见，但人事任免、纪律制裁和紧急情况下采取的措施除外。行政长官如不采纳行政会议多数成员的意见，应将具体理由记录在案。”根据这一规定，行政长官在作出重要决策时要在行政会议中讨论，实际上置于行政会议监督之下。另一方面，行政长官如不采纳行政会议多数成员的意见，应将具体理由记录在案。从法律上说，这种记录不能阻止行政长官按照自己的意愿决策，他可以不采纳多数成员的意见，但要将具体理由记录在案，迫使行政长官在对重大问题作出决策时，要慎重考虑行政会议多数成员的意见。这样可以对行政长官进行一定的实际监督。

根据基本法规定，行政长官必须廉洁奉公、尽忠职守。行政长官就任时应向香港特别行政区终审法院首席法官申报财产并记录在案。这样可有效监督行政长官廉洁执政。

其三，社会监督。社会监督就是指广大民众以多种形式、多种手段以及多种途径主动地、广泛地参与对行政长官的监督。如香港社会组织的监督和社会舆论的监督。而舆论监督又是一种重要的社会监督形式。广大民众可以通过发表自己的意愿及看法，对行政长官的各方面工作进行监督。香港的新闻自由和言论自由是广为世人所称道的，广播、电视、报纸、杂志等新闻媒体充分发挥“社会公器”的作用，时时刻刻把目光盯住政府，对政府进行吹毛求疵式的批评，刺激着政府不得不打起十二分的精神，丝毫不敢懈怠。尤其政府电台，一边享受着政府的财政支持，一边却毫不客气地批评政府。

（五）立法会的法律地位

基本法第66条规定：“香港特别行政区立法会是香港特别行政区的立法机关。”从字面上看，它与港英时期的“立法局”只一字之差，但性质和功能上已经有了很大区别。从文本上看，与港英立法局没有完整的立法权而且实际上不过是立法咨询机关这一状况相比较，特区立法会不仅在民主基础上得到加强，而且在立法职权上也从基本法中获得宪制保证。

第一，从机构的组成情况来看，特区立法会中无委任议员，且立法会主席通过选举产生，不由行政长官兼任，这与港英立法局完全不同。港英立法局长期以来由总督兼任主席，议员直接选举的闹剧是在港英撤退前才匆匆上演的，所以在港英政制中，立法局实为总督所左右，由总督操纵立法，立法局虽名似立法机关，实际上是一个协助总督立法的咨询机构。

第二，从对草案的否决权内容来看，特区行政长官对于立法会通过的法律草案，没有绝对的否决权；而港英总督则对立法局通过的法律草案享有绝对的否决权。立法会若对行政长官不予签署、发回重议的法案，再以不少于全体议员的2/3多数通过原议案，行政长官若仍拒绝签署，经协商仍不能取得一致意见，行政长官可解散立法会，并于3个月内，依基本法重新选举立法会。行政长官在解散立法会前，须征询行政会议的意见。而且行政长官在其一任任期内只能解散立法会一次。基本法第52条规定，行政长官因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会，新选出的立法会倘又以全体议员的2/3多数通过原法案，行政长官仍拒绝签署，就必须辞职。与此相反，港督行使该种立法否决权时就不存在被迫辞职的危险，总督拥有实际上的立法权，而特区行政长官对于立法行使否决权是存在严格条件和政治风险的。

第三，从被赋予的立法权的内容来看，依据基本法第17条，立法会制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案，备案并不影响法律的生效，只有当报备案的法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款时，全国人民代表大会常务委员会才能将该法律发回；全国性法律也只有极少数适用于香港。相反，港英时期立法局在制定任何法律时，都必须符合及遵守英国指令中的有关规则、规例及指示，《皇室训令》还对10项条例草案的制定作出限制，规定总督不得以英皇的名义加以批准。

因此，港英政府时期的立法局从性质上看是一个咨询性机构，而非权力机构；而特别行政区立法会则具有相当的、实在的立法权，是一个权力机构，而非咨询机构。客观地讲，这一变化意义重大，至少是对立法会作用的一种价值肯定，使得特区立法会与港英立法局的差别不在“量”上，而在“质”上。而正是这一点，使特区香港的立法机构成为政治体制内与行政机构对等的政治主体，使立法权具有了与行政权分庭抗礼的能力，从而构成对特区“行政主导”体制的重要制约和挑战力量。

（六）立法机构与行政机构的“制衡”与“配合”

在设定行政机关与立法机关的关系问题上，基本法遵循的是“行政机关和立法机关的关系是既互相制衡又互相配合；为了保持香港的稳定和行政效率，行政长官应有实权，但同时也要受到制约”,基本法主要在两个方面作出规定。

1．把特区政府塑造成一个有权力的政府

第一，认可权。在行政长官的职权中，依据基本法第48条之规定，涉及立法会的内容包括：“签署立法会通过的法案，公布法律；签署立法会通过的财政预算案，将财政预算、决算报中央人民政府备案；批准向立法会提出有关财政收入或支出的动议；根据安全和重大公共利益的考虑，决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会或其属下的委员会作证和提供证据。”

第二，否决权。关于行政长官对立法会的权力制约，基本法规定：“香港特别行政区行政长官如认为立法会通过的法案不符合香港特别行政区的整体利益，可在三个月内将法案发回立法会重议。”“香港特别行政区行政长官如拒绝签署立法会再次通过的法案或立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他重要法案，经协商仍不能取得一致意见，行政长官可解散立法会。”“香港特别行政区立法会如拒绝批准政府提出的财政预算案，行政长官可向立法会申请临时拨款。如果由于立法会已被解散而不能批准拨款，行政长官可在选出新的立法会前的一段时期内，按上一财政年度的开支标准，批准临时短期拨款。”这些规定其实都是依据基本法第76条所规定的行政长官对立法会议案的认可和否决权：“香港特别行政区立法会通过的法案，须经行政长官签署、公布，方能生效。”

第三，提案限制权。依据基本法，行政长官不仅对立法会的议案有法定认可权和否决权，而且立法会议员的提案权也要受到行政长官的制约。基本法第74条规定：“香港特别行政区立法会议员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。”

2．使特区政府成为一个受制约和“向立法会负责”的政府

首先，在立法会的职权中，依据基本法第73条之规定，涉及行政机构的内容包括：“根据政府的提案，审核、通过财政预算；批准税收和公共开支；听取行政长官的施政报告并进行辩论；对政府的工作提出质询；如立法会全体议员的四分之一联合动议，指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，经立法会通过进行调查，立法会可委托终审法院首席法官负责组成独立的调查委员会，并担任主席。调查委员会负责进行调查，并向立法会提出报告。如该调查委员会认为有足够证据构成上述指控，立法会以全体议员三分之二多数通过，可提出弹劾案，报请中央人民政府决定。”

其次，立法机构对行政机构的权力制约，除了上述第73条中对行政长官的弹劾之外，还包括第49条和第52条所规定的：“立法会如以不少于全体议员三分之二多数再次通过原案，行政长官必须在一个月内签署公布或按本法第五十条的规定处理。”“香港特别行政区行政长官如有下列情况之一者必须辞职：……因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会，重选的立法会仍以全体议员三分之二多数通过所争议的原案，而行政长官仍拒绝签署；因立法会拒绝通过财政预算案或其他重要法案而解散立法会，重选的立法会继续拒绝通过所争议的原案。”

最后，立法会对行政机构进行权力制约，实际上是来源于基本法第64条所规定的“行政机构向立法机构负责”机制，即“香港特别行政区政府必须遵守法律，对香港特别行政区立法会负责：执行立法会通过并已生效的法律；定期向立法会作施政报告；答复立法会议员的质询；征税和公共开支须经立法会批准”。这四个方面是负责的具体内容。

二 制度分析：基本法的制度要义是权力的“互相制衡”

（一）基本法中所显现的“三权分立”权力横向化特征

众所周知，“三权分立”的原则在1987年被邓小平在接见基本法起草委员会委员的时候断然否定，这使得基本法的政治制度设计沿着一个“制衡与配合”的方向进行，后来又突出强调“行政主导”。于是，不少人都坚持认为香港特区的政制世上独有，不是“三权分立”制度，不同于美国总统制或英国的议会制，其基本理论依据是三种权力在法律地位上的不平等。肖蔚云教授对此的论证是：“行政长官是整体香港特别行政区的首长，其法律地位高于行政机关、立法机关和司法机关，这和典型的美国三权分立，行政机关、立法机关和司法机关是平行的三权鼎立不同。可见香港《基本法》所采用的政治体制并不是三权分立制，虽然香港特别行政区政治体制中有行政与立法互相制约的内容，但是它又不同于三权分立，实际体现的是行政长官制。这种高于行政、立法、司法三机关的设计，充分说明了香港特别行政区政治体制独有特色。”

其实，这是对三权分立、总统制的一种误解。“三权分立”并不表示三权平等，在三权分立的总统制中，总统亦非只能当行政机关的首长。刚好相反，世界上绝大部分的总统制国家的总统都是国家元首，其地位高于行政、立法、司法三机关（而在一般议会制国家中，行政机关的首长——首相或总理，却不是国家元首）。香港特区的行政长官既是特区首长也是政府首长的这一设计，并不是什么“独有特色”，相反与三权分立的总统制基本一致。“总统制”则是秉承“三权分立”原则所产生的一种具体政制模式，其主要特征是行政首长通过普选而非议会产生，他不会因立法机关的不信任而下台，且无须立法议会同意便有权直接任命决策官员。由此可见，香港的政治体制从内容到形式都具有总统制的特点，具有总统制的“三权分立”的特征。当然，香港特区不是一个国家，而是中国主权管辖下的“一国两制”特别行政区，其行政长官及主要官员皆由中央任命，因此在严格意义上，香港的政制不能跟世界上独立国家的政体模式相提并论。但撇除这一因素，我们仍然可以探询特区的行政、立法关系究竟倾向于哪一种政制模式。

撇开国家层面和地区层面的因素不论，从基本法的规定来看，香港特区的政制从形式到内容，都明显倾向于横向权力的三权分立的总统制，而非议会制或混合制，原因就在于：特区行政首长和立法会两者的产生办法或权力来源互为独立，在管辖范围内职权重叠，且互相制衡，而司法独立当然也是另一个符合三权分立的制度。

基本法中彰显出“三权分立”的权力横向化特征，这一点丝毫不足为怪，正如前文所述，当年制定基本法的政制小组就产生过“三权分立”原则指导下设计行政与立法互相制衡与配合的政治体制的思路，而“行政机关和立法机关之间的关系应该是既互相制衡又互相配合”，本身也是一种难以清晰界定的模糊的政治原则，其精髓无外乎“三权分立”的“制约平衡”。

当然，无可否认，基本法的第74条给予了行政长官一些专有的立法提案权（涉及公共开支或政治体制或政府运作的立法）及限制立法会议员提出法案的权力（涉及政府政策的立法提案需获得行政长官同意）。但不能因此说这就是有别于三权分立的行政主导政体。有些三权分立的总统制国家（如巴西和智利），其总统都有相似的专有立法提案权。因此这充其量只能说在基本法的政制规定中，有些机制是为了强化行政主导的效果（即行政长官的施政效能）。譬如一个积极的机制是行政会议吸纳立法议员，以促使立法会能支持行政长官的施政；一个消极的机制是通过行政长官对立法会提案权的限制，防止立法会通过一些与行政长官的施政理念背道而驰的法案。但这些机制，都不能改变权力横向化、互相制衡的基本格局。相反，正因为权力配置的横向化，使得行政机关更难以完全发挥行政主导的功效。当由选举产生的立法机关议员的政见或政党背景跟行政首长不同时，行政长官没有办法迫使立法议员支持其施政。这种现象，在任何实行三权分立、总统制的国家都可能出现。以美国为例，过去很多届的总统都要面对国会由在野党控制的局面，以致政府必须作大量游说、协商以及政治交换才能换取法案获得通过的机会。对这种局面，美国朝野和公民都习以为常，甚至可能是选民自觉的选择，以强化互相制衡的效果。

以香港特别行政区行政长官所具有的制约立法会的核心权力——解散立法会——为例，行政长官解散立法会的成本也是相当高的，必须经过六道程序才能得以实现：（1）行政长官认为立法会通过的法案不符合香港特别行政区的整体利益；（2）在3个月内将法案发回立法会重议；（3）立法会以不少于全体议员2/3多数再次通过原议案；（4）行政长官在1个月内拒绝签署立法会再次通过的法案或立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他重要法案；（5）经协商仍不能取得一致意见；（6）行政长官在解散立法会之前，须征询行政会议的意见。除了上述六道程序之外，行政长官在其一任内还有至多只能解散立法会一次的次数限制。可见，行政长官解散立法会的法律程序是非常严格的。不仅如此，基本法还规定，行政长官因两次拒绝签署立法会通过的法案或因立法会拒绝通过财政预算案或其他重要法案而导致行政长官解散了立法会，重选的立法会如果仍以全体议员的2/3多数通过所争议的原法案而行政长官仍拒绝签署，或重选的立法会仍拒绝通过原所争议的法案，那么，行政长官将要承担“引咎辞职”的风险。而且，遍寻基本法及相关宪制性法规，所能够找到的行政长官与立法会的沟通机制，似乎也只有行政会议制度。基本法第55条规定，香港特别行政区行政会议成员由行政长官从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中委任，其任免由行政长官决定。这种制度安排的本意是通过行政会议这样一个管道使立法会的意见和行政部门的意见在此聚集，从而使两大权力主体实现相互配合。但香港回归后，立法会严重分化，与特区政府不配合的力量往往以行政会议要求成员对决策过程和决策结果保密，而政党成员不能以从命为由拒绝进入行政会议。因此，这一旨在促进立法与行政沟通的制度平台并没有发挥应有的作用（关于这一问题后文将专门论述）。因此，从制度层面看，行政长官所具有的迫使立法会配合政府的手段只有会令双方两败俱伤的“核打击力量”——解散立法会，而缺乏制度性常规途径。正是由于立法会已经不是港英时期的立法局，它根本不是行政长官的咨询机构，在权力配置上，已经由港督与立法局的纵向性架构变成行政长官与立法会的横向性架构，在这种情势之下，还用“行政主导”的旧模式来套这套新的体制，只能令行政长官在处理立法会问题时，其可资利用的制度性资源捉襟见肘——港督治港的那套“命令—服从”式管治方式不适用，动辄解散立法会的威慑性力量不可常用，体制内又缺乏常规性力量可用。

转换一个角度看，其实比总统制更能保证“行政主导”效果的政治制度，反而是英国式的议会制或香港被英国管治时期总督委任立法局议员的制度。议会制国家在体制上可称为“立法主导”，因为议会有权产生及罢免政府。但不同的议会制国家，因采用不同的议会选举方法，其行政、立法机关的实质关系因此而有所不同。就英国而言，其国会议员是由地区单议席单票选出，有利于两党制的出现，而其中一党往往能成为议会中的多数党，能够组成政府执政，其施政便较易获得议会支持，因而能收到“行政主导”之效。从这个意义上说，特区香港“行政主导”体制下的行政权力比西方“立法主导”体制下的行政权力所受到的制约还要大，“三权分立”趋向非常明显。

（二）沟通行政与立法的“行政会议”是咨询机构而非权力机关

有学者认为，香港特别行政区的行政会议“协助行政长官形成了实质上的行政主导体制”，“由于行政会议（行政会）的唯一任务就是协助行政长官决策，向行政长官提供意见，因此，它除了在行政与立法之间起相互配合的作用外，实际上还起着集体商议问题的作用。特别行政区的重大决策实际上都由行政长官会同行政会议（行政会）作出。又由于它的组成人员来自行政机关、立法机关和社会人士三个方面，如果行政机关与立法机关对某一问题存在不同的意见，就会在行政会议（行政会）中反映出来，因此，行政长官决策时就已经清楚立法会的态度。行政会议（行政会）角色独特，它的设立也体现了行政主导”。

肖蔚云教授认为，行政会议被赋予“行政与立法相互配合”的象征性意义，行政会议承担的主要职能就是实现行政机构与立法机构之间的“相互协调和配合”。他指出：“行政会议不但有政府的主要官员参加，而且还有立法会的议员，这样就可以使得行政与立法之间，加强沟通，互相配合，协调分歧。所以行政与立法之间，不但有互相制约，而且有互相配合，并且突出了这种互相配合，这是香港特别行政区政治体制与三权分立体制又一个不同之处。这种行政与立法的相互配合加强了行政会议的作用，提高了行政效能，体现了主导的作用。”

除此之外，肖蔚云教授还认为，行政会议还被赋予制度识别的重要职能，即把香港特别行政区的政治体制与三权分立的政治体制区分开。他指出：“《基本法》除了规定行政与立法之间的互相制衡之外，还强调行政与立法之间的互相配合，这也是香港特别行政区的行政与立法关系的一个特点，它与三权分立的观点只讲制约与平衡不同，《基本法》非常重视行政与立法之间的互相配合，并为此做了一些具体的规定。……《基本法》起草委员会决定要设立行政会议，并对行政会议的组成和职责做了明确的规定，其中的一个重要原因就是要通过行政会议实现行政机关与立法机关的互相配合。《基本法》第五十四条、第五十五条、第五十六条关于行政会议的规定明显地体现了这一精神。”

如何看待上述观点呢？的确，特区政府的行政会议吸纳一些立法会议员的政治安排，是三权分立政体中少有的，但这并没有背离三权分立的原则。因为行政会议只是为行政长官提供意见的咨询组织，没有制定或执行政策的权力，而且根据基本法设计精神以及问责官员的守则，司长和政策局长不能兼任立法会议员，因此立法会议员只能是行政会议的非官守成员，没有政策实权。比较美国总统制，副总统同时也是参议院的主席，虽然他甚少执行该职务；在责任内阁制下，内阁由在议会中占有多数席位的政党或政党联盟组建，内阁成员也是议会议员。因此，不能说特区政制因为有行政会议吸纳立法会议员这一制度安排，就不是一种类似于三权分立的制度。

而对于行政会议的模式和参考样式，肖蔚云教授毫不避讳地承认，它是依照港英行政局的“葫芦”画的“瓢”，是港英行政局的翻版：“在要不要设立行政会议的问题上，在政制专题小组中绝大多数人认为，为了加强行政与立法二者之间的配合，保持行政效率，参考现在香港行政局的形式，应设立行政会议，作为协助行政长官决策的机构，类似行政长官的集体参谋和幕僚，这是符合香港实际，有利于香港特别行政区的。但是极少数人反对设立这一机构，认为这是殖民主义的东西，甚至说这是违反联合声明、破坏高度自治。这种意见当然是没有根据的，难道参考香港的现实情况设计的香港特别行政区的政治体制，就是搬殖民主义的东西，难道不参考香港现状、不顾香港现实情况就是符合联合声明的吗？而且在行政长官之下设一参谋、咨询性的机构，这与殖民主义、所谓破坏高度自治根本没有丝毫关系。这种意见因而受到专题小组绝大多数委员的反对。”

既然行政会议是行政局的翻版，那么在讨论行政会议的性质时，就不能不了解行政局的性质以资参照。“行政局既不是享有特定权力的行政机关，更不是什么决策机构，究其实质，是协助港督进行决策的咨询机构。它不属于香港政府，只属于港督个人，相当于通常所讲的‘智囊团’。”《皇室训令》在规定“港督在行使英皇制诰授予之权力的时候，应当一切事项同行政局商议”的同时，还明确规定：“总督有否决行政局议员之意见权”，行政局与港督之间的雇佣关系显而易见。事实上，几乎所有在行政局讨论的事项，都由港督作最后的决定，即使遇到紧急情况或行政局议员有不同意见时，按照《英皇制诰》和《皇室训令》的设计，港督拥有独立决定权。加之港督是唯一有权召开行政局会议和向行政局提出议案的人，并有权委任行政局议员或终止其行使职责，因此，行政局沦为港督的私人幕僚。

然而，香港特别行政区行政会议却并不完全是港英行政局的对等物，其区别表现在以下几点。

其一，从向最高首长反映民意的能力来看，特别行政区政府的行政会议比港英政府的行政局要大大缩水。在港督治港时期，港督是由英国政府委派的，港督往往是只身来港，在香港完全没有什么关系，对香港情况的了解也很有限，只能依赖于行政局的官员来了解香港的社会动态，知悉社会对政府政策的反应，因此，行政局在一定程度上具有替港督掌握香港脉搏、洞悉香港社会的职能；而回归后的香港特别行政区行政长官，依据基本法第44条的规定，必须由“在香港通常居住连续满二十年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任”，换言之，行政长官具有鲜明的本土性，他生于斯、长于斯，对香港社会有着较深的体察，并有着比较全面的社会关系，无须单纯依靠行政会议的官员来把握香港的社会民情。

其二，从成员构成来看，行政局议员的吸纳是港英政府从“行政”上提高施政效能这一价值出发来推行的，而行政会议成员的吸纳不仅具有提高行政效能的考量，也具有“政治顺畅”的考虑。

一方面，在港英政府中，行政局议员有很多是英资企业和商业界的一些代表，并且形成这些人充任行政局当然议员的惯例，这种惯例主要是照顾到英国商人的利益能在高层决策中得到保障，这也有利于政府推行的政策得到英资财团的支持和合作。因为香港作为英国“借来的地点”，主要是为英国人谋取利益；而且，直到20世纪70年代，英资财团仍然垄断着香港的金融、地产以至各项公共事业，故此，政府是很难在他们的反对下推行政策的。而香港回归后，英国人自然丧失了这些优惠政策，行政会议中的主要成员也不是从主导着香港经济的财团中委任，行政长官有了较大的自主权来委任行政会议的成员。

另一方面，港英政府时期“政治”问题被淡化，港督需要面对的是“行政”问题，效率是其最大的价值追求；而特区政府草创伊始，就被淹没在一系列的“政治”问题中，“行政问题”在特区政府中被“政治问题”所掩盖。不一样的情势造成港督需要吸纳英资财团及商业界代表进入行政局以提高政府施政效率和能力，而特区政府则需要在面对日益壮大的立法会及声势日壮的反对党的不断挑战中，通过政治交换来强化行政权力，很显然，成为行政会议成员的资格就是这一政治交换的筹码。

其三，从推销政府政策的角度来看，推销政府政策是港英行政局的主要职能之一，而行政会议的这一功能却在实践中大大弱化。港英行政局会议内容保密，采用集体负责制度，代表在会中纵使意见分歧，也不能向外界透露，全体议员需要共同对决策负责，向外界推销政府政策，为港督护航。在彭定康时代，由于行政局议员必须统一口径，因此在彭定康政改方案问题上，即使时任行政局议员的董建华，在公开场合也不允许发表反对意见。而回归之后，行政会议的成员往往被指责过于被动，不会主动为政府推销政策，甚至不时发生了行政会议内容被泄露的事件，如在2012年第四届特首竞选中，唐英年爆料梁振英在行政会议上的所谓言论就是新近的例证。

其四，从沟通行政与立法的角度看，在港英行政局中，行政局议员通常都兼任立法局议员，使得行政立法能够很好地配合，而在特别行政区政府中，行政立法分家后，现时的行政会议成员很难担当为政府护航的角色。在1990年之前的行政局，行政局议员通常都是两局议员，在行政局立法局之间充当桥梁，政府可以通过他们了解立法局议员对政府议案的态度，万一反对声音太大，政府可以先行作出相应的修订；这些议员在立法局中是政府政策的忠实拥护者，是名副其实的“政府党”，能够确保政府所提出的法案获得通过。而“自香港特别行政区政府成立以来，行政会议成员较低调的作风，问责性不强，也不能发挥理顺行政立法机关关系的作用”,其中的深层原因在于政党政治的出现，或者说是权力来源问题上的差异导致了行政局议员与行政会议成员大相径庭的表现。在港英政府时期的大部分时间内，香港政治舞台上并没有出现政党政治，无论是行政局议员还是立法局议员，其职位都不是通过自下而上的选举获得，而是通过自上而下的委任产生。委任制度、兼任两局议员制度以及官守议员制度，使得行政局议员能够时刻以其权力来源——港督——的意志为转移；而香港特别行政区的行政会议成员，其中吸纳自立法会的成员，诸如曾钰成（民建联党员）等都具有鲜明的政党背景，而且在立法会直选议席逐步放开的情况下，其自身所具有的民意基础日益雄厚，其权力来自选民自下而上的授权而非行政长官自上而下的“委任”。因此，这样的行政会议成员在考虑问题的时候，往往以本党利益为依归，并把向选民负责、向选民示好作为自己的行动指南，而不再像行政局议员那样以维护港督和政府的利益为行动指南。反过来说，行政长官将他们吸纳进入行政会议，也只是作为咨询智囊或者政治盟友，希望他们增加自己在与立法会进行权力较量时的权重，而不是要让他们问鼎政治权力，因为行政会议是一个咨询机构而非权力机关，它不具有充分的政治能量和制度资源以支持行政长官形成“行政主导”。

（三）行政长官并不具有立法权

学界还有一种观点认为，香港特别行政区政治体制的“行政主导”性还体现为行政长官享有主导性的立法权，“香港特区立法实行以行政长官个人立法为主导，行政长官个人立法与立法会议机关立法相结合的立法体制”，“行政长官与立法会共同行使立法权”,并把基本法第11条和第73条作为其立法依据。再佐之以其他类似观点，似乎都确认了行政长官具有立法权，从而强化了其“行政主导”性，如：“行政机关参与立法过程。这就是说，法律草案主要由政府拟订并向立法会提出；财政预算草案亦由政府编制并提出。行政长官如果认为立法会通过的法案不符合香港特区的整体利益者，有权在3个月内将该法案退回立法会要求重议。”如果把这些观点放在一起，囫囵吞枣、不加分辨，则极容易陷入对行政长官与立法权关系的误读。

我们认为，行政长官并不享有立法权，既不能把行政长官视作香港特区的立法主体，也不能把行政长官所具有的一定的立法职能上升为立法权来看，更不可把行政长官所享有的制定附属法规的权力当作一般意义上的立法权。

1．行政长官并不构成香港特区的立法主体

《中英联合声明》附件一的第二部分明确指出：“香港特别行政区的立法权属于香港特别行政区立法机关。”基本法第17条规定：“香港特别行政区享有立法权。”第66条又规定，香港特别行政区立法会是香港特别行政区的立法机关。第73条规定，香港特别行政区立法会根据本法规定并依据法定程序制定、修改和废除法律。《中英联合声明》和基本法的这一系列规定充分说明，在香港特别行政区，立法权只能由立法会来行使，别的政权机构都不享有这项权力，行政长官概莫能外。

在港英时期，港督是英国女王在香港的全权代表，独揽大权。仅从立法权来看，虽然香港设有立法局，但是它并不是宪制上享有立法权的立法机关，港督对立法局通过的立法议案有绝对的否定权。因此，香港的立法权实际掌握在港督手中，立法局不过是协助港督立法的咨询机关。而香港特别行政区的立法会则是一个真正意义上的立法机关。根据基本法的相关规定，香港特别行政区享有的立法权非常广泛，除了国防、外交和其他与国家主权相关的事项外，立法会有权就自治范围内的所有事项立法。它既有权制定一些单行法律，也有权制定在许多国家均是中央立法机关立法权限内的法律，如民法、刑法等。香港特别行政区的立法会享有的立法权是十分完整的，不存在行政长官分享立法权的问题。

2．在立法职能上，不能把行政长官所具有的参与立法程序的一些职能上升为立法权

基本法第48条规定“行政长官有签署立法会通过的法案，公布法律”的权力；第76条规定：“香港特别行政区立法会通过的法案，必须经行政长官签署、公布，方能生效。”这是将签署与公布作为一种立法程序，没有经过这一程序，就是立法程序没有完成，法律还不能生效。在当今世界，对于国家的立法来说，法案在立法机关通过以后，多由国家元首签署、公布；对于地方行政区域的立法来说，多由地方长官签署、公布，否则，该法案就不能发生法律效力。也就是说，在立法程序中，由国家元首或地方长官签署法案、公布法律是大多数国家和地区的通行做法，行政长官所享有的这种立法职能与立法权根本就是两码事，这种情况只能说明行政和立法关系是一种制约关系。

除了签署公布职权，行政长官还具有对法案的否定甚至解散立法会的权力，即行政长官认为不符合香港特别行政区的整体利益，可在3个月内将该法案发回立法会重议，立法会如果以不少于全体议员的2/3再次通过该法案，行政长官则必须签署该法案或依法解散立法会。行政长官的这种否定性权力，并不意味着行政长官是在行使立法权，更不意味着行政长官是在“行政主导”，理由有二。

第一，在世界许多国家，法案大多是由政府创制，元首对立法都有相当的制约。诸如在美国，总统不仅可以用立法否决权来否定国会通过的法案，而且还可以巧妙地用“口袋否决权”来否定国会通过的法案，即在国会休会十天前，总统在接到国会送交其签署的立法议案后，总统可采用既不签署批准，也不将议案否定后退回国会，而是有意搁置不理的办法，使该议案到时候自动作废，成为废案。此外，总统还有立法创议权，即将国情“以本人认为必要而妥当的政策条陈于国会，以备审议”。即使美国总统对立法有如此大的制约权，但他仍然不被认为享有立法权，因为美国宪法明确规定：“本宪法所授予的各项立法权，均属于由参议院和众议院组成的合众国国会。”换言之，对立法的制约权与立法权本身是两个截然不同的概念。很显然，对香港特别行政区行政长官对立法的制约权也应当作此理解。

第二，尤其需要注意的是，基本法关于行政长官类似职权的规定，是行政长官作为香港特别行政区的首长这一法律地位所决定的。由于行政长官法律地位的双重性，他集香港特别行政区的“地方首长”和香港特别行政区政府的“政府首长”于一身，其所具有的职权有一些是属于地方首长的，有一些是属于政府首长的。很显然，行政长官所享有的立法职能，是地方首长的一种职能而非政府首长的职权范围，因此，认为作为政府首长的行政长官享有立法权，是把行政长官本身双重身份衍生出来的各自不同职能混为一谈了，作为政府首长的行政长官与立法权并无关联。

3．不能把行政长官所享有的制定附属法规的权力当作一般意义上的立法权

基本法第48条列举行政长官的职权的时候，并未明确指出行政长官具有制定附属法规的权力，而在第56条中则规定：“行政长官在作出重要决策、向立法会提交法案、制定附属法规和解散立法会之前，须征询行政会议的意见。”由此可知，行政长官有权制定附属法规。但是这种附属法规的制定权与立法权仍属不同性质的权力。因为行政长官所制定的附属法规有别于立法会制定的法律。在内容上，附属法规不得涉及专属立法会立法权限范围的事项；在效力上，附属法规低于法律，而且不得与法律相抵触；在性质上，附属法规是行政权运作的结果，相当于行政规章。附属法规是从属于法律的规范性文件，而并非“法律”本身。基本法关于香港法律体系的规定即可证明这一点。根据基本法第18条的规定，在香港特别行政区实行的法律包括基本法、予以保留的香港原有法律、香港特别行政区立法机关制定的法律以及列于基本法附件三的全国性法律。

（四）对行政权力的倾斜及其潜台词

前文已阐明，在基本法制定过程中，“行政主导”并未被明确强调。那么，按照权力“制衡和配合”原则设计的这套制度却向行政权力或隐或明地倾斜，其潜台词是什么呢？我们不妨分别来细加分析。

1．分组点票机制的设计

基本法附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》第2条规定：“政府提出的法案，如获得出席会议的全体议员的过半数票，即为通过；立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案均须分别经功能团体选举产生的议员和分区直接选举、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数通过。”换言之，立法会对政府提出的法案、议案与议员提出的法案、议案相比较，后者的表决程序要明显严于前者。

2．立法机关议员提案权的受限

基本法第74条规定，议员可个人或联名自由提出的议案不得涉及公共开支或政治体制或政府运作，而凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。这一限制性条款，事实上是压缩了立法机关议员的提案权，几乎等于否定了立法机关有自由的参政议政的权力。由此可见立法者不希望立法机构给香港政府和行政长官“添乱”和力图强化行政长官管治权威的初衷。

3．行政长官选举办法修改的控制权被置于行政长官自己手中

基本法附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》第7条明文规定：在2007年之后，倘若行政长官选举办法需要修改，在经过立法会2/3多数通过之后，还特别规定必须得到“行政长官同意”，然后才报请全国人大批准。这实质上就是把行政长官选举办法修改的控制权放在了行政长官自己手里，行政长官选举办法“能不能”和“能在多大程度上”得到修改，行政长官本人的态度起着重要的决定作用。此种情势之下，要改革行政长官选举办法，只有如下几种情况：一是担任两届行将届满的行政长官有可能同意对行政长官产生办法作出改变，因为其自身不会受到影响；二是中央政府施加影响方可实现，因为中央政府对行政长官具有实质任命权；三是行政长官自身具有变革意识，对现行选举规则的缺陷具有强烈的不满，否则，对行政长官产生办法作出改变是很困难的。

4．“自上而下”获取的权力制约“自下而上”形成的权力

按照基本法的规定：立法机关所制定的法律，特首有权不签，使法律不生效；反过来，立法机关如不通过财政预算，特首有权解散立法会，这种规定是有利于行政长官的一种制度安排；基本法还规定：行政首长可以解散立法会，可是，反过来，立法会却无权弹劾行政首长，立法会所针对行政长官的弹劾只是一个“弹劾议案”，需要报请中央政府定夺。由于行政长官是由选举委员会选举产生，由中央政府任命，而立法会议员则是由香港本地通过分区直选和功能组别选举产生，就当前情形看，后者所具有的民意基础当然要强于前者，可是，前者可以直接解散后者，而后者则只能提议弹劾前者。这事实上导致了行政立法“互相制衡”上的“失衡”，变成特首单方面制衡立法会，“自上而下”获取的权力制约“自下而上”形成的权力。按照这种制度逻辑推演，以行政为主导的政治体制的运作应该是卓有成效的，现实中为什么立法对行政构成了重大制约？

当然，我们也不妨设想一下倘若立法会所具有的不仅仅是对行政的弹劾提议权，而是具有实质上的弹劾权，正如行政长官可以解散议会一样，那么，考虑到行政长官在小范围推选后是由中央政府所任命的现实，而立法会已经形成相当规模的民意基础，从极端的情形来看，一旦行政立法之间发生争拗，则有可能导致民意基础更为广大的立法会弹劾中央政府任命的行政长官，这不啻是以香港民意与中央政府对抗。

由此，显然可以推导出这样的结论：这个折射出鲜明“三权分立”特征的政治体制，却又不构成真正的“三权分立”。从对行政长官与立法会的“制约与配合”关系的梳理中，我们不难隐约体会到制度设计的思路，读出香港政治体制设计中保证中央政府宪制主导权的潜台词，以下试作分析。

在立法者对香港特区政治体制设计中，中央既要延续港督治港的模式，按港督来设计特首，又要引入民主因素，设计立法会，当然其中既有港英强加的原因，也有为台湾回归树立典范的考虑，使得立法机构从行政机构的阴影中走出来，成为独立的权力机构；但同时，由于对民主派的警惕而割裂了行政与立法之间的政党联系，使得政党政治成为立法会的重要合法性来源，而行政机构却和立法会缺乏制度联系的纽带。这些因素致使香港的行政长官居于一个相当尴尬的地位，成为一个心有余而力不足的角色。

综上所述，可以清晰地看到，强调行政主导与肯定中央政府对香港管治的权力是息息相关的。前港澳办副主任陈佐洱在2004年3月12日于北京举行的基本法座谈会上指出：“特区政治体制必须以行政为主导，除了这种制度是经实践证明行之有效外，最重要的是，只有行政主导的政治体制，才能做到《基本法》规定的行政长官对中央负责。无论是立法主导还是三权分立的制度，都无法做到这一点。”而董建华在同年3月15日出席纪念基本法座谈会致辞中也同样认为：“香港政制的任何发展，不能违背‘行政主导’的政制原则。为什么不能违背‘行政主导’的原则呢？从历史经验来说，行政主导是香港赖以成功的基石，亦是基本法设计的重要原则。行政长官要向中央负责，同时亦要落实基本法，因此只有实行行政主导，才能有效达到基本法的要求。”

基于此种考虑，我们就应当依据中央对香港政制发展所确定的原则，解决在民主政治条件下行政长官的民意基础问题。2017年行政长官普选虽不能解决香港权力结构中的所有问题，但至少可以在一定程度上增强行政长官话语权的力量。