第三节 基本法作为授权法的体现

一 宪法第31条的规定是全国人大的授权依据

宪法第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”香港基本法在序言中也明确宪法第31条是全国人大设立特别行政区的根据，“为了维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定，并考虑到香港的历史和现实情况，国家决定，在对香港恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立香港特别行政区，并按照‘一个国家，两种制度’的方针，不在香港实行社会主义的制度和政策”。“根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法，规定香港特别行政区实行的制度，以保障国家对香港的基本方针政策的实施。”宪法第31条规定是全国人大授权的具体依据。

二 全国人大及其常委会和国务院代表中央对香港特区及特区政府机关授权

根据宪法规定，全国人大是最高国家权力机关，全国人大常委会是全国人大常设机关。中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。中华人民共和国是单一制国家，全国人大及其常委会、国务院代表中央对香港特别行政区及其政府机关授权，如香港基本法第2条规定：“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”第20条规定：“香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。”根据宪法和香港基本法的规定，全国人大及其常委会和国家、国务院代表中央对香港特区及其政府机关授权。

三 基本法的授权方式、授权类型、授权范围

基本法对香港特区的授权方式多样，既有综合性授权，可称为一般性授权，也有具体事项授权，或个别性授权。

第一，基本法综合性授权。特别行政区基本法第2条“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”之规定为综合性授权，综合性授权对象是香港特别行政区。

第二，中央政府根据基本法具体事项授权。除了基本法一般性、综合性授权外，为了保证特区政权机关有效治理香港，中央就特定本属于中央管理事项对特区进行授权。如基本法第13条第3款、第96条、第125条、第133条、第134条、第155条、第158条第2款和第3款等。具体授权之事项为中央之权限，授权对象多为特别行政区政府或具体机构。基本法第13条第3款规定：“中央人民政府授权香港特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务。”第96条规定：“在中央人民政府协助或授权下，香港特别行政区政府可与外国就司法互助关系作出适当安排。”第125条规定：“香港特别行政区经中央人民政府授权继续进行船舶登记，并根据香港特别行政区的法律以‘中国香港’的名义颁发有关证件。”第133条规定：“香港特别行政区政府经中央人民政府具体授权可：（一）续签或修改原有的民用航空运输协定和协议；（二）谈判签订新的民用航空运输协定，为在香港特别行政区注册并以香港为主要营业地的航空公司提供航线，以及过境和技术停降权利；（三）同没有签订民用航空运输协定的外国或地区谈判签订临时协议。不涉及往返、经停中国内地而只往返、经停香港的定期航班，均由本条所指的民用航空运输协定或临时协议予以规定。”第134条规定：“中央人民政府授权香港特别行政区政府：（一）同其他当局商谈并签订有关执行本法第一百三十三条所指民用航空运输协定和临时协议的各项安排；（二）对在香港特别行政区注册并以香港为主要营业地的航空公司签发执照；（三）依照本法第一百三十三条所指民用航空运输协定和临时协议指定航空公司；（四）对外国航空公司除往返、经停中国内地的航班以外的其他航班签发许可证。”第155条规定：“中央人民政府协助或授权香港特别行政区政府与各国或各地区缔结互免签证协议。”第154条第1款规定：“中央人民政府授权香港特别行政区政府依照法律给持有香港特别行政区永久性居民身份证的中国公民签发中华人民共和国香港特别行政区护照，给在香港特别行政区的其他合法居留者签发中华人民共和国香港特别行政区的其他旅行证件。上述护照和证件，前往各国和各地区有效，并载明持有人有返回香港特别行政区的权利。”

第三，除了基本法本身授权规定外，中央根据需要还可以进一步对特区政府授予权力。基本法第20条规定：“香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。”2006年10月31日，第十届全国人大常委会表决通过了《关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》，就是中央根据基本法规定授予香港特别行政区一项新的权力。

第四，基本法条文中除了明确使用“授权”字样外，还使用“可”或“自行”字样反映中央对地方的授权。基本法第151条规定：“香港特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域以‘中国香港’的名义，单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。”第154条第2款规定：“对世界各国或各地区的人入境、逗留和离境，香港特别行政区政府可实行出入境管制。”第156条规定：“香港特别行政区可根据需要在外国设立官方或半官方的经济和贸易机构，报中央人民政府备案。”第23条规定：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”基本法第五、第六、第七章普遍使用香港特别行政区“自行”制定有关制度和政策。

基本法关于香港特别行政区及其政府部门权力规定通常采用“授权”“可”“自行”等字样，体现了中央对政府的授权，反映了基本法的授权性质。

四 授权法与基本法的解释

（一）授权法的解释是授权者的权力

作为授权法的基本法的正确实施，必然涉及对基本法规定的全面正确理解，涉及基本法解释的问题。法律解释的目的在于阐明法律的含义，保证法律正确适用。授权者最明确授权的内容、目的和意图。根据基本法第158条第1款规定，基本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。第2款规定，全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。根据第3款的规定，香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释，但在满足特定条件和要求时，终审法院作出终局判决前须提请全国人大常委会解释。

（二）全国人大常委会解释基本法的实践

香港基本法实施以来，为了正确阐述基本法有关条文的立法原意，及时解决香港特别行政区在发展中遇到的自身不能解决的重大社会问题，平息基本法实施中出现的社会争议，维护香港繁荣稳定，全国人大常委会根据基本法规定先后对基本法进行了四次解释。

全国人大常委会第一次释法。1999年6月26日第九届全国人大常委会第十次会议上通过《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十二条第四款和第二十四条第二款（三）项的解释》。香港特别行政区终审法院1999年1月29日有关港人所生内地子女居港权的判决，引发社会不同意见，香港特别行政区政府认为终审法院判决是不合适的，港人所生内地子女居港权问题涉及内地居民进入香港的管理办法，属于基本法规定的中央与香港关系问题，依照基本法规定应当由全国人大常委会对基本法相关规定作出解释。香港特别行政区政府依据基本法有关规定，请求国务院提请全国人大常委会对基本法相关条款作出解释。全国人大常委会的解释指出，基本法第22条第4款关于“中国其他地区的人进入香港特别行政区须办理批准手续”的规定，是指各省、自治区、直辖市的人，包括香港永久性居民在内地所生的中国籍子女，不论以何种事由要求进入香港特别行政区，均须依照国家有关法律、行政法规的规定，向其所在地区的有关机关申请办理批准手续，并须持有关机关制发的有效证件方能进入香港特别行政区。各省、自治区、直辖市的人，包括香港永久性居民在内地所生的中国籍子女，进入香港特别行政区，如未按国家有关法律、行政法规的规定办理相应批准手续，是不合法的。基本法第24条第2款前三项规定：“香港特别行政区永久性居民为：（一）在香港特别行政区成立以前或以后在香港出生的中国公民；（二）在香港特别行政区成立以前或以后在香港通常居住连续七年以上的中国公民；（三）第（一）、（二）两项所列居民在香港以外所生的中国籍子女。”其中第（三）项关于“第（一）、（二）两项所列居民在香港以外所生的中国籍子女”的规定，是指本人无论是在香港特别行政区成立以前还是以后出生，在其出生时，其父母双方或一方须是符合基本法第24条第2款第（一）项或第（二）项规定条件的人。本解释所阐明的立法原意以及基本法第24条第2款其他各项的立法原意，已体现在1996年8月10日全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会第四次全体会议通过的《关于实施〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十四条第二款的意见》中。

全国人大常委会第二次释法。2004年4月6日第十届全国人大常委会第八次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》。针对香港社会对行政长官产生办法和立法会的产生办法和表决程序出现的争议，全国人大常委会解释指出，两个附件中规定的“二〇〇七年以后”，含2007年。两个附件中规定的2007年以后各任行政长官的产生办法、立法会的产生办法和法案、议案的表决程序“如需”修改，是指可以进行修改，也可以不进行修改。两个附件中规定的须经立法会全体议员2/3多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准或者备案，是行政长官的产生办法和立法会的产生办法及立法会法案、议案的表决程序修改时必经的法律程序。只有经过上述程序，包括最后全国人民代表大会常务委员会依法批准或者备案，该修改方可生效。是否需要进行修改，香港特别行政区行政长官应向全国人民代表大会常务委员会提出报告，由全国人民代表大会常务委员会依照基本法第45条和第68条规定，根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则确定。修改行政长官产生办法和立法会产生办法及立法会法案、议案表决程序的法案及其修正案，应由香港特别行政区政府向立法会提出。两个附件中规定的行政长官的产生办法、立法会的产生办法和法案、议案的表决程序如果不作修改，行政长官的产生办法仍适用附件一关于行政长官产生办法的规定；立法会的产生办法和法案、议案的表决程序仍适用附件二关于第三届立法会产生办法的规定和附件二关于法案、议案的表决程序的规定。

全国人大常委会第三次释法。2005年4月27日第十届全国人大常委会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第五十三条第二款的解释》。针对香港特别行政区第二任行政长官董建华辞职后新产生的行政长官的任期问题出现的争议，全国人大常委会解释指出，基本法第53条第2款中规定：“行政长官缺位时，应在六个月内依本法第四十五条的规定产生新的行政长官。”其中“依本法第四十五条的规定产生新的行政长官”，既包括新的行政长官应依据基本法第45条规定的产生办法产生，也包括新的行政长官的任期应依据基本法第45条规定的产生办法确定。基本法第45条第3款规定：“行政长官产生的具体办法由附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》规定。”附件一第1条规定：“行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会根据本法选出，由中央人民政府任命。”第2条规定：“选举委员会每届任期五年。”第7条规定：“二〇〇七年以后各任行政长官的产生办法如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准。”上述规定表明，2007年以前，在行政长官由任期五年的选举委员会选出的制度安排下，如出现行政长官未任满基本法第46条规定的五年任期导致行政长官缺位的情况，新的行政长官的任期应为原行政长官的剩余任期；2007年以后，如对上述行政长官产生办法作出修改，届时出现行政长官缺位的情况，新的行政长官的任期应根据修改后的行政长官具体产生办法确定。

全国人大常委会第四次释法。2011年8月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《全国人大常委会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第十三条第一款和第十九条的解释》。香港特别行政区终审法院在审理一起与刚果民主共和国有关的案件时，涉及香港特别行政区是否应适用中央人民政府决定采取的国家豁免规则或政策的问题。为此，香港特别行政区终审法院依据基本法第158条第3款的规定，提请全国人民代表大会常务委员会解释。针对香港终审法院提出需要全国人大常委会解释的四个问题，全国人大常委会依次作出明确解释。第一，依照《中华人民共和国宪法》第89条第（九）项的规定，国务院（即中央人民政府）行使管理国家对外事务的职权，国家豁免规则或政策属于国家对外事务中的外交事务范畴，中央人民政府有权决定中华人民共和国的国家豁免规则或政策，在中华人民共和国领域内统一实施。基于上述，根据基本法第13条第1款关于“中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务”的规定，管理与香港特别行政区有关的外交事务属于中央人民政府的权力，中央人民政府有权决定在香港特别行政区适用国家豁免规则或政策。第二，依照基本法第13条第1款和本解释第1条的规定，中央人民政府有权决定在香港特别行政区适用国家豁免规则或政策；依照基本法第19条和本解释第3条的规定，香港特别行政区法院对中央人民政府决定国家豁免规则或政策的行为无管辖权。因此，香港特别行政区法院在审理案件时遇有外国及其财产管辖豁免和执行豁免问题，须适用和实施中央人民政府决定适用于香港特别行政区的国家豁免规则或政策。基于上述，根据基本法第13条第1款和第19条的规定，香港特别行政区，包括香港特别行政区法院，有责任适用或实施中央人民政府决定采取的国家豁免规则或政策，不得偏离上述规则或政策，也不得采取与上述规则或政策不同的规则。第三，国家豁免涉及一国法院对外国及其财产是否拥有管辖权，外国及其财产在一国法院是否享有豁免权，直接关系该国的对外关系和国际权利与义务。因此，决定国家豁免规则或政策是一种涉及外交的国家行为。基于上述，基本法第19条第3款规定的“国防、外交等国家行为”包括中央人民政府决定国家豁免规则或政策的行为。第四，依照基本法第8条和第160条的规定，香港原有法律只有在不抵触基本法的情况下才予以保留。根据《全国人民代表大会常务委员会关于根据〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第一百六十条处理香港原有法律的决定》第4条的规定，采用为香港特别行政区法律的香港原有法律，自1997年7月1日起，在适用时应作出必要的变更、适应、限制或例外，以符合中华人民共和国对香港恢复行使主权后香港的地位和基本法的有关规定。香港特别行政区作为中华人民共和国一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府，必须执行中央人民政府决定的国家豁免规则或政策。香港原有法律中有关国家豁免的规则必须符合上述规定才能在1997年7月1日后继续适用。基于上述，根据基本法第13条第1款和第19条的规定，依照《全国人民代表大会常务委员会关于根据〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第一百六十条处理香港原有法律的决定》采用为香港特别行政区法律的香港原有法律中有关国家豁免的规则，从1997年7月1日起，在适用时须作出必要的变更、适应、限制或例外，以符合中央人民政府决定采取的国家豁免规则或政策。

（三）从授权原理看基本法解释中的几个问题

全国人大常委会依据宪法和基本法，对基本法实施中的问题作出解释，保证了基本法正确实施，保障了香港繁荣稳定。但是，围绕人大基本法解释——特别是全国人大常委会前三次解释产生了一些争议，其中主要是全国人大常委会的基本法解释权和解释程序问题。围绕基本法解释产生的这些争议归根结底在于对基本法授权法本质认识以及对授权理解的偏差。分析这些争议，根据基本法的授权性质，可以得出以下结论。

第一，全国人大常委会对基本法所有条款（包括香港自治范围内的条款）都有解释权。基本法明确规定基本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。全国人大常委会解释基本法符合中国宪法确定的法律解释体制，基本法为全国性的基本法律，全国人大常委会享有基本法的全部解释权。为了保障基本法所授予的香港特区高度自治权，全国人大常委会授权香港特别行政区法院在审理案件时对基本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。

全国人大常委会授权香港法院对基本法规定的自治范围内事项自行解释，那么全国人大常委会是否还能够对这部分条款进行解释？有一种观点认为基本法第158条第2款规定了全国人大常委会授权香港法院在审理案件时解释基本法属于自治范围内的条款，全国人大常委会对自治范围内的条款就不能进行解释，否认全国人大常委会对香港特区自治条款的解释权。这里涉及授权理论中的一个争议问题，就是授权者能否行使其所授出的权力。如果授权法对授权者没有设限，授权者依然能够行使其授出的权力。授权权力是授权者固有或者法定的权力，基于效率原因，授予其他主体行使，如果没有特别明示限制，授权者依然能够行使，否则就不是授权而是分权。例如《中华人民共和国立法法》第9条规定：授权立法制度，规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规……”同时第11条规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。”全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规，依然享有这部分事项的立法权，条件成熟时有权制定法律。

事实上，解释权属于全国人大常委会便已说明解释权不属于任何其他国家机关，包括地方政权机关，基本法全部解释权属于全国人大常委会，基本法第158条第2款只是一种授权，并不是分权，不是划分一部分解释权给香港法院。如果认为全国人大常委会对基本法中自治条款不能解释，那就是将授权理解为分权，误解了授权与分权的关系。基本法授权香港特区法院的基本法解释权，并规定行使解释权的条件，并没有限定全国人大常委会对包括香港特区自治条款在内的基本法条款的解释，全国人大常委会对基本法所有条款都有解释权。

全国人大常委会对基本法所有条文有解释权，包括基本法规定香港特区自治范围内的条款，全国人大常委会对基本法的解释权范围是没有限制的。不能因为授予香港特区法院对自治条款的解释权而否定全国人大常委会的解释权。

第二，甄别基本法中属于香港特区自治范围内的条款是授权者的权力。基本法第158条规定全国人大常委会和香港特区法院对基本法拥有解释权，并规定香港法院解释基本法的条件，其中香港特区法院对基本法中香港自治条款自行解释，对中央政府管理事项和中央与香港特区关系条款的解释需征求全国人大常委会意见。实践中，由谁来区分基本法中哪些属于香港自治条款发生分歧。

1999年2月24日，香港特区终审法院在吴嘉玲案的判词中认为，香港特区法院在审理案件时，唯独终审法院才可决定基本法某条款是否属于自治范围条款，是否需要提请全国人大常委会解释基本法。根据终审法院的判词，只有终审法院，而非全国人民代表大会，才可决定基本法某条款是否属于“自治范围条款”，哪些属于自治范围外的条款。根据终审法院判词，决定基本法中哪些属于香港特区自治事项条款是香港法院的权力。这种看法是不正确的，不符合授权法原理，甄别基本法中哪些属于香港特区自治范围事项条款属于全国人大常委会的权力。基本法明确规定全国人大常委会授权香港特区法院解释基本法，根据授权，香港特区法院亦有权解释基本法，香港法院对基本法中属于香港自治范围内的条款自行解释，对基本法其他条款，香港法院亦有权解释，在符合有关条件和要求时，则由终审法院提请全国人大常委会解释。判断基本法条款是属于“自治范围内的条款”还是属于“自治范围外的条款”的权力属于全国人大常委会，属于授权者。因为，全国人大常委会对基本法享有全部、最终的解释权，全国人大常委会依法对基本法解释不受限制。香港特区法院的基本法解释权由全国人大常委会授予，具有从属性、派生性和相对性，是有条件的。如果由香港特区终审法院决定基本法条款是属于“自治范围内”还是“自治范围之外”，就更改了香港法院解释权的从属性，那么基本法关于中央与特区政府关系的规定就会落空，授权者的地位、中央政府的权威就会遭受侵害。当然，在审理案件时，法院对条款性质亦有判断权，但最终的和最高的判断权属于全国人大常委会，这是毫无疑问的。

第三，全国人大常委会根据法律解释程序启动基本法解释。根据香港基本法第158条第3款的规定，如香港法院在审理案件时需要对基本法关于中央管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响案件的判决，在作出终局判决前，应由香港特区终审法院请全国人大常委会作出解释。该款规定是否意味着启动基本法解释程序的主体只能是香港特区终审法院？答案是否定的。根据基本法第158条第2、3款规定，全国人大常委会授予香港特区法院对基本法的解释权，同时，又规定特区法院解释基本法的条件，规定解释权限范围、解释基本法的程序和两种解释之间的关系。香港特区法院解释基本法应当遵守该规定。香港终审法院解释基本法中属于中央管理事务和中央与香港特区关系条款时，如果不提请全国人大常委会解释，又擅自对这些条款作出解释，是一种越权行为。

基本法第158条重申全国人大常委会对基本法解释权，并没有限定全国人大解释基本法的范围和条件，并没有限定全国人大常委会根据法律解释程序启动基本法的解释。基本法是全国性法律，全国人大常委会有权依照法律规定解释基本法；根据授权原理，规范被授权者行为的规定与规范授权者行为的规定有所不同。基本法没有规定全国人大常委会解释程序，全国人大常委会根据中国法律解释制度可以主动解释基本法，也可以由国务院等法定享有提请法律解释权的国家机关提出解释请求，解释包括基本法在内的一切法律。为了保证基本法的正确实施，全国人大常委会依法有权主动或应法定机关提请就基本法有关条款进行解释，是必要和正确的。如果只有香港终审法院才能启动全国人大常委会对基本法解释程序，那么全国人大常委会对基本法的解释权就完全受制于香港终审法院，这既不符合基本法规定，也违反授权原理。

五 授权机关对作为授权法的基本法的修改和监督

中央政府监督香港特区基本法的实施。根据授权原理，为保障授权者之授权目的实现，授权者有权监督所授之权的行使，被授权者应当接受监督。基本法作为中央的授权法，特别行政区之自治权为中央授权，中央有责任监督特别行政区自治权之行使。基本法是香港特别行政区施政、立法和司法的法律依据和基础，是落实“一国两制”“港人治港”及高度自治方针的法律保证。包括特别行政区在内各方面都必须遵守和执行基本法，按照基本法办事，不得违反基本法。“中央对香港特别行政区行使主权，不单表现在某些属于主权范围内的事务由中央直接管理，还表现在中央对香港特别行政区实行高度自治有监督权。任何国家实行地方自治，都是在国家监督下的地方自治。如果地方自治可以不受国家监督，那就不是自治而是独立了。香港特别行政区实行高度自治，只是其自治程度比一般地方自治为高，但它仍然是地方自治，不是独立，因此中央对它如何实行自治有监督权，这是不容置疑的。”

（一）授权法与基本法修改权

基本法作为中央对特别行政区之授权法，依照授权原理，授权者可以变更授权，收回或取消授权。理论上讲，授权者对自己的授权有不受限制的变动权，因为所授之权属于自己的职权，既有权授出也有权收回，既有权扩大也有权缩小。基本法第159条明确规定：“本法的修改权属于全国人民代表大会。”

虽然地方政府的权力或权限最终依赖于中央政府的法律，但在依法治国的理念下，法律的约束力是一视同仁的，权力的授予者同样要受到授权法的约束，中央政府本身要接受自己所制定的法律的约束，保证地方政府在法律范围内权力行使的自主性和积极性。中央政府对地方政府的监督只能通过法定的途径进行，要改变地方政府的权力也只能依照法定程序通过修改法律来实现。单一制国家中地方政府的权力来自中央政府的授予，地方政府权力受到中央政府的约束，法治背景下，中央政府本身也受到授权法的约束。香港特别行政区作为中国单一制国家结构下的地方行政区域，基本法作为中央对特区的授权法，中央有权决定香港特区制度、为特区制定基本法，也有权修改基本法。但是，中央对特别行政区授权的变动，或者说对基本法修改，也要遵守授权法中对被授权者的承诺，即遵守诚实信赖原则。

基本法第159条第2、3款规定修改程序，“本法的修改提案权属于全国人民代表大会常务委员会、国务院和香港特别行政区。香港特别行政区的修改议案，须经香港特别行政区的全国人民代表大会代表三分之二多数、香港特别行政区立法会全体议员三分之二多数和香港特别行政区行政长官同意后，交由香港特别行政区出席全国人民代表大会的代表团向全国人民代表大会提出”。“本法的修改议案在列入全国人民代表大会的议程前，先由香港特别行政区基本法委员会研究并提出意见。”

基本法第159条第4款规定：“对本法任何修改，均不得同中华人民共和国对香港既定的基本方针政策相抵触。”基本法是将“一国两制”规范化、具体化，其立法目的是保障国家对香港基本方针的实施，基本法的修改受立法目的约束。

（二）授权法与基本法实施的监督权

授权与控权是一个问题的两个方面，有授权必然有控权。根据授权理论，授权者对其授出权力进行监督，保证其所授出权力按照授权者意志行使，防止违背授权之意思。基本法一方面授予香港特别行政区及其政府部门广泛权力，另一方面，也明确中央对授权的监督控制。中央对香港特别行政区自治权的监督，体现在立法、行政以及司法多个方面。

第一，立法监督，即中央通过对香港立法会通过的法律的备案保证香港立法符合基本法。基本法要求香港特别行政区立法机关制定的法律须向全国人大常委会备案。基本法第17条规定，香港特别行政区享有立法权，同时，也要求“香港特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响该法律的生效。全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会后，如认为香港特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效，除香港特别行政区的法律另有规定外，无溯及力”。

第二，行政监督，即中央通过对特别行政区行政长官和主要官员任命保证基本法的贯彻实施。基本法第16条授权“香港特别行政区享有行政管理权，依照本法的有关规定自行处理香港特别行政区的行政事务”，同时，在第43条第2款要求“香港特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府和香港特别行政区负责”，并在第15条强调“中央人民政府依照本法第四章的规定任命香港特别行政区行政长官和行政机关的主要官员”，保证基本法所授予的行政管理权依照基本法规定行使。

第三，司法控制，即中央通过基本法的解释权保证基本法的正确实施。基本法第19条规定香港特别行政区享有独立的司法权和终审权。该条规定香港特别行政区法院除继续保持香港原有法律制度和原则对法院审判权所作的限制外，对香港特别行政区所有的案件均有审判权。同时，也规定“香港特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。香港特别行政区法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题，应取得行政长官就该等问题发出的证明文件，上述文件对法院有约束力。行政长官在发出证明文件前，须取得中央人民政府的证明书”。这一规定是对香港法院司法管辖权的监督。

基本法第158条规定：“全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。”“香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释。但如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。如全国人民代表大会常务委员会作出解释，香港特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。但在此以前作出的判决不受影响。”该规定也体现了全国人大常委会对香港法院对“基本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释”的监督。

六 作为授权法的基本法对被授权者的法律意义

（一）香港特别行政区的高度自治权来源于中央授权

香港特别行政区的高度自治权来源于中央授权。自治权是一定地区、群体自我管理自身事务的权力，是“指主权国家内的地方政府自主管理其地区事务的权利”。在学理上自治权有“固有权”和“派生性权力”两种说法。“固有权”之说由德国学者首先提出。“所谓固有权是指原始权，即联邦国家各成员的权力，并非基于联邦授予，而存在于联邦成立之前。并且，各成员的这种权力具有独立、排他的特点。它们在组成联邦时，将各自固有的权力的一部分交给联邦行使。而单一制下的地方政府则不具有先于中央政府而存在的固有权力。”特别行政区高度自治权不是特别行政区固有的权力，而是来自中央授权。“香港特别行政区本身没有固有的权力。它享有的高度自治权，是国家为了实行‘一国两制’，保持香港的稳定和繁荣，特地授给它的。其性质是一种地方自治权，是由国家主权派生的权力。”特别行政区自治权力是派生性权力，不存在固有的权力。

香港特区高度自治权是一种地方自治权，与国家其他民族自治区享有自治权在本质上是一样的，其不同在于“特别行政区从中央政府获得的授权大大高于一般省级单位，即享有高度自治权”。特别行政区通过中央授权获得的自治权之范围大小并不改变授权性质。授权者在其权限范围内可授予被授权者更大的权力。

香港特区的自治权具有从属性、派生性和有限性。香港特区依照基本法实行高度自治，而不是脱离基本法的完全自治、绝对自治或者最大限度自治。

（二）基本法为特别行政区自治权力的法律依据

香港特别行政区自治权具有派生性、从属性和有限性。香港特区高度自治既不是完全自治，也不是最大限度的自治，而是基本法授权范围内的自治，不能离开基本法授权去讲高度自治。香港特别行政区政府享有高度自治权是中央授权特别行政区管理自身事务。基本法第11条规定：“根据中华人民共和国宪法第三十一条，香港特别行政区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以本法的规定为依据。香港特别行政区立法机关制定的任何法律，均不得同本法相抵触。”香港特别行政区自治权来源于基本法，基本法是香港特别行政区自治权的法律依据，香港特别行政区高度自治权以基本法规定为限，并依照基本法规定行使。

（三）特别行政区不得行使中央未授予的权力

香港特区政府不得行使基本法未授予的权力。根据授权原理，被授权者只能在授权范围内行使权力，无授权根据不得行使任何权力，任何超过授权范围的行为均违反“越权无效”原则，都是无效的。香港特区之立法权为基本法授权，其权力来源于基本法，其权限由基本法规定。香港特别行政区基本法在香港特别行政区具有凌驾于特区法律之上的地位，也就是说，香港特别行政区立法机构制定的任何法律，均不得同基本法相抵触。香港特区行政管理权既包括基本法授予的自治管理权，也包括中央特别授权，其性质都来源于中央授权。特别行政区行政管理权行使除了执行特别行政区立法外，还得遵守基本法和其他具体授权决定。香港特区之司法权为中华人民共和国司法权的组成部分，其独立司法权和终审权为基本法具体授权，同样须遵守基本法，受基本法约束，不得超越基本法授权，对国防、外交等国家行为无管辖权，无权审查全国人大及其常委会的立法。