第一节 授权的法理诠释

一 授权的含义

授权是一个法律概念，一种法律理念，一项法律制度，也是一种法律关系。授权是指这样一种法律关系，即一方权力主体将其权力授予另一方行使。授权法律关系包括授权者和被授权者两方主体，其中授权者一方享有固有或法定的权力，并将自己一部分权力授出，交由另一方（即被授权者）行使。被授权者自身并不享有被授权的权力，通过取得授权者的授权，才能行使有关权力。被授权者只能在授权范围内行使授权，不得越权。授权者对自己授出的权力有监督权，有权改变或撤销授权。授权制度除了授权者和被授权者外，还包括授权法或授权文书，授权法载明授权事项，明确被授权者行使授权的限度，既是被授权者行使授权的依据，也是授权者监督授权行使的依据，被授权者必须在授权法（文书）载明的授权范围内行使，超越授权范围无效，即越权无效。

授权概念既存在普通法系中，也存在大陆法系中，是各国法律制度中普遍适用的一个法律概念。授权关系既存在于公法中，也存在于私法中，二者有共同的地方，也有较大的区别。共同的地方在于：基于授权关系，被授权者获得权力（利）的行使权。不同的地方在于私法中的授权也称为委托或委托授权，授权者（即委托人）将自己的事务委托他人进行处理，被授权者（即接受委托一方）要以委托人的名义在授权权限范围内开展活动，基于委托授权产生的法律后果由委托人承担。私法中的委托授权一般采用委托授权书来明确双方权利义务关系，私法中授权或者委托反映在各种民法典中。

授权作为一种法律理念主要体现在公法中，用此解释公共权力的起源与限制，授权与控权是法律调整公法领域社会关系的基本特点。公法中授权经常用来表现权力的来源与转移。基于人民主权的宪政原理，国家的一切权力来源于人民，人民通过宪法组织国家机关并授权国家机关行使权力，宪法是授权法，是人民对国家机关的授权法，本源上国家权力来源于人民，直接来源于宪法。

授权作为一种法律制度在公法领域广泛运用。为了保证国家权力运作的有效性，宪法授予的国家权力在行使过程中也广泛采用授权方式运作。立法中的授权（即授权立法）是立法权运用授权方式行使，国家立法机关将部分立法权授予行政机关或者其他机构行使。行政授权或委托以行政权的授权或委托方式行使，享有法定（宪法或法律）职权的行政机关将该权力交由其他机构行使。与私法中授权不同，在公法某些领域授权与委托使用上有严格区分。根据我国现行法律，行政授权与行政委托是有严格区分的。

法治国家，一切权力关系都受到法律调整。为了保证授权关系的稳定性和规范性，也保证一切权力依法行使，授权必须依法进行，并有法律依据，授权也采取授权法形式。授权法也就是授权关系中授权者对被授权者授予权力的规范性文件。公法的授权关系中，突出之处是阐明权力的来源与性质，并在此基础上实现对授权的控制，并不要求被授权者以授权者的名义行使权力，由被授权者承担行使授权产生的法律后果。

二 授权与分权

公法中的授权与分权也是两个有联系与区别的概念。“授权与分权是两个不同的法律概念，表达两种不同的法律关系。”

在概念上，授权是指权力主体将本属于自己的权力，授予被授权者行使。分权则是将权力在两个以上权力主体之间进行分割或分配。

在地位关系上，授权概念下的授权者与被授权者不是对等的法律地位，授权者与被授权者之间一般存在隶属关系，授权者对被授权者行使授权有监督权，授权者根据需要可以变动授权或者收回授权。由于授权主体和被授权者的地位不是平等的，在双方发生争端时，不能诉诸第三方解决，而只能由授权主体根据有关法律规定的程序解决。分权概念下，两个或两个以上权力主体，按照分权规定各自独立行使其权力，权力主体之间是并行互不隶属关系，权力主体的权力共同来源于一个法律文件，比如宪法。在发生权力争端时往往须诉诸第三方解决。

在是否存在剩余权力问题上，授权概念下，被授权者在授权范围内行使权力，授权者未授予的权力保留在授权者手中，授权概念中没有剩余权力归谁的问题。分权概念下，除了法律明文规定分别属于各个权力主体的权力外，还有一个剩余权力的归属问题需要解决。

总之，授权与分权是两种不同的法律关系，也是两种不同权力关系。