第二节 结构性政策的理论与实践
笔者认为，结构性市场化是解决中国市场化改革的最佳方案。回顾经济史上的结构性政策，大体可以找到两类：一类是发展经济学中的结构主义，另一类是欧美央行推出的结构性货币政策。在这一节中，将介绍两大类结构性政策的含义，为解决中国结构性问题提供借鉴和参考。
新、旧结构主义
新、旧结构主义是两种发展经济学的研究框架。旧结构主义一般认为起源于Rosenstein Rodan（1943），在二战后逐渐盛行，并在许多发展中国家进行了政策实践；新结构主义则由时任世界银行首席经济学家林毅夫于2009年提出，旨在克服旧结构主义的单一化缺陷和华盛顿共识的矫枉过正，以推动发展中国家持续增长。新/旧结构主义都以发展中国家与发达国家之间的结构性差异为基础，承认政府在经济、社会发展过程中的积极作用。然而，就政府的目标和具体干预措施而言，新、旧结构主义经济学却有着诸多根本性的差异。
旧结构主义经济学的根本出发点在于市场失灵，它用“低收入外围国家”和“高收入中心国家”的两点分布来描述发展中国家和发达国家之间的差异，认为发展中国家存在结构刚性、制度刚性和协调失灵，不能对经济发展做出迅速地调节，使得现代重工业无法自动发展起来。旧结构主义经济学把上述市场失灵归因于不正确的外生价格信号，认为这些价格信号被发达国家垄断，或劳动力对价格信号反应迟缓，或要素的不可流动性等因素所扭曲，导致经济结构停滞在农业经济。为了克服市场失灵，旧结构主义经济学支持发展中国家的政府采用违背经济体比较优势的发展政策，通过行政手段和价格扭曲措施来优先发展资本密集型产业，广泛实施“进口替代”战略。
然而，旧结构主义所主张的政府主导产业结构升级的政策在发展中国家遭遇普遍失败。到了20世纪90年代以后，以华盛顿共识为代表的第二代发展经济学成为主流，其核心主张是，为实现私有制企业促进经济社会转型及繁荣发展，只要给企业以真实的价格信号，就能够创造稳定的经济环境、最大化的效率和快速经济增长的轨道，从而实现“建立在本国比较优势基础上的增长”。
林毅夫认为，旧结构主义的主要缺陷在于主张发展中国家优先发展对于本国而言过于先进的产业，然而这些产业往往需要政府的大力扶植才能在市场竞争中生存，由此产生寻租、腐败等现象，非但没有促进发展中国家经济的增长，反而为其社会经济的动荡埋下隐患，是为“政府失灵”。与此相反，华盛顿共识强调政府失灵，片面侧重市场的作用，忽视了对结构及其变迁问题的研究。
新结构主义经济学认为发展中国家之所以无法建立起资本密集型产业，是由其要素禀赋结构内生决定的。资本的稀缺、软性和硬性基础设施的落后都使得资源从已有产业向资本密集型产业配置，并不能给发展中国家的企业带来利润。它主张按各国的比较优势来发展优势产业，使经济结构顺应市场竞争的要求实现动态优化。这一理论重在以资源禀赋、比较优势、自生能力为基础，强调市场对配置资源的中心作用，以价格为企业提供决策信号，并认为政府应在产业升级过程中对企业所面临的外部性和协调问题起到因势利导的作用，最终实现产业结构不断升级，经济不断发展。
林毅夫提出的新结构主义要点是：第一，一个经济体的禀赋及其结构（定义为自然资源、劳动力、人力资本和物质资本的相对丰裕程度）在每一个特定的发展阶段是给定的，并随发展阶段不同而不同，因而经济体的最优产业结构也会随发展阶段不同而变化，这意味着不同的产业资本密集度，还意味着不同的最优企业规模、生产规模、市场范围、交易复杂程度以及不同的风险种类，并要求与之相适应的软、硬基础设施来尽可能降低运行和交易费用。第二，经济发展阶段并非仅有“穷与富”或“发展中与发达”这两种离散情况，而是一条从低收入农业经济一直到高收入工业化经济的连续频谱。在这条频谱中，给定产业结构的内生性，处于任何一个发展水平的发展中经济体的产业和基础设置升级的目标并不必然是比自己所处水平更高的发达经济体的产业和基础设置。第三，每个给定的发展水平，市场是配置资源最有效率的根本机制。作为一个连续变化过程，经济发展水平的变化要求产业多样化、产业升级和基础设施的相应改进。产业多样化和产业升级的本质是一个创新过程，在这个过程中，需要政府在市场机制以外，发挥积极而重要的协调作用。政府必须提供软、硬基础设施的改进，并以合理的制度设计补偿外部性的作用，以促进产业的多样化和升级。
财政政策方面，旧结构主义认为，自然垄断产业应当置于政府控制之下，通过国家所有，获得的收益用于投资其他项目或教育医疗等社会支出。新结构主义认为应当从资源商品收入中拿出部分用于人力资本、基础设施和社会资本投资。新结构主义提倡发展中国家采用反周期财政政策，主张政府在衰退过程中加强基础设施投资。因为这些国家的政府需要通过提供至关重要的基础设施在产业结构升级中发挥重要作用，衰退时期的投资成本较低，不仅增加短期需求，也能提高长期经济增长率，而未来经济增长率的提升和税收的扩张将有效弥补当下的投资成本，从而避免李嘉图等价陷阱。
货币政策方面，旧结构主义认为，中央银行不应具有独立性，货币政策必须置于政府管制之下，应当通过利率和信贷管控对各部门进行调整。新结构主义认为，利率政策应当成为反周期调控工具，通过鼓励在萧条时期进行基础设施和产业升级投资，提升未来的经济增速。它进一步认为，货币政策的调控对于发展中国家是尤其有限的。对于发展中国家，陷入流动性陷阱的可能性很小。即使国内现有产业出现产能过剩，产业升级的空间仍然很大，只要利率足够低，这些国家的企业就会有投资动机，提升生产率，促进产业升级。
林毅夫针对发展中国家提出了“增长识别与协调”六步法。第一步，找出与自身产业结构类似，且人均收入约为本国两倍的、发展迅速的国家作为参照模型。找出被参照国在过去20年增长迅速且可交易的产业。第二步，如果参照国已有民营企业进入上述产业，政府应识别造成这些企业无法良性发展或者阻碍后来者进入该产业的障碍，并采取措施消除这些障碍。第三步，如果参照国没有民营企业进入上述已经在被参照国发展迅速的产业，政府可以采取措施从被参照国吸引外资进入这些产业，也可以在这些产业中培育本国的新企业。第四步，除了培育上述在被参照国发展迅速的产业，由于技术进步很快，新产业不断涌现，政府也应该注意识别本国企业家在新产业中的成功创新，支持其发展壮大。第五步，在基础设施落后、商业环境不够好的国家，经济特区和工业园可以用来消除企业进入和经营的障碍，吸引本国和外国投资，形成产业集群。第六步，政府应当为已经识别的上述“先锋式”企业提供限定期限的税收优惠、直接信贷投资和外汇支持。
笔者认为，新结构主义本质上并没有脱离凯恩斯主义的范畴，实质是比较优势理论在凯恩斯主义下的应用。一般意义上，凯恩斯主义对微观投资项目并不区分，仅把政府投资作为拉动短期需求的工具。与此相比，新结构主义同样寻求投资拉动的经济增长政策，将基础设施建设作为投资空间。只是进一步要求政府进行“有效投资”，优先选择能提高生产率的投资项目，从而在短期创造需求、提高就业，同时在长期起到改善软、硬基础设施，提高生产率的效果。在政府与市场的关系中，虽然新结构主义强调市场在资源配置中的主导作用，但落实到政策实践上，则对政府干预提出了更为主动性的要求。
欧美的结构性货币政策
2008年之后，欧美的货币政策开始复杂化，特别是在总量宽松政策无法达到预期目的、流动性陷阱出现之后，结构性货币政策开始成为各个央行的共同选择。欧美央行的结构性货币政策可以分为两类：一是对利率期限结构进行结构性调整，二是对特定部门进行定向货币政策支持。
量化宽松（QE）政策是压低特定期限利率的代表。所谓量化宽松，是指中央银行在实行零利率或近似零利率政策后，通过购买国债等中长期债券，增加基础货币供给，向市场注入大量流动性的干预方式。与利率杠杆等传统工具不同，量化宽松被视为一种非常规的工具。2001～2006年，在通货紧缩的长期困扰下，日本中央银行曾将政策利率降至0并定量购买中长期国债的政策就是一种典型方式。2008～2014年，美国实施了三轮量化宽松政策，并进行了“扭转操作”。这些政策的最终意图是通过扩大中央银行自身的资产负债表，进一步增加货币供给，降低中长期市场利率，避免通货紧缩预期加剧，以促进信贷市场恢复，防止经济持续恶化。
对特定部门定向支持的结构性货币政策代表是欧洲央行在2014年6月推出的定向长期再融资操作（TLTRO），其目的是提升银行对住户和非金融企业的信贷支持。TLTRO最长期限可达四年，规模与银行对欧元区非金融私人部门除按揭贷款外的贷款额挂钩，预计最高可达1万亿欧元。TLTRO分两阶段进行：第一阶段于2014年9月和12月分两次操作，银行融资规模最高可达该行对欧元区非金融私人部门贷款额的7%，额度预计为4000亿欧元；第二阶段为2015年3月至2016年6月，按季度操作共六次，银行累计融资上限可达该行对欧元区非金融私人部门净贷款与所设定的贷款门槛值差额的三倍。市场普遍认为将央行投放流动性操作与银行贷款行为相联系是拓展货币政策工具的有益尝试，中小企业融资环境将会有明显改善。从政策实践看，尽管各个央行的结构性货币政策力度很大，但在“调结构”方面都没有起到预想中的效果，其中一个绕不开的问题，便是货币政策传导机制不畅，银行“惜贷”，导致大量宽松资金滞留在银行系统内部。
银行遵照央行意愿，将信贷资金投放到指定的产业或行业，是结构性货币政策在“定向调控”上的关键一环。然而，在经济危机的背景下，结构性货币政策虽可设计出激励银行放贷的机制，却无法从根本上化解银行不愿放贷背后的深层次矛盾。在经济萎靡的态势下，企业普通不景气，大企业（优质企业）的投资意愿下降，而对于中小型企业而言，信用风险更容易发酵暴露，因此从总体上，信贷大量收缩是符合银行风险管理的策略。而央行的宽松意愿与银行的风险管理则是背离的，此时银行若一味地按照央行意愿行事，比如扩大向中小企业放贷，无疑可能加大其坏账反弹和资本充足率下降的风险。
从欧央行TLTRO的经验来看，首轮TLTRO申请不及预期，恰恰反映了欧元区银行的谨慎情绪。由于2014年10月欧元区银行压力测试在即，银行担忧资本缺口扩大而不愿对中心企业放贷自在情理之中。近年来，我国银行业不良贷款率持续攀升，商业银行惜贷情绪浓厚亦可能成为制约结构性货币政策效果发挥的重要因素。
专栏1 金融危机后的欧美非常规货币政策
2008年金融危机以来，主要经济体受到严重打击。英国、瑞士、美国、日本等国的中央银行在下调政策利率接近0的情况下，进一步采取了以扩张资产负债表为特征的量化宽松货币政策，通过购买包括国债等中长期债券向市场注入大量流动性。
所谓量化宽松，主要是指中央银行在实行0利率或近似0利率政策后，通过购买国债等中长期债券，增加基础货币供给，向市场注入大量流动性的干预方式。与利率杠杆等传统工具不同，量化宽松被视为一种非常规的工具。它的目的主要有两个：一是在金融体系快速去杠杆化进程中，保持货币供给基本稳定，降低中长期利率，避免发生严重通货紧缩；二是在信贷市场局部、暂时失效情况下，直接替代部分市场融资功能，避免因信贷短缺而导致危机向实体经济扩散。从目前来看，0利率下的量化宽松货币政策取得了一定的效果，它稳定了价格预期，避免了“大萧条”式衰退的发生。
在金融危机之后，为刺激经济复苏、维护金融稳定，欧洲央行实施了以下六类非常规货币政策操作。首先为了改善债券市场的流动性，鼓励金融机构扩张信贷供给，欧央行推出了资产担保债券购买计划。该计划分两期：第一期从2009年7月2日至2010年6月30日，共购买合格担保债券600亿欧元；第二期从2011年11月至2012年10月，购买400亿欧元区债券。担保债券购买计划缓和了当时的金融市场紧张情绪，对保持市场流动性发挥了一定作用，但并未能够抑制欧债危机发展。2010年上半年，希腊、葡萄牙等重债国国债收益率大幅上升，主权债市场流动性几近枯竭，并向银行间市场、外汇市场和股票市场传导蔓延。欧洲央行推出了证券市场计划，购买欧元区的政府债和合格的市场化私人债务工具，以稳定金融市场。区别于量化宽松政策，该买入操作通过每周进行的定期存款工具对冲注入的流动性，确保不会对现有的以及未来的流动性状况产生影响。但是，这一计划同样未能有效控制欧债危机的发展蔓延。到2011年下半年，重债国国债收益率再度创下新高，欧债危机开始向核心国家和银行体系传导蔓延。2011年12月21日和2012年2月29日，欧洲央行实施了两轮无限量的长期再融资操作，共向市场注入了10185亿欧元的流动性，通过这两轮操作补充了三年内所需的流动性，同时银行将部分现金用于购买主权债，使欧元区主权债收益率显著下降，债务危机带来的紧张情绪得到了缓解。欧洲债务危机从而进入了一个相对稳定的阶段。
除了三项非常规货币措施之外，欧洲央行还实行了货币互换、扩大合格抵押品范围、扩大货币政策操作合格对手方范围等应对危机的辅助手段。其中，货币互换可以使欧央行更容易地获得美元资源，以方便其向银行系统提供美元流动性；危机期间欧洲央行合格抵押品规模从1万亿欧元扩张至3万亿欧元，增强了其他政策工具的融资能力；通过扩大货币政策操作合格对手方范围，流动性支撑的领域得以拓展，也有利于政策效果的发挥。
到2012年，欧债危机蔓延，全球经济复苏仍然乏力，欧美日央行又继续加码其非常规的货币政策。一是2012年9月15日美联储启动第三轮量化宽松政策（QE3），每月购买400亿美元机构抵押贷款支持证券；12月12日，美联储决定在年底“扭转操作”到期后，每月新增450亿美元长期国债购买规模，并为极低利率政策设定失业率高于6.5%、未来1～2年通胀预期不超过2%、长期目标0.5个百分点的适用条件。QE3没有再设定总规模和到期时间，避免了政策到期前因投资者中止参与甚至反向操作导致的效力衰减。二是欧洲央行在此前长期再融资操作（LTROs）、证券市场计划（SMP）等非常规货币政策基础上，推出了在二级市场无限量购买三年期以内欧元区主权债券的直接货币交易计划（OMT），前提是会员国符合条件且提出救助申请。三是日本央行在2012年施行五次放松货币政策，将资产购买规模从2012年初的55万亿日元扩容至年底的101万亿日元（约合1.15万亿美元）。资产购买规模频繁大幅扩容，还面临新政府要求进一步加码的压力，这已接近于无限量宽松。
2014年以来，非常规货币政策操作仍在继续。由于欧元区经济复苏乏力，通胀率低位徘徊，为保持中期物价稳定，引导银行资金流向实体经济特别是刺激中小企业信贷，2014年6月5日欧洲央行宣布了一揽子宽松政策，包括实行负利率、引入定向长期再融资操作（TLTRO）、筹备资产抵押证券（ABS）购买计划、延长固定利率全额配给主要再融资操作（MRO）至2016年底、暂停证券市场计划（SMP）购债冲销操作等措施。
负利率政策指的是欧洲央行将存款便利利率由0下调10个基点至-10%，并适用于超额准备金利率，这意味着欧洲央行对银行的存款和超额准备金收费。由于欧洲央行通过利率走廊机制调控短期市场利率和银行体系流动性，利率走廊的下限为存款便利利率，即欧洲央行主动吸纳银行隔夜存款的利率；利率走廊上限是边际贷款便利利率，即欧洲央行向金融机构提供有抵押隔夜流动性支持的利率；基准利率是主要再融资利率。欧洲央行的这次操作同时还将主要再融资利率、边际贷款便利利率分别下调10个基点和35个基点至15%和40%。短期看，负利率政策已经取得一定成效，欧元区货币市场利率有所回落，重债国国债收益率也明显下降，但长期政策效果仍有待检验。理论上，为避免向欧洲央行付息，银行可扩张信贷，以贷款创造存款，从而缴纳更多的法定准备金，令准备金从负利率的超额准备金账户向正利率的法定准备金账户转移。但也有一些分析人士认为，欧元区的问题是贷款需求不足，而负利率幅度很小，对刺激信贷需求作用有限，而且，如果出现类似丹麦的情况，即银行以提高贷款利率的方式转嫁负利率成本，反而会抑制贷款需求。
欧洲央行还引入了TLTRO来提振对住户和非金融企业的信贷支持。TLTRO相比LTRO期限更长，最长可达四年，规模与银行对欧元区非金融私人部门的贷款额（居民按揭贷款除外，下同）挂钩，预计最高可达1万亿欧元。TLTRO分两阶段进行：第一阶段于2014年9月和12月分两次操作，银行融资规模最高可达该行对欧元区非金融私人部门贷款额的7%，额度预计为4000亿欧元；第二阶段为2015年3月至2016年6月，按季度操作共六次，银行累计融资上限可达该行对欧元区非金融私人部门净贷款与所设定的贷款门槛值差额的三倍。两轮TLTRO均于2018年9月到期，利率为主要再融资利率加10个基点，银行可选择在借入TLTRO资金两年后部分或全额还款，但若银行在规定时间段内对实体经济的净贷款额未达到欧洲央行设定的门槛，则必须在2016年9月偿还TLTRO资金。市场普遍认为将央行投放流动性操作与银行贷款行为相联系是拓展货币政策工具的有益尝试，中小企业融资环境将会有明显改善。但由于贷款需求不足，且部分银行顾及信贷风险，TLTRO届时能否完全实现欧洲央行投放1万亿欧元的意向规模也还存在不确定性。从长远来看，单靠货币政策调整或难解决欧元区根本性问题，还需进行更深层次的财政和结构性改革。
总体来看，目前已经采取或即将采取非常规货币政策的中央银行面临的主要问题是如何把握好后续政策的力度和制定合理的退出机制。一方面，要能够对抗短期通货紧缩预期的加强、促进经济尽快复苏；另一方面，又要能保持币值的相对稳定，并避免中长期风险的挑战。尤其是，在经济复苏时，如果这些非常规政策退出过快，可能给经济带来新的冲击；但如果退出过慢、流动性回收不够及时果断，又存在引发恶性通货膨胀的风险。