创新——地名行业立法成功的关键

如果说，宪法是国家的根本大法，那么国务院所颁《地名管理条例》就是全国地名工作的“宪法”。然而时过境迁，随着管理体制变更，社会观念更新，地名工作拓展，它在出台几年后便显得不合时宜或曰“落伍”，而我们的修订之路又那么漫长、坎坷，以至新一代法规久为国内一线同人翘首企盼。

背景回顾

1986年1月，以五年前第一次全国地名普查之初发布的《国务院关于地名命名、更名的暂行规定》为基础，国内史无前例的《地名管理条例》问世，并明确“国务院委托中国地名委员会管理全国地名工作”。于是，各条文理所当然地按照非常设机构代行管理职能“量身定做”——各级地名机构的主业依然是组织、协调与制定规范、编辑资料，一遇“行政管理”就底气不足，不是要与专业部门协商就是要由同级政府授权，似乎没有哪一类地名能够直接“管”起来。

待中央国家机关又一次换届来临，国务院在机构改革之前例行清理非常设机构，劳动人事部于1987年8月发出《关于改变地名工作领导体制的通知》，确定“中国地名委员会办公室由城乡建设环境保护部划归民政部”。次年10月，民政部设置行政区划和地名管理司，兼中国地名委员会办公室，地名机构从此纳入各级政府的正式行政序列。如此，《地名管理条例》尚能继续实施，素由民政部门管理的“行政区域名称”也成为各级地名机构少有的“直辖”领域，而他类地名的主管机关并不明确。

1993年4月，国务院再次清理非常设机构，存在16年的中国地名委员会被撤销，虽规定其“工作由民政部承担”，但对相关部门的“协调”职能却难以为继。随之，《地名管理条例》因失去原定执行部门而启动修订。然而，这时的修订仅是内容细化而无实质改变，故按上级法制部门意见改作《地名管理条例实施细则》，1996年6月由民政部颁发。由于总体上缺乏新意，颁发者又仅是国务院某一部门，这个“有总比没有强”的细则尽管对全国地名工作起到一定应急作用，但处理具体问题往往找不到依据，执行力度也难免大打折扣。进入21世纪以后，在全国地名工作推动下，各方要求出台新法规的呼声日益强烈，2002年由主管部门再次组织修订，十年间几经起伏、周折，至今尚在运行过程中。

症结所在

《地名管理条例》的修订旷日持久且进展困难，有其客观原因：地名是基础性、社会性、交叉性极强的人类公共信息，遍及内政、外交、国防诸领域乃至国际通用空间，没有哪个人类驻足之处与地名无缘。同时，地名的种类多、应用广、专业性强，与友邻部门的关系也不同：语言、民族等方面是地名标准化的依托对象；陆、海、空交通等方面是本行业地名的管理者；测绘、邮电、传媒等方面则是地名的使用大户。在各方的责、权、利交织与碰撞之下，由任一部门主管全部地名工作、起草总体管理法规的难度可想而知。

主观上的墨守成规，是修订工作难见成效的另一主因。多年来，党中央反复号召改革创新、“永不僵化”，而地名行业内的立场、观点、方法相对于30年前似无明显改观，难以摆脱传统意识、专业偏见、部门利益的束缚，主流方面“不敢越雷池一步”，工作思路也趋于保守、维持、多一事不如少一事。作为条例的核心内容，建立合乎国情的地名管理体制尚未成为当务之急：“纵向”领导关系与“横向”指导关系有待确立，“主管”部门与“分管”部门之间的和谐状态有待实现。

地名管理的对象，也不应停留在原已开展的命名、更名、书写、译写、规划、设标、档案等方面，而应紧跟时代与社会步伐，直接面对日益紧迫的地名应用问题，并使其成为地名工作改革创新的亮点，例如：国内的地名定期普查、审音定字，以人名作地名的条件，地域代称、简称、别称的规范，地名商品化的限制，废弃地名的注销，历史地名的保护，港澳台地名的应用，地名使用的社会监理（如商标、社会组织冠名及网络域名）；国际的外来语词进入中国地名，外语环境的中国地名罗马化，公有领域的中国地名规范化。

以往的修订工作，还有一个致命弱点：长期以来，一直以相对于原条例不允许有实质改变的“实施细则”为蓝本，总是在此基础上修修补补，总也跳不出陈规旧习的圈子，其辛苦成果几度搁浅也就在所难免了。

突围远航

第一，《地名管理条例》的修订必须解放思想、开拓创新，由穿新鞋、走老路的“修修补补”改为针对社会现实问题的“另起炉灶”，稳扎稳打而不急于求成，以免欲速不达、重蹈覆辙。为此，应着力组织相关各方对拟突破的观念、拟更新的内容逐一调查研讨，并协调与相关法规的抵触与分歧，先取得共识再形成法规条文，以打牢基础、避免返工而实际加快立法进度。

第二，以确立科学、可行的地名管理体制为立法重点：国家层面建立负责议事、协商的委员会，至少是部门联席会议，由主管部门牵头并直接管理部分地名，相关专业部门分管本领域地名并接受主管部门指导——共同制定本领域地名管理办法；独立或联名审批事项预先征求主管部门意见，事后备案。地方各级地名机构（照顾历史而不强求归属一致）负责管理本行政区域的地名，工作方式同上。

第三，作为国家专项事务的管理条例，其主体内容应限定为社会必须知晓并一体遵从的事项，即：地理实体的命名、更名、注销，标准地名的确定、推行、监督，地名标志的规范、设立、维护，以及相关社会问题的界定、处理等；而地名的规划、档案、信息化和专业图书编辑等，属主管部门的内部事务或外延服务，可专设“地名的公共服务”一类章节予以包容，而不应与主体内容平列甚至喧宾夺主。

第四，对地名的管理尺度，应随着社会发展实现纵向、横向的系统化。纵向上，如在行政区划范畴，过去仅规定县级以上政区在全国范围不得重名，现经大幅度地撤乡并镇且就势优化其名称，依次规定乡镇在本省区范围不得重名的条件业已成熟；横向上如在全国范围内，应规定民航机场、铁路站（线）、公路、水运港口不得重名，并逐步做到领海内的全部岛礁不重名，等等。

第五，因系业务部门代国务院起草法规，实为中央政府对地方政府和相关部门提出要求，故应注意把握“角度”——要强调各级政府的主导、决策作用（如审批、发布标准地名），而不能突出业务部门在“包打天下”，也不能只体现业务部门愿管、能管的事项。以设置地名标志为例，若保持“地方各级政府应责成地名工作部门”的原有格局，不是“我要做”而是“要我做”，人力、物力、财力都好解决，相关部门之间的纷争也可避免。

第六，作为对全国地名实施行政管理的行业法规，应站在国家高度及时掌控地名管理的新兴领域。在国际上，应明确我国政府与联合国地名标准化组织的关系，规定按时向联合国地名标准化会议报告工作，执行其有关决议，完成其交付的工作任务等；对国内，应将景区地名、院落（工厂、学校、医院等）地名、商标地名以及不再保密的军事地名等纳入管理范围，将其区域或行业管理者视作分管地名的相关专业部门。

第七，国家层面立法应总揽地名管理的共性与重点，“宜粗不宜细”（“细”难免遗漏、矛盾多、协调难），简明扼要甚至以一个词点到为止，为地方逐级立法提供细化依据、留出发挥空间，例如，违规后的罚款数额，在西部可能两千元都收不上来，对沿海恐怕上万元还无所谓，不如由当地具体规定。同时，地名罗马化、地名规划、人名使用等复杂问题可在条例指导下制定专门规章，形成从中央到地方各级立法与专项管理规定横纵交织的法规体系。

第八，地名的特殊性、国情的复杂性，决定地名法规条文需要刚柔相济，具有一定的“松紧度”——预留适当的缓冲、变通空间，而一般化的黑白分明、非此即彼往往行不通。例如，“一般不以人名作地名”之所以长期冠以“一般”，就是在满足现实需要的同时照顾有保存价值的历史遗留。又如，规定通过汉语拼音实现中国地名的罗马化，需要顾及至今沿袭旧拼法的“中国China”如何解释？未采用汉语拼音拼写的港澳台地名如何面对？

第九，从国家地名事业的全局着想，妥善处理相关业务部门之间的职责交叉、利益纠葛，也是保障新一代《地名管理条例》顺利出台的重要因素。例如，楼院门牌编号是地方政府所辖地名的最小单元，其管理职责归属久存争议，不妨在未来法规中变通为“具体管理部门由当地人民政府指定”。同时，只要无碍大局，其他难以化解的枝节纠纷应勇于搁置或舍弃。

（2012年4月）

2005年3月，作者（右二）领衔启动郑东新区地名规划。

2009年12月，作者（左三）主持评审长春城市地名总体规划。

我国印制的第一张南极“长城站”地形图（局部），日后有测绘者鄂栋臣签名。