国家使命所在，历史责任所系

——浅谈我国的国际公有领域地名工作

2009年6月，笔者（后排左五）参与组织的相关业务会议。

作为一个世界大国、文明古国，又是多民族、多语言文字之国，中国的地名问题本来就复杂，当代地名工作又是千头万绪，近年开拓的国际公有领域地名标准化更是一项前所未有的科学事业。其职责、背景与部门合作，是我们必须首先弄清、正视的三个基本问题。

责无旁贷的国家职能

在我国政权系统中，民政部门的突出特点是业务多元化，人们比较熟悉的有：救灾救助、慈善募捐、优抚安置、社会福利、行政区划、民间组织管理、城市社区建设，等等。而对民政部门的地名管理职能，特别是代表国家管理国际公有领域地名事务的职能，社会的了解程度还不高，认识也不够一致，有必要在此简要回顾一下。

在新中国第一个20年里，国家地名事务的行政主管机关是国家民政部的前身——内务部，工作重点是处理历史遗留问题，以及现实地名的初步规范化。例如，清除地名中反动的或殖民地的遗迹，更改妨碍睦邻友好和民族团结的地名，配合文字改革调整地名中的异体字、生僻字……所承办的最为著名的地名事项，是1952年5月由内务部、国家出版总署联合发布通告，将英国殖民者强加于世界第一高峰的“额菲尔士峰”之称，正名为我国的藏语称谓“珠穆朗玛峰”。1965年11月16日，为规范全国自然地理实体名称的管理，国务院发出《关于更改山脉、河流、湖泊、海湾、海峡、岛屿等的名称报批权限的通知》，规定地处边疆或有国际影响者“报国务院审批公布”；涉及两个以上省区的，“报内务部审批公布”；位于本省区的，由省级政府审批并“报内务部备案”。

在1966～1976年的“文化大革命”中，内务部及地方各级民政部门被撤销，国内地名管理由失控到中断，以城市街道和农村社队为主的“小地名”被大量更改。这样的混乱局面，持续到国家动荡终结并转入以经济建设为中心的正确轨道。

1977年7月23日，在国家民政部门尚未恢复的情况下，经国家测绘总局、公安部、外交部、中国文字改革委员会和新华社联名请示，国务院批准成立中国地名委员会（办公室由国家测绘总局代管），规定其职责是：“根据党和政府的有关规定，负责制定国内地名的命名、更改原则，制定国内外地名译写标准化原则，组织调查、搜集、整理、审定、储存国内外地名资料，编制出版各种地名书刊和参加有关的国际交往。”1978年3月，国务院在原内务部基础上组建了民政部。1980年7月，民政部自公安部收回行政区划工作，并以同时管理各级政区名称而成为中国地名委员会的副主任委员单位。

中国地名委员会成立八年后，国务院将地名的行政管理职能赋予这个非常设机构：1986年1月23日，国务院在《关于发布〈地名管理条例〉的通知》中，明确“国务院委托中国地名委员会管理全国地名工作，其办事机构由城乡建设环境保护部代管”。1987年8月9日，在国务院机构改革中，劳动人事部《关于改变地名工作领导体制的通知》称：“中国地名委员会办公室由城乡建设环境保护部划归民政部。”随之，民政部设置区划地名司，兼中国地名委员会办公室。

1993年4月19日，在国务院非常设机构的清理、调整中，中国地名委员会被撤销；7月9日，国务院办公厅发出《关于部分已撤销的国务院非常设机构其原工作移交有关部门承担问题的通知》，确定“中国地名委员会撤销后，工作由民政部承担”。

由此可见，民政部作为全国地名工作主管机关，其“行政管理”与“议事协调”职能先后有两个来源：既是从民政部的前身——内务部继承而来，又是从国务院的非常设机构——中国地名委员会交接而来。因此，在国务院批准的民政部2009年“三定”方案中，进一步明确其职能包括“天体地理实体命名、更名的审核报批”。

与时俱进的历史使命

当初成立中国地名委员会时，主要面临三方面的地名问题：一是汉语地名亟须标准化——外来地名有损国家尊严，边远地区的地名缺乏管理，重名、一地多名、一名多写、用字不当等都有；二是少数民族语地名和外国地名的汉字译写亟须标准化——音译不准、一名多译等比较普遍；三是中国地名（包括汉语、少数民族语地名）的罗马化拼写亟须标准化——沿用“威妥玛式”等外来拼写法，同一地名在不同外语中拼写不一。

此时，国家刚把工作重点转移到经济建设上，地名工作的当务之急集中在两个方面：对内“加强对地名工作的管理”，对外“有利于参加联合国地名标准化活动”。以当时的形势、环境和综合国力，无论南极还是月球的地名研究都不可能顾及，唯一纳入中国地名委员会视野的特殊领域是“领海水下地理要素”。

1985年1月28日，经广东省人民政府请示、中国地名委员会承办，国务院同意将南沙群岛东南侧的巴拉旺海槽更名为“南沙海槽”。1986年11月10日，经国务院授权，中国地名委员会复函广东省人民政府，同意广东省对部分海山、海槽的命名，并指出：“考虑到这些海山、海槽部分处于国际公海海域或处于今后我国可能划定领海或管辖海域内，因此，目前不宜以政府名义公布，科研、海洋、测绘等部门可以公开使用，以表明我科学考察成果。”

在地名管理职能划归民政部后，中国地名委员会于1990年3月2日召开第14次全体会议，民政部、建设部、教育部、交通部、铁道部、邮电部、广电部、新闻出版署、国家语委、国家测绘局、国家海洋局、国家档案局、中国科学院、中国社会科学院、新华社、中央编译局、总参测绘局、海军司令部等18个成员单位出席，通过《中国地名委员会1990～1994年工作重点》，首次提出“逐步开展南极、海洋、宇宙地形要素名称的规范化工作，编辑出版这方面的书籍资料”。

应当看到，与世界发达国家相比，我国在国际公有领域的地名工作开展较晚，规模也不大：在天文领域，自近代起陆续为我国新发现的小行星命名；在南极的中国科考区域，1984年以来陆续为相关地理实体命名。由于种种原因，国际公有领域的这些中国地名未能及时履行国家标准化与行政审批程序，《地名管理条例》关于“在科学考察中，对国际公有领域新的地理实体命名，由主管部门提出意见，报国务院审批”的规定有待全面落实。

近年来，随着我国探月工程的顺利开展，这个可望不可即的天体仿佛在日益临近，月球表面9000多个地名无一出自中国的现状应当结束；联合国地名专家组负责联系国际南极组织的代表向我方提出：正在编制的《南极地名录》中，中国南极科考专家提交的有关地名需要标准化处理，并应确认为代表中国政府的国家行为；广东省海洋地质部门提出，我国一批已完成测绘的海底地理实体尚未命名，不能适应国家建设与交往的需要。所有这些，都在促使我国全方位地开展国际公有领域（包括邻近的领海）地名工作。

作为前期基础工作，民政部的中国地名研究所与武汉大学的中国南极测绘研究中心合作，对我国南极科考区域第一批359个地名进行标准化处理，已由民政部、外交部、国土资源部联名申报并获国务院批准；2010年8月18日，民政部公告月球地理实体第一批468个标准汉字译名（《人民日报》于9月3日全文发表）。在人类相对于熟悉的火星等天体，如何开展进一步的地名工作也在酝酿之中。

一如既往的紧密合作

地名，关系国家建设、社会发展与人民生活各个方面，是诸多领域与学科的集合体，无论哪一个部门主管，都要依靠相关部门通力合作才能管得好。回顾我国现代的地名工作，部门间的业务合作是贯穿始终的主流。

20世纪五六十年代，我国地名主要遵从相关部门制定的技术规范，如中国文字改革委员会的《汉语拼音方案》《简化字总表》及异体字、异读音整理表，国家测绘总局、总参测绘局的少数民族语地名调查和译写规则，新华社、中央编译局的英语、俄语汉字译音表。国务院文教办公室领导的人名地名统一译写委员会、国家大地图集编纂委员会领导的地名译音委员会等，也做了许多有益的工作。所以说，我国地名标准化的基础是相关部门从各自角度共同奠定的。

20世纪七八十年代，中国地名委员会各成员单位积极参与、硕果累累。（1）完成第一次全国陆地、海域地名普查，造就县级以上专门的地名工作机构，培养出一支上万人的专业队伍；（2）结束“文革”动荡造成的地名混乱，形成法制化、标准化、规范化的地名管理秩序；（3）建立从国家到县级的地名档案，编纂县级地名图、地名录、地名志和国家地名词典，开展群众性的地名学术研究；（4）参加国际地名标准化活动，提请第三届联合国地名标准化会议通过“以《汉语拼音方案》作为中国地名罗马字母拼写法的国际标准”。这一切成就，都是相关部门同舟共济的结果。

20世纪90年代以来，民政部的全国地名管理工作得到相关部门大力支持：国道两侧设置地名标志，有交通部、公安部、建设部参加；全国城市设置标准地名标志，有交通部、国家工商局、国家质检总局参加；审定全国政区名称用字读音，有教育部、国家语委参加；编制城镇地名规划，有建设部参加；编制《中华人民共和国政区标准地名图集》，有总参测绘局参加；第二次全国地名普查试点，有外交部、国家民委、国家统计局、国家海洋局、国家测绘局、总参测绘局等参加。相关领域的法律如《国家通用语言文字法》《民族区域自治法》，都是我国地名标准化的有力依据。

今天，我们更加清醒地认识到：在国际公有领域的开拓，标志着我国地名事业进入新的历史阶段——地名工作成为极地、海底乃至太空科学考察、开发利用的有机组成部分，地名信息成为维护当前、争取未来国家权益不可或缺的环节，地名领域成为我们履行大国义务、为人类做出较大贡献的重要阵地。站在国家与时代的高度，国际公有领域地名标准化是这个“大家庭”共同的责任和义务。

由于处在国际公有领域，所面对的地理空间更加广阔，所要求的专业构成更加复杂，所必需的技术手段更加先进。同时，地名工作的特点也体现为“身临其境”之难：依地名工作者的现状，能够脚踏实地考察南、北极的毕竟不多，亲身潜入海底观察地貌形态也不大可能，登上外星球行走更不是今生的目标。所以，我们的工作要比以往任何时候都更多地依靠仪器、影像、地图和其他间接资料，更多地依靠相关各部门的密切协作。

由于处在国际公有领域，对地理实体的命名、更名只能是代表中央政府的国家行为。第三届联合国地名标准化会议决议：不经国家地名机构认可的地理实体命名、更名和标准化处理，联合国一概不予承认。不久前，曾有建议将国际公有领域地名事项的审批程序，简化为“授权主管部门审批，报国务院备案”，而国务院要求仍按《地名管理条例》中“由主管部门提出意见，报国务院审批”的规定执行。

由于处在国际公有领域，我国的地名工作还需要遵循国际规则，并以此约束、规范自己的行为。约束的方式主要是订立“公约”共同遵守，“规矩”的主体便是系列的国家标准。在各有关部门组成的领导小组之下，设有各相关专业技术人员组成的研制小组，首先应研制适宜我国应用的各类地理实体命名规则。随着我国在这些领域进行科学探测的深入，新的国家标准研制项目也会陆续提出。

纵观我国的国际公有领域地名工作，不难体会其意义的深远，不难感受其路途的坎坷，不难预见其前景的美好，千头万绪始于足下：

——国家使命所在，虽任重道远不敢懈怠；

——历史责任所系，非携手攀登不能尽心。

（2012年6月）