普惠型市民化与落户型市民化：兼论居住证制度的完善

王春蕊

摘要：居住证管理制度作为户籍制度改革的一项“过渡性”工具，通过“累积赋权”配置社会福利资源，为有条件、有能力的农业转移人口定居并落户城市开辟了通道。本文通过分析上海“居住证积分+条件转户”的管理模式和广州“保基本+积分入户”管理模式，发现大城市的积分指标体系和积分标准仍具有“人才”偏好，普惠性赋权范围还相对“保守”，单个城市过度重视积分指标“时间连续性”与缺少“跨区域指标赋权转移”衔接机制的矛盾，将会导致农业转移人口流动的区域固化。应顺应普惠型市民化和落户型市民化趋势，不断完善积分赋权指标体系，通过建立积分指标可替代机制、动态性公共服务配置机制和跨区域指标赋权转移衔接机制，让进城农民更好地享有城市社会福利资源。

关键词：普惠型市民化 落户型市民化 居住证制度 功能定位

 

中央城镇化工作会议提出，“要以人为本，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。”2014年《政府工作报告》中强调，新型城镇化要解决好三个“一亿人”问题。其中，促进一亿农业转移人口落户城镇成为重要内容。深化以户籍为核心的制度及相关配套制度改革，创新赋权模式，让更多有条件和能力的进城农民定居并落户城市，已成为加快新型城镇化进程的必然趋势。

一 户籍属地福利下农业转移人口市民化路径

人口作为城乡之间最活跃的要素，其迁移流动对构建新型城乡关系意义重大。受历史和现实因素的制约，我国城乡之间、区域之间、城市之间发展不平衡，形成了资源要素空间配置的差序化格局，不同类型城市产生的层级磁力，对农业转移人口产生不同强度的吸引力。大城市产业基础好，经济发达，社会福利高，为了提升自身竞争力，更愿意引入高端人才，而不是作为普通劳动者的农民工，农民工很难通过“转户”享有市民化待遇，而处于“居而未转”的状态。中小城市和小城镇产业基础相对薄弱，城乡社会福利差距较小，对农民工的吸引力不强，进城农民更倾向于长期就业和定居城市而不转户，处于“居而不转”状态。还有一部分群体仅在农闲时间临时到城市务工，是长期往返于城乡之间“两栖”流动人口。在城市经济吸引力、制度排斥力以及农村核心权益吸引力的多重作用下，尤其是随着农村土地预期收益增值的普遍高涨，农业转移人口在定居城市过程中面临着“转户”和“不转户”两种选择。与之相对应，农业转移人口市民化进程中将会形成两种路径：“转户式”市民化和“常住式”市民化。在以人为本的新型城镇化理念指导下，应进一步创新体制机制，让更多长期就业定居城市的农民工落户城市，仍需要以户籍为核心的制度改革及其配套制度改革的联动，通过制度改革的利益导向促使有条件、有能力的农业转移人口彻底融入城市，提高城镇化质量。

中国户籍制度不仅是人口管理制度，也是利益分配制度。户籍改革的最终目标是使其回归到基本的人口信息登记功能，实现公民自由迁徙和公民身份以及基本福利的平等化（彭希哲等，2014）。为顺应新形势，合理分配公共资源，让进城农民享有均等化公共服务，我国新一轮户籍制度改革提出，要建立城乡统一的户口登记制度，实行差别化落户政策，作为临时性人口登记管理的暂住证制度将退出历史舞台，兼具人口管理和公共服务资源配置功能的居住证制度应运而生。居住证的主要思想是通过“累积赋权”，分层、分步配置城市社会资源，让留城时间长、融入能力强的进城农民享有更多的城市公共服务资源，逐步淡化户籍制度属地福利功能。可以说，居住证制度是消除外来农民工不能享有与城市户籍从业人员或人才类居住证获得者同等机会和待遇的排斥性体制（顾海英等，2011），近几年来，这项制度已在上海、深圳、成都、广州、郑州、南宁、长沙、武汉等城市实施，目前正在全国范围内普遍铺开，各地将建制探索的重点聚焦农民工群体，注重人口信息登记、管理与服务供给相结合（王阳，2014）。然而，由于城市之间的经济发展水平、流入人口规模和承载能力各不相同，各地在居住证赋权条件和标准设定上存在差别。一些中等城市为了发展经济、吸引资金和人才，出台了地方性政策，不同程度地降低了户口的迁入门槛。一些特大城市为了调控人口流动，虽然也把没有正规就业和低收入群体纳入了居住管理范围，但制度改革目标仍重视人才，忽视了作为外来人口主体的农民工（谢宝富，2014）。这种制度导向将会导致城市新二元结构的生成，加剧城市内部社会阶层分化和贫富差距的扩大。

户籍制度改革需要覆盖多层群体和设定多重目标。如何适应新型城镇化趋势，科学设定农业转移人口市民待遇的赋权门槛和条件，让进城农民能够在城市长久定居、落户，提高他们的生活质量，仍需要进一步深入探讨。在现有研究的基础上，本文对比分析当前我国一些大城市居住证制度的申领条件、积分标准和赋权范围，以及存在的问题，提出相关对策建议，为进一步完善居住证制度提供理论参考。

二 国内不同类型居住证管理模式分析

从当前来看，国内大、中、小城市纷纷出台了居住证管理制度以及相应的“积分入户”管理办法，通过阶梯式赋权和人口调控，使有意愿和有能力的农业转移人口落户城市。由于户口的“含金量”不同，特大城市居住证的积分赋权条件和门槛仍然较高，较为典型的是上海的“居住证积分+条件转户”模式和广州的“保基本+积分落户”模式。

（一）上海市“居住证积分+条件转户”管理模式

1．申领条件

上海市居住证管理制度，通过对本市合法稳定居住和合法稳定就业的持证人进行积分，将其个人情况和实际贡献转化为相应的分值，并为取得相应分值的外来人口提供相应的公共服务待遇。从政策规定看，上海市申领居住证需满足两个基本条件：在本市合法稳定居住；在本市合法稳定就业，参加本市职工社会保险满6个月，或者因投靠具有本市户籍亲属、就读、进修等需要在本市居住6个月以上。只要满足基本条件，外来人员便可申领居住证。

2．积分标准和福利配置

上海市居住证积分制度是通过设置包括加分指标、减分指标、一票否决指标的积分指标体系，按照持证人的年龄、学历、就业等基本情况，设定不同的积分标准，持证人根据积分情况享有相应的公共服务。积分标准如表1所示。

根据2013年7月1日起实施的《上海市居住证管理办法》规定，上海市居住证除了具有人口信息登记管理功能外，积分达到标准分值的持证人，可享受的待遇包括子女义务教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育、资格评定及考试和鉴定等公共服务。

子女教育方面，达到标准分值的持证人可以为其同住子女申请在本市接受义务教育，由居住地的区（县）教育行政部门按照本市有关规定安排就读；在本市参加全日制普通中等职业学校自主招生考试、全日制高等职业学校自主招生考试；在本市参加高中阶段学校招生考试、普通高等学校招生考试。社会保险方面，持证人按照国家和本市有关规定参加本市社会保险的，享受相关待遇；其配偶和同住子女可以按照本市有关规定参加本市社会保险，享受相关待遇。证照办理方面，持证人可以按照国家和本市有关规定，在本市申领机动车驾驶证、办理机动车注册登记手续，申请办理普通护照、往来港澳通行证、往来台湾通行证及各类签注。住房方面，持证人可以按照本市有关规定，申请本市公共租赁住房，在本市缴存和使用住房公积金。基本公共卫生方面，持证人的同住子女可以按照国家和本市有关规定，在本市享受国家免疫规划项目的预防接种等基本公共卫生服务，免费享受基本项目的计划生育技术服务。资格评定、考试和鉴定方面，持证人可以按照国家和本市有关规定，参加本市专业技术职务任职资格评定或者考试、职业（执业）资格考试、职业（执业）资格注册登记，参加各类非学历教育、职业技能培训和国家职业资格鉴定，可以参加本市有关评选表彰。

3．居住证转常住户口的条件设定

《上海居住证转常住户口试行办法实施细则》规定，持证人员申办上海市常住户口应当同时符合5个条件：持有《上海市居住证》满7年；持证期间按规定参加上海市城镇社会保险满7年；持证期间依法在上海缴纳所得税；在上海被聘任为中级及以上专业技术职务或者具有技师（国家二级以上职业资格证书）以上职业资格，且专业及工种对应；无违反国家及上海市计划生育政策规定行为、治安管理处罚以上违法犯罪记录及其他方面的不良行为记录。上海市对持证人员申办常住户口实行年度总量调控，符合条件的持证人员按规定排队轮候办理。超出当年调控人数总额的，依次转入下一年度办理。同时，为了鼓励有条件和有能力的持证人转为常住户口，还设定了一系列激励条件，如同等条件下，对本市经济社会发展有重大贡献，投资纳税额和雇用本市户籍人口比较多的持证人，可以优先申办常住户口。

（二）广州市“保基本+积分入户”管理模式

为合理控制人口规模，促进人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，2014年广州市积分制入户工作正式启动，以期通过实施“积分入户制”解决外来人口入户城镇的需求问题。

1．申领条件

针对外来人口的流动性特点，广州居住证分为6个月以内的短期居住证和6个月至3年的中长期居住证。按照居住时间长短不同，申请条件有所差别。短期居住证办理手续较为简单，只需申请人持个人身份证去相关窗口办理即可，主要面对临时性外来人员，类似暂住证。办理中长期居住证，申请人需要在居住地就业、经商6个月以上，并提交就业登记证明、劳动合同、营业执照、纳税凭证和村（居）委会或用人单位开具的证明，经审核确定后方可领取。

2．居住证功能

与上海市居住证类似，广州市居住证的功能之一是人口信息的登记管理。作为持证人在本市居住的证明，居住证可记录持证人基本情况、居住地变动情况等人口管理所需的相关信息，办理和查询个人积分，办理卫生、计划生育、社会保险等方面的个人相关事务。

由于广州市居住证分为短期和中长期两种，短期居住证主要承担流动人口信息的登记与管理功能，持证人基本享受不到本地的公共服务待遇。中长期居住证更侧重社会福利供给，广州市中长期居住证持有者可在本地依法参加社会保险，享受职业技能培训和公共就业服务，办理出入港澳地区商务签注手续，申领机动车驾驶证、办理机动车注册登记手续，接受法律服务和法律援助，实行计划生育的育龄夫妇可享受国家规定的基本项目计划生育技术服务，享受传染病防治和儿童计划免疫保健服务，参加居住地任职资格评定或考试、职业（执业）资格考试、职业（执业）资格登记，享受居住地人民政府提供的其他服务。这种“居住时间+福利”捆绑供给模式，体现出了外来人口享有服务与贡献的对等。

3．积分入户条件

积分入户是指经由广州市政府确定的积分指标体系，对申请入户人员的条件进行指标量化，并对每项指标赋予一定分值，当指标累计积分达到规定分值时，可申请入户。申请积分入户人员应同时具备以下基本条件：年龄在20～45周岁，具有初中以上学历，在本市有合法住所，持本市有效的《广东省居住证》，在本市就业或创业并缴纳社会保险满4年，符合计划生育政策，无违法犯罪记录。

广州市积分入户办法设5项积分指标，总积分为各项指标的累计得分，申请人总积分满60分可申请入户（见表2）。积分入户政策规定，申请人达到相应条件后，结合当年广州入户指标总量，按照持证人社会医疗保险、失业保险参保时间长度进行轮候入户。

与之前的积分入户政策相比，新的积分入户政策不再将学历、房产等核心要件作为入户门槛，通过设定“文化程度”“技术能力”“职业资格或职业工种”“社会服务”“纳税”5项指标，扩大积分入户条件，使更多低技能、低学历的普通劳动者能够跨过“落户门槛”。与此同时，广州市将之前的“按分排名”轮候入户转变为以累计缴纳社会医疗、失业保险时间长短排序，为在广州市有稳定工作且长期居住的外来人口落户打开了畅通的渠道。

三 两种居住证管理模式的比较

居住证制度是户籍制度改革进一步深化的产物。通过分析上海、广州两地的居住证管理模式，可以发现，二者在管理思想上遵循着城市社会福利的普惠性原则，但在落户方面依然遵循严格的遴选机制，这种管理模式在普惠外来人口的同时，也存在一定的局限性。

（一）赋权的“权利”范围较窄，难以满足进城农民多元化服务需求

现阶段城市社会一个较为突出的矛盾就是居民对公共服务的需求与政府供应能力之间的矛盾。尤其是对于外来人口流入较多的特大城市和大城市来说，如何平衡二者之间的关系始终是城市管理者关注的重要问题。尽管居住证管理制度的实施，能够将外来人口纳入城市公共服务保障范畴，但供给的水平和层次仍然偏低。从上海的情况看，达到标准积分的持证人，可享有参加社会保险、就业服务、办理各种证件、基本卫生服务、参评职称和奖励、住房保障，以及子女在本地接受义务教育、参加高考等权利，但具体落实政策规定并没有明确，仍需参照居住地各区（县）的具体规定执行。广州市居住证持证人虽可通过“积分入户”享有市民化待遇，但未能达到“入户”标准的持证人仅能享有就业、社会保险、基本卫生服务项目等基本公共服务待遇，住房保障、子女义务教育等重要权益并未被纳入服务范围，更多的社会福利还需“入户”之后才能享有。可见，对于没有达到标准分值的普通持证人而言，其享有的公共服务资源相对薄弱，而这部分群体往往从事级别较低的职位或者非正规就业，尽管他们在城市居住生活时间长，也会因积分不达标而享受不到相应的社会福利资源。长此以往，这种政策导向会导致外来人口享有权益的分化，造成流动人口内部阶层的分化（赵德余、彭希哲，2010）。

（二）“累积赋权”的渐进方式，偏重“人才”和“常住”性选择

居住证制度通过阶梯式赋权扩大城市社会福利覆盖范围，符合大城市人口调控的趋势和要求，是社会福利公平性分配的逐步体现，为进城农民享有市民化的公共服务提供了政策依据。例如，上海和广州都将具有“合法稳定居住、合法稳定就业”的外来人口纳入服务管理范围，并通过各项指标累计积分，获得相应的公共服务，将城市公共服务资源覆盖到更多的非户籍人口。但从转户层面看，居住证管理更加注重持证人的实际作用和贡献程度，外来人口实现“居转常”或“居转户”仍面临较高的制度门槛。在转户条件设定上，两个城市对持证人连续就业、缴纳社会保险的时间，以及申请人的年龄、学历及职称等级进行了明确规定，并对这些指标赋予更高的积分标准，体现出“择优遴选”的原则，低学历、低技能和年龄较大的外来人员将会被排斥在外。一定意义上讲，居住证是一种根据户籍人口总量调控目标建立起的筛选机制。作为户籍制度改革的“过渡性工具”，居住证赋权条件设定上虽然具有普惠性，但阶梯式赋权则是将覆盖范围主要聚焦在有能力、有学历、有技能的“人才”群体，具有明显的“选择性”排斥。因此，居住证制度更主要的是考虑区域经济社会发展客观需求的一种制度安排（郭秀云，2010），体现出区域人口调控的偏好性。

（三）积分赋权的“时间连续性”，限制了农业转移人口的跨区域流动

从国家政策取向看，户籍制度改革导向是政府人口管理的职责由户籍地向居住地转变，公共服务待遇的提供依据逐渐由户籍向“合法稳定就业、合法稳定居住”转变（刘同辉等，2014）。居住证制度迎合了户籍制度改革的“普惠性”趋势，但在实际操作中，由于每个城市的发展水平不同，积分赋权的门槛和条件也各不相同。越是人口流入多的大城市，其赋权条件和落户门槛越高，虽然城市管理者主要依据外来人口的贡献和能力对其赋权，但对“就业、居住时间连续性”的若干规定，一定程度上固化了外来人口的地域流向，阻碍了流动人口的跨区域流动。比如，广州中长期居住证要求外来人口连续就业、经商6个月至3年时间，且累计积分达到标准值后，在本地连续就业和缴纳社会保险4年以上才能落户。上海居住证持证人积分达到标准分值后，仍需要在本地连续就业、经商7年后，才具备转为常住户口的条件。“时间连续性”强调了持证人在务工城市具备谋生能力和立足能力，以及对城市的实际作用和贡献程度，客观上为激励有意愿、有能力的进城农民落户城市开辟了道路，但无形中也增加了他们向其他地区流动的机会成本。当前，我国居住证制度管理的统筹范围仅限于省级层面，“带权”跨省迁移流动还没有对应的衔接机制。这种强调“时间连续性”的“积分赋权”容易导致流动人口迁移就业的“区域固化”。

四 双重“市民化”路径下完善居住证制度的建议

居住证管理制度作为人口管理和福利供给的过渡性措施，如何适应当前农业转移人口市民化趋势，达到人口社会福利资源分配效率与公平的平衡，需要中央政府的统筹调控和地方政府的科学设计，不断完善居住证的积分体系和标准，发挥其人口流动的导向效应，更好地促进城镇化发展。

（一）完善积分体系和标准，逐步放大城市社会福利保障范围

居住证管理制度将“柔性”赋权与“刚性”落户互为补充，为在大城市长期稳定就业居住的农业转移人口建立了公开、稳定、可及的预期，但积分指标体系和标准仍体现出“人才”偏好。应针对不同特点、不同类型的外来人口，设定多元化积分指标体系和积分标准，更好地满足农民工群体的需求。一是居住证积分指标体系应增加就业年限、居住年限等指标。这些指标能够反映进城农民的就业时间和居住时间，留城时间越长，他们的生活方式和行为市民化程度越高，越应该享有城市提供的各项基本公共服务。二是合理调整积分标准。根据外来人口的年龄、学历、就业、技术、社保、纳税、居住时间等基本情况，平衡设定各项指标的积分标准，弱化学历、职业技术等级指标的积分标准，能够让从事低端职业的广大农民工群体有机会享有城市基本公共服务资源，增强公共服务供给的普惠性，扩大公共服务覆盖面。三是建立外来人口不同条件间的积分可替代机制。居住证积分指标体系是整个居住证积分管理的核心，其设计原则是以个人“贡献”为主要衡量标准供给社会福利，对于长期务工的农民工群体，可适当考虑当地的产业发展需求、人口结构、政策衔接等相关因素，设计不同指标间的替代机制，为他们畅通公共服务资源通道，实现“积分赋权”的柔性管理。

（二）普惠性“扩权”，放大受益群体的覆盖范围

居住证制度虽然将广大外来务工人员纳入了城市基本公共服务供给范畴，但由于城市之间的社会福利水平存在很大差距，城市在积分“赋权”方面仍有所保留，应进一步扩大城市公共服务资源供给范围，更好地发挥城市福利的普惠性效应。一是依据梯度赋权的思路，逐步增加城市基本公共服务项目，将城市低保、医疗救助、住房保障等事关民生发展的公共服务纳入普惠性服务范畴。结合积分赋权的管理模式，依据积分情况适当划定累积分值档次，设定基本档和提升档，基本档主要针对农民工群体最为关心的就业、教育、医疗、卫生等公共服务供给，实现外来人口全覆盖；提升档按照持证人累计积分情况，提供城镇保障性住房、住房公积金、医疗救助、低保等市民化公共服务，让贡献更多的农民工群体享有更好的公共服务资源。二是对于从事低技能、低收入职业的农民工群体，应逐步增加教育、职业培训、社会救助服务，通过城市公共服务的“帮带”，增强他们在城市就业和定居的能力。三是建立外来人口公共服务配置动态调整机制。根据城市经济社会发展趋势，适时优化和提高每个梯度的公共服务待遇水平，最终形成以居住证为载体“保基本+持续赋权”的多层次赋权模式，不断扩大受惠群体的覆盖范围和保障水平，让进城农民更好地融入城市。

（三）强化区域改革的同步性，引导农业转移人口合理流动

当前，我国区域经济水平和社会福利差距较大，在统筹合理控制人口规模与外来人口公共服务水平同时，要立足区域之间社会福利水平差异，通过构建区域联动机制，实现城市之间公共服务水平供给与需求的相对平衡，避免公共服务供给过高带来人口涌入的“虹吸效应”。一是建立城市主城区与近郊、远郊积分赋权协调性机制。对于单个城市而言，应通过积分指标体系设计，体现出主城区、近郊、远郊外来人口的积分指标条件和标准差异，以表征指标积分赋权的“区位性”，引导外来人口在城市内部的合理流动。二是建立不同城市之间积分赋权管理的联动机制。大中小城市公共服务待遇水平存在很大差距，应重点考虑城市可持续发展对人口总量和结构优化的适度控制，通过区域之间积分赋权体系的联动改革，放宽中小城市居住证积分赋权标准和条件，提高公共服务待遇水平，增加落户“含金量”，引导人口向中小城市流动；同时，在普惠性公共服务供给的基础上，严把大城市“落户关”，防止大城市“福利拉动型”的过度人口迁入，以免生成各种社会问题，保持户籍人口总量的合理增长，使政府的公共财政和公共服务能力与城市经济发展动力、人口承载力相适应。三是建立居住证积分赋权条件跨区域转移衔接机制。积极探索地区积分指标体系的转化方式，建立体现农民工城市融入能力的就业年限、职业技能、缴纳社会保险时间等指标积分赋权的跨区域转移衔接机制，让农民工“带权”转移，促进人口区域之间的合理流动。

 

参考文献

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[3] 王阳：《居住证制度地方实施现状研究——对上海、成都、郑州三市的考察与思考》，《人口研究》2014年第3期。

[4] 谢宝富：《论实行居住证积分入户制应遵循的原则》，《理论与改革》2014年第5期。

[5] 赵德余、彭希哲：《居住证对外来流动人口的制度后果及激励效应——制度导入与阶层内的再分化》，《人口研究》2010年第6期。

[6] 郭秀云：《“居住证”离户籍有多远？——基于广东地区的分析兼与上海比较》，《南方人口》2010年第3期。

[7] 刘同辉、丁振文、毛大立：《上海市居住证积分指标体系研究》，《社会科学》2014年第10期。