浙江推进统筹城乡发展的改革实践与成效

闻海燕

摘要：浙江省委、省政府从浙江已全面进入以工促农、以城带乡发展新阶段的实际出发，以大力推进城乡一体化的体制机制创新为重点，实施统筹城乡发展方略。全省总体进入了“城乡融合发展”的新阶段，农业现代化水平和统筹城乡发展水平保持全国领先。文章总结了浙江推进统筹城乡发展的改革举措与成效。

关键词：统筹城乡 浙江 改革

 

自2002年浙江省委、省政府从浙江已全面进入以工促农、以城带乡发展新阶段的实际出发，把大力实施统筹城乡发展方略、推进新农村建设作为重大战略任务来抓，先后制定了《统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》和《关于全面推进社会主义新农村建设的决定》，出台了一系列统筹城乡兴“三农”的政策，创造性地开展了城乡统筹的实践与探索，浙江城乡统筹由此从“基层自发”进入“党政自觉”阶段。历届政府按照统筹城乡发展的要求，坚持把“三农”工作作为重中之重，大力推进理念创新、政策创新、制度创新和工作创新，基本形成了强农惠农富农的政策体系，初步建立了城乡一体化的制度框架，全省总体进入了“城乡融合发展”的新阶段，农业现代化水平和统筹城乡发展水平保持全国领先。

浙江以大力推进城乡一体化的体制机制创新为重点，着力推进统筹城乡发展的各项改革。

一 从在全国率先推进农村税费改革到农村综合改革

（一）在全国率先推进农村税费改革

早在2001年，浙江省就停征了25个欠发达县的农业特产税。2002年7月，中共浙江省委、浙江省人民政府下发了《关于全面进行农村税费改革的通知》，提出用两年时间在全省范围内全面完成以“减调改稳、合理负担、转移支付、配套进行”为主要内容的农村税费改革。税费改革的内容是全面停征农业特产税，并对361个欠发达乡镇停征农业税；同时实行“三取消”政策，即取消乡统筹等面向农民征收的政府性收费和集资，取消屠宰税，取消农村劳动积累工和义务工，按村民认可的办法向全体村民合理收取一定的资金形成村内公益事业开支。2005年宣布全面停征农业税，使这项延续了几千年专门面向农民征收的税种退出了历史舞台。农民负担逐年削减，人均负担从2001年的92元下降到2004年的14元。接下来几年，浙江省又在全国率先建立对涉农收费部门进行农民负担专项考核的制度，在全省范围内建立农民负担监测网络，使农民负担呈现持续减轻的好势头（顾益康等，2009）。

（二）全面推进农村综合改革

2005年1月，浙江省人民政府发出了《关于进一步做好深化农村税费改革工作的通知》（以下简称《通知》），在部署全面免征农业税工作的同时，对各项配套改革做出部署，以巩固农村税费改革成果。《通知》提出继续推进乡镇机构改革，进一步精简机制，防止农民负担反弹等。这实际上已经涵盖了农村综合改革“三改革、一化解、一建立”的内容。各级政府按照浙江省委、省政府的要求，建立健全面向城乡的公共财政体制，逐步加大对乡镇政府的转移支付，健全义务教育经费保障机制，提高基层组织的公共服务能力。2005年6月，浙江省选择区域经济各具一定代表性的绍兴、嘉善、北仑、开化四县（区）开展农村综合改革试点。到2005年底，试点工作顺利进行，取得了初步成效，基本建立了基层组织新的运行机制，农民负担反弹的根源逐步得以消除，事实上已走出了“黄宗羲定律”的怪圈。从此，农村综合改革在全省铺开。

二 整体推进城乡配套改革，着力形成统筹城乡发展的新机制

根据浙江省微观经济体制比较完善和经济社会发展阶段相对领先的优势，浙江省按照习近平同志提出的统筹城乡发展的要求，深化征地、户籍等城乡配套改革，给农民平等的发展机会。逐步扩大公共财政在农村的覆盖面，加大财政转移支付的力度，增加对农村的公共产品供给和农村公共服务。以增加农民收入、提高农民生活质量和维护农民权益、增进农民利益为核心，不断深化城乡二元体制改革，建立健全以工促农、以城带乡的机制。

（一）深化强县扩权改革

浙江省委、省政府按照“能放就放”的原则，多次向县级放权。在1992年、1997年、2002年曾三次向强县扩权。特别是，2002年省里把313项属于地级市的经济管理权限下放给20个县（市、区），涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12个大类，切实增强了县域经济发展活力。“十一五”时期，第五轮扩权强县、强镇扩权改革全面启动实施。2008年5月，省委、省政府确定在杭州开展综合配套改革试点，在嘉兴、义乌开展统筹城乡发展综合配套改革试点。在管理体制上，从扩权强县的改革向放权强镇的改革深化，特别是通过以“中心镇培育”为重点的放权强镇改革，尝试将城乡统筹的节点从县城进一步前移到乡镇，以此强化乡镇政府的社会管理和公共服务职能，逐步建立起精干高效的农村基层行政管理体制。

（二）深化农村产权制度改革

2001年9月，中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅下发了《关于积极有序推进农村土地经营权流转的通知》，坚持“条件、自愿、依法、规范、引导、管理”的基本原则，可以采取转包、反租倒包、股份合作、租赁等多种形式积极鼓励、有序推进农村土地经营权流转。各地土地流转和规模经营稳步推进。到2013年，已建立土地股份合作社4000多家，土地流转面积累计达57.67万公顷，占家庭承包耕地总面积的45.0%，流转率达到44.5%，高出全国23个百分点。

2012年，根据中共浙江省委、浙江省人民政府《关于深入推进统筹城乡综合配套改革积极开展农村改革试验的若干意见》，按照“面上改革创新”和“点上改革试验”的要求，全面深入推进统筹城乡综合配套改革，扎实开展农村改革试验，农村土地制度创新有序推进。耕地保护补偿试点范围扩大至每市的1个国家级或省级基本农田保护示范区。有序推进农村宅基地跨社置换、有偿退出、有偿使用机制等方面的探索实践，积极开展农村宅基地使用权和房屋所有权确权登记发证工作。宅基地跨社置换、有偿退出和有偿使用试点稳妥开展。2014年，浙江启动实施“三权到人（户）、权跟人（户）走、带权进城”改革试点。部分县市已全面完成“三权到人（户）”工作，个别县已实现三个100%确权，通过组建村土地股份合作社，将农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”。按照“一户一宅、建新拆旧”原则，对农村宅基地和农房进行分类处理，对于超出面积采用“虚线划定”等方式提高发证率，让所有宅基地100%确权。将村级集体经营性资产量化到人，村级经济合作社完成股份合作制改革。温州市率先全面推进农房所有权、林地使用权等12类农村产权交易改革，允许持有集体土地使用证和房产证的农村房产在本市金融机构抵押，以及在本市农业户籍人口之间转让。

（三）全面推进农村金融体制创新

针对农民贷款难长期得不到解决的问题，借鉴发达国家发展农村合作金融的经验，浙江省自2003年启动新一轮农村金融体制改革，构建了一个既符合市场经济规律，又适应“三农”发展特点的农村金融合作新体制。新型农村金融组织数量增加、规模扩大、覆盖扩面。2013年，全省已有小贷公司314家、农村商业银行19家、村镇银行64家；已有541家融资性担保机构，亿元以上担保机构上升到117家。农房抵押贷款余额达到108亿元。“丰收小额贷款卡”和“丰收创业卡”分别发放149万张、2.3万张。启动实施“便农支付工程”、农信社“金融普惠工程”，基本消除金融空白乡镇。丽水市作为中国人民银行批准的全国唯一的农村金融改革试点，紧紧围绕解决“三农”需求大、融资难，城乡差距大、普惠难的“两大两难”问题，全面深化农村金融改革创新。通过创新农村信用体系建设、建立小额取款便民服务体系、“政银保”助农贷款体系、“三权”抵押融资体系，率先构建了完整的农村产权融资框架体系，全面激活农民的“沉睡”资产，实现了农民基本产权全部可抵押融资，在推动农民财产资本化的实践中取得了先行经验，同时为实现农村金融服务均等化提供了良好的范式。

（四）不断深化土地征用制度改革，建立安置失地农民长效机制

针对城市化加速推进中征地矛盾日益突出的问题，浙江省在现行土地制度框架下，以加强土地征用监管和保障农民土地权益为主要内容，对农用土地征用制度进行了一定程度的改革。2002年12月，浙江省政府印发了《关于加强和改进土地征用工作的通知》，对征地制度改革提出明确意见。

第一，浙江省建立土地征用补偿“区片综合价”制度，提高征地补偿标准。一是提高耕地征用补偿标准。浙江省政府根据《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理办法〉办法》规定和效益农业发展、农民增收的实际情况，提高了征用耕地年产值标准，并要求随着经济发展进行适时调整。二是建立城镇规划区内征用土地的“区片综合价”制度。规定城镇建设征用农村集体土地由市、县政府根据不同地段、地类、人均耕地和经济发展水平等情况，划分区片，进行评估，在充分听取有关方面特别是农民意见的基础上统一制定分片的“征地综合补偿标准”，并根据经济社会发展等情况做必要的调整。三是明确征地补偿费用支付时间。浙江省政府规定，征地补偿费没足额到位之前，被征地农村集体经济组织可以拒绝交地。这一制度初步建立了土地出让增值的农民共享机制，切实提高了农民土地出让价值。

第二，建立被征地农民基本生活保障制度。2003年，浙江省建立了被征地农民基本生活保障制度。保障资金来源：政府不低于30%，在土地出让金中列支，集体和农民70%，其中集体承担部分从土地补偿费中列支，个人承担部分在征地安置补助费中抵交。到2005年底，全省所有县（市、区）都建立了被征地农民基本生活保障制度，并实行“即征即保”，将180万被征地农民纳入了不同形式的社会保障（邵峰，2006）。

第三，采取多种措施，拓宽被征地农民就业途径。一是对被征地农民实施素质培训制度。采取免费培训形式促进被征地农民就业。二是建立留地安置制度。即将10%左右的被征用土地留给被征用村集体经济组织和农民，在统一规划下，由农民自建自用或由村集体经济组织开展物业经营，发展第二、第三产业。给予免收土地出让收入和配套费用等政策。三是允许入股参与开发建设。允许农村集体组织采用土地入股等形式，参与营利性水电、交通等项目的开发建设，鼓励企业以合股形式与农村集体经济组织合作，使农民获取长期稳定的收益。

（五）首创政策性农业保险的共保经营模式

针对农业种养大户投入增多、风险增大的趋势，浙江省首创政策性农业保险的共保体经营模式。从2006年开始到2013年运行7年来，浙江省农业农房险累计为5657.4万户提供10193.8亿元的风险保障，累计有33.7万户受灾农户得到11.12亿元赔款。农户自缴保费不断下降，保障程度不断提高。以水稻为例，2006年农户自负保费比例为50%, 2013年自负比例仅为7%，每亩只需交3.15元，受灾最高能获得600元赔偿。参保品种逐年扩大，已开办了30余个农业保险品种，参保农户从试点初期的1.38万户发展到211万户，保险保障资金从5.1亿元提高到2013年的319亿元。政策性农业保险大户参保率达71%，农房险参保率达98%；渔业互保平稳运行。农业抗风险能力显著增强，较好地解决了“多年致富，一灾致贫”的问题，同时也促进了农业产业结构调整，促进了农业专业化、集约化发展。

（六）以公共服务均等化为抓手，促进城乡社会均衡发展

率先制订《浙江省基本公共服务体系“十二五”规划》，统筹推进城乡生活、发展、环境和安全四大基本服务，积极推广教育集团化办学模式，深入推进医疗资源“双下沉、两提升”，教育、卫生资源城乡配置更加均衡高效。深化城乡基本公共服务均等化体制改革，率先完成城镇居民医疗保险和新农合制度并轨，推进城乡居民社会养老保险制度与老农保、职工基本养老保险、被征地农民基本生活保障等社会保障制度之间的衔接转换，促进覆盖城乡的社会保险、救助和福利体系加快形成，社保待遇水平进一步提高。“十二五”时期，城乡居民领取养老金年均增速、最低生活保障水平年均增速均在10%以上，全省医保参保率稳定在97%以上。

（七）以美丽乡村建设为载体，促进城乡环境整体优化

2010年，“美丽乡村建设行动计划（2011～2015）”在浙江展开。该计划明确提出了建设美丽乡村要围绕规划科学布局美、村容整洁环境美、创业增收生活美、乡风文明身心美的“四美”总体要求，推进农村生态人居、生态环境、生态经济、生态文化的“四个体系”建设。其出发点是促进农村地区人与自然的和谐相处、提升农民生活品质，目的是形成有利于农村生态环境保护和可持续发展的农村产业结构、农民生产方式和农村消费方式。“美丽乡村”是在村庄整治“千万工程”基础上提出的新目标，可以说是“千万工程”的提升发展，是“千万工程”的升级。为推进美丽乡村建设，2013年全省各级共投入建设资金93.5亿元，其中各级财政61.5亿元、村集体19.8亿元、农民投工89.5万工。

“十二五”时期以来，全省全面实施美丽乡村建设5年行动计划，推进人居建设、环境提升、经济推进、文化培育四大行动，取得显著成效。有序实施以农村危旧房改造为重点的人居建设，解决50余万户农民建房用地，完成农村困难家庭危房改造逾5万户。深入推进以“三改一拆”“四边三化”为重点的环境整治，完成环境整治村2.7万个，村庄整治率达到94%，推出美丽乡村创建先进县35个。积极发展以农家乐为特色的乡村经济，全省累计发展农家乐旅游点近3000个，建成特色精品村落300多个，农家乐从业人员逾10万人，2014年直接营业收入近100亿元。扎实推进以文化惠民工程为抓手的文化培育，加快农村文化礼堂建设，加大送戏下乡力度，加强历史名镇名村保护，助力乡村历史文明、传统文化及特色人文风情薪火传递。

（八）以小城市和特色小镇建设为推动，促进城乡要素集聚创新

基于对浙江城乡要素高密度均质化分布格局下，乡镇经济实力强劲、基础设施完善、区位条件优越、集聚能力较强的科学判断，省委、省政府做出小城市培育战略决策。自2010年启动首批27个小城市培育试点以来，试点镇作为连接城乡的纽带，引领城乡统筹发展的地位与作用日趋增强。截至2013年，首批27个试点镇，以占全省建制镇4.3%的数量，集聚了全省建制镇10.3%的人口、13.1%的财政总收入、13.3%的农村经济总收入，助推乡村地区要素集聚集约和高效配置。第二批小城市试点已于2014年启动实施，新增16个试点镇（重点生态功能区县城），带动作用更加凸显。2015年初，省委、省政府提出规划建设一批特色小镇的战略部署，致力于培育具有产业竞争力、历史文化吸引力、生态休闲承载力的平台载体，有利于发挥乡村特色优势，通过创业创新，全面增强乡村经济社会转型升级新动力。

“十三五”时期浙江省深入推进统筹城乡发展的总体思路是，落实“四个全面”战略布局，以“八八战略”为总纲，贯彻以人为本、全面协调可持续的科学发展观，积极把握建设“两富”“两美”浙江以及推进新型城市化的有关要求，着力统筹建设、统筹制度、统筹经济，促进城乡健康融合发展，努力把浙江建设成为全国新型城市化先行区、全国农业现代化示范区、全国城乡体制创新样板区，实现城市与乡村的特色化、一体化发展，力争使浙江成为全国城乡一体化发展水平最高的省份，为率先全面建成更高水平的小康社会提供坚实支撑。

 

参考文献

[1] 中共浙江省委：《关于积极有序推进农村土地经营权流转的通知》（浙委办〔2001〕 53号）。

[2] 浙江省人民政府：《关于进一步做好深化农村税费改革工作的通知》（浙政发〔2005〕 7号）。

[3] 中共浙江省委：《统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》（浙委〔2006〕 28号）。

[4] 中共浙江省委：《关于全面推进社会主义新农村建设的决定》（浙委〔2006〕28号）。

[5] 顾益康、邵峰等：《农民创世纪》，浙江大学出版社，2009。

[6] 邵峰：《均衡浙江——统筹城乡发展新举措》，浙江人民出版社，2006。

[7] 中共浙江省委：《关于深入推进统筹城乡综合配套改革积极开展农村改革试验的若干意见》（浙委〔2012〕 90号）。