京津冀协同发展背景下河北省精准扶贫路径研究

魏宣利

摘要：站在京津冀协同发展的大背景下，认真梳理河北省贫困区致贫因素，遵循“精准扶贫、精准脱贫”原则，以京津冀合力助推河北省贫困地区发展，是京津冀率先全面建成小康社会的根本保障。有序推进生态资源资产化进程，通过建立区域生态补偿制度、完善区域碳汇交易市场、生态工程产业化，精准对标，有效破解生态涵养区贫困问题；不动产登记制度下，重视贫困家庭个人资产保值增值溢出效益，拓展个人资产保值增值途径，提高贫困群体自我发展的能力；做实精准扶贫大数据平台，整合扶贫资源，做实企业扶贫，确保精准定标、精准施策。

关键词：京津冀 扶贫 生态资源 不动产

一 河北省农村反贫困历程及成效

新中国成立以来，中国政府一直致力于消除农村贫困问题。河北是农业大省、农业人口大省，在中央扶贫工作总体部署下，因地制宜开展各项扶贫工作，反贫困取得显著成效。

救济式反贫困阶段（1949～1978年）。新中国成立初期，由于贫困人口数量庞大，财政状况又较为困难，这一时期的反贫困主要采取的是救济式（输血式）策略，即依托自上而下的民政救济系统，对贫困人口实施生活救济。到1978年，河北省农村贫困人口1570万，占农村人口总数的1/3。

体制改革推动反贫困阶段（1978～1986年）。1978年，党的十一届三中全会召开，我国推行了以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，极大地解放了农村的生产力，农村贫困人口数量大幅度减少。1986年，河北省共有贫困人口900万人。

开发式反贫困阶段（1986～1994年）。以1986年5月国务院贫困地区经济开发领导小组及其办公室成立为标志，以国家级贫困县为扶贫重点，我国大规模、目标明确的扶贫开发工作全面铺开，通过安排专项资金，出台优惠政策，加大基础设施建设和特色产业培育，增强其自我发展能力，建立“造血”机制。到1994年，河北省贫困人口已降至706万人。

攻坚式反贫困阶段（1994～2000年）: 1993年，中国政府向全世界庄严宣布：用进入新世纪之前的7年时间，基本解决当时中国农村8000万贫困人口的温饱问题，即实施著名的“八七”扶贫攻坚计划。此项计划目标明确、措施得力、投入宏大、参与广泛、效果显著。到2001年，河北省327万人未解决温饱，还有初步解决温饱但容易返贫的低收入人口243万人。

构建大扶贫格局、推动反贫困阶段（2000～2010年）。2001年5月，中央扶贫开发工作会议召开，指出这一时期中国农村扶贫开发工作立足“城市支持农村，工业反哺农业”的大背景开展，以尽快解决剩余贫困人口的温饱问题，巩固扶贫成果，进一步改变贫困地区经济、社会、文化落后的状况，为农村小康社会的建设创造条件。以实施《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》为标志，河北省的扶贫开发进入了解决温饱与巩固温饱成果并重的新阶段。到2009年，河北省贫困人口390万人。

全面攻坚扶贫阶段。以《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》的颁布为标志，反贫困进入全面攻坚阶段。2011～2015年，扶贫工作从转变经济发展方式、增强扶贫对象自我发展能力、推动基本公共服务均等化等多方介入，加快推动贫困地区经济社会更好、更快发展。河北省2011年～2014年平均每年减贫100万人左右，三年累计减少395万贫困人口。2014年底，全省有10个重点县脱贫出列，100万农村贫困人口实现稳定脱贫。截至2014年底，河北省还有62个贫困县、7366个贫困村、485.5万贫困人口，主要集中在燕山—太行山片区、黑龙港流域和环首都地区。2015年10月23日，中央政治局会议提出：“把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，坚持扶贫开发和经济社会发展相互促进，坚持精准帮扶和集中连片特殊困难地区开发紧密结合。”2015年10月26日，十八届五中全会提出了全面建成小康社会新的目标要求，指出“到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。这标志着打好新一轮扶贫开发攻坚战，确保全国人民共同实现全面小康已成为全党全民共识，河北省扶贫工作进入全面攻坚阶段。

二 当前河北省贫困现状及扶贫攻坚面临的问题

到2020年解决河北区域贫困问题，全面建成小康社会，还存在如下问题。

（一）贫困地区与生态涵养区高度契合，产业扶贫受限

一方面，河北省燕山—太行山贫困片区与京津冀生态涵养区高度契合。受生态区功能制约，在产业选择中，多数带动能力强、就业岗位多的行业发展受限。而可以发展的生态产业，又由于培植难、发展投入大，而进展缓慢，直接影响生态涵养区贫困地区脱贫。二是部分生态涵养区也是生态脆弱区。区内土地贫瘠、自然灾害频发，自然经济特征显著，不适度开发容易引起生态退化。

（二）贫困地区自我发展能力弱，反贫困缺乏中坚力量

一是贫困地区农村青壮劳动力净外流。一段时期以来，贫困地区将劳务输出作为缓解贫困的重要手段。尽管劳动力的转移给众多贫困家庭带来了可观的收入，也在一定程度上缓解了其贫困状况，但随着单向、长期的外流，贫困地区村落的空心化和村民的原子化凸显，丧失了反贫困攻坚中的生力军，仅靠外源动力的推动，贫困地区农村发展举步维艰。二是职业教育脱离农村发展。当前农村教育，尤其是职业教育，无论是在课程设置上还是在教学内容上都脱离了农村发展，导致新型农民缺失，适应不了现代农业发展需求，产业扶贫缺乏人力支撑。

（三）社会参与不足，扶贫政策设计有待完善

当前减贫举措分为两大部分：一是开发性扶贫，通过提升贫困人口的谋生能力来减少贫困；二是通过财政的转移支付，包括建立健全社会的保障体系等方式来减贫。长期以来，政府在扶贫进程中承担着主体责任，在政策设计过程中，缺乏对社会力量参与扶贫的足够认识，未能充分考虑如何利用市场和私营部门以及社会力量的作用来更有效地实现减缓贫困。在精准扶贫政策设计中，需要有效引导社会力量参与扶贫，矫正市场行为和解决政府再分配不足等问题。

（四）农民生产生活保障体系不完善，扶贫成效待巩固

从20世纪80年代中期开始实施的以区域经济发展为导向的开发式扶贫战略，其核心是依托经济增长来缓解贫困，让经济增长的丰硕成果带动贫困地区脱贫。这一扶贫开发战略在早期取得了巨大的成功，但随着社会的进步、经济的发展，以效率为导向的开发式扶贫存在的社会经济条件已发生了根本性转变。一方面，剩余贫困人口受自身条件限制难以从普惠式区域扶贫中受益，而农村土地的直接经济收益低、财产性收入严重不足，其社会保障功能持续下降。另一方面，农村社会保障体系不健全，农业保险制度覆盖面窄，贫困地区农民利用财政扶贫资金发展起养殖业、种植业后，在面临“读书”“看病”“遇灾”等诸多问题时选择放弃。这也是扶贫成果不稳定，因病返贫、因灾返贫一个重要的原因。

三 当前农村精准扶贫工作需要重点关注的几个问题

当前，我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、改善生态环境、提高发展能力、缩小差距、全面实现小康社会的新阶段。

（一）要按照建设美丽乡村的要求，推进贫困地区农村全面发展

贫困地区农村是社会主义农村大家庭的一员，未来扶贫工作应按照“环境美、产业美、精神美、生态美”的要求，推动贫困地区从以物质脱贫为主体的方式向物质、精神、文化等全方位的脱贫方式转移。只有通过全方位的发展，才能充分调动贫困地区农民自建家园、自力更生的积极性和主动性，也只有这样才能巩固脱贫成效。

（二）贫困地区扶贫开发必须以生态文明为统领，走可持续发展道路

贫困地区是扶贫攻坚的主战场，更是生态文明建设的潜力区。要将生态文明建设与精准扶贫结合好，利用好乡村资源，合理调配人力、物力，大力发展乡村旅游业、高效生态农业、民俗手工业等生态型产业，让扶贫工作在“望得见山，看得见水，记得住乡愁”中得到落实。

（三）要注意扶贫政策的整合

在北京举行的减贫与发展高层论坛上，习近平总书记在主旨演讲中指出，“发挥中国制度优势，构建了政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，形成了跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系”。当前，扶贫攻坚已成为全党全民共识，部门主导的专项扶贫不断推出，“产业扶贫”“金融扶贫”“教育扶贫”“旅游扶贫”“电商扶贫”“光伏扶贫”等扶贫政策不断涌现，呈现出多元化、多领域、多层次的扶贫格局。“千条线、一根针”要想实现精准对标、精准扶贫、精准脱贫，必须加大扶贫政策的整合力度，搭建扶贫政策整合平台，重组、优化各级各类扶贫政策。

（四）要注意发挥京津冀协同发展优势

在京津冀协同发展的大背景下，河北的贫困问题已成为影响京津冀协同发展目标实现极为关键的一环。《京津冀协同发展规划纲要》明确提出“扶持贫困地区发展”的战略部署，指出要加大政策支持。因此，解决河北的贫困问题必须站在京津冀协同发展全局和战略高度，精准对接中央及京津支持政策，在贫困地区生产生活基础设施配套、农村生态环境整治、农村生态产业培植等方面实现突破，破除贫困地区发展障碍。

四 精准扶贫框架下扶贫政策的优化路径

（一）先行先试，推进京津冀生态涵养区生态资源环境的资产化进程

贫困地区生态环境是创造财富的要素之一。只有通过实现生态涵养区生态资源存量转变为资本增量，才能形成生态资源保护、经济建设、社会发展的多赢。党的十八届三中全会指出“要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。生态涵养区与贫困叠加地区发挥市场在生态资源配置中的作用，推动生态富民的反贫困工作是一个有益的探索。

1．率先出台京津冀区域生态补偿条例，建立生态补偿式扶贫长效机制

长期以来，京津冀区域的“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的利益调节格局没有真正形成，区域生态补偿长效机制尚未建立，存在补偿范围偏窄、补偿标准偏低、补偿资金来源和方式单一等问题，不仅影响保护者的积极性，更严重的是制约了生态供给区的良性发展。其根本原因是我国还没有生态补偿的专门立法，现有涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中，缺乏系统性和可操作性。京津冀协同发展已经成为重要的国家战略，京津冀生态建设的紧迫性与环京津贫困带的现实存在性决定了解决京津冀生态涵养区贫困问题需要从法律层面实施突破。要发挥先导示范作用，建立京津冀区域内可操作性强的生态补偿法规体系，按照“谁保护，谁获偿”“谁受益，谁补偿”的原则，构建区域一体化的生态补偿制度，从法律上明确各生态主体的权利和义务、生态补偿范围、生态补偿标准、生态补偿金使用范围等。

2．完善京津冀跨区域碳排放交易市场，填补市场化生态补偿空缺

尽管2014年12月北京市发改委、河北省发改委、承德市政府率先启动了全国首个跨区域碳排放权交易市场建设，通过京冀碳汇拥有量的差异，建立京冀区域碳汇交易机制，使生态服务从无偿走向有偿，激活了市场化的资源向资本的转化路径，这在一定程度上弥补了生态涵养贫困区发展资金不足的问题，但同时也可以看出，目前北京市域内的碳汇交易（50元/吨）与京冀间碳汇交易（38元/吨）定价尚存在差异，天津加入意愿不强。三地碳交易市场在配额、标准等多方面都存在较大差别，这在一定程度上给跨区域碳交易的实现带来多重障碍，基础数据的缺失也使得碳交易市场的跨区域合作困难重重。要立足京津冀三地实际，加快推进京津冀区域碳交易体系建设。一是尽快出台跨区域碳交易的行政法规，为京津冀碳交易的实施提供法律保障；二是建立域内一体化的各行业碳排放核算体系，全面推动京津冀三地排放核算、核查、配额核定，逐步建立一体化总量控制条件下的碳交易平台。三是借鉴浙江临安经验，加快推动京津冀农户森林经营碳汇交易体系建设，为企业搭建了一个自愿减排、扶贫惠农的公益平台，让生态涵养区农户直接获得森林生态经营的货币收益。

3．有序推动生态工程向生态产业转化

无论是生态补偿还是碳汇交易，相对于巨大的生态建设直接投入和间接投入而言，其收益都是有限的，在逐步完善生态补偿制度、深化碳汇交易体系的同时，更重要的是生态产业的培植，避免因简单的生态建设将生态涵养区继续锁定在价值链的最低端。京津冀地区生态建设投入巨大，各种形式的生态修复工程接踵而至，仅从2000年开始实施的京津风沙源治理和退耕还林工程，国家累计投资就达95.1亿元，未来10年，将再投资225亿元（其中，中央投资174亿元）。在市场经济条件下，无论是个人还是社会，其经营活动都是在利益驱动的原则下进行的，不赢利的生产活动是不可能长久的，生态工程也是如此。多数生态修复工程因“公共产品”的特质属性，因无法实现政府财政“自始至终”的支持，而收效递减。因此，必须推动生态工程的产业化，把改善生态与推动产业建设和发展农村经济有机结合，做到增绿与增收同步，生态体系建设和产业体系建设并举。一是在全面梳理近10年来京津冀各级各类大规模生态工程的投入方向、投入方式及依托项目类型等的基础上，综合评判各类生态建设项目的生态效应、经济效应和社会效应，为下一步的京津冀区域生态建设规划提供理论依据。二是以生态工程建设为依托丰富生态意识、培育生态富民产业。生态工程建设是生态公共品投入的具体体现，通过政府对农村地区生态建设的持续支持，形成对农村地区生产力发展的支撑。生态项目工程要结合区域自然资源开发，强化与地方产业的关联度，力求把产、加、销、农、工、贸等环节融入生态系统工程来统筹，实施农村第一、第二、第三产业融合发展，具体落实到生态环境建设与扶贫开发相结合、生态环境建设与主导产业开发相结合、生态环境建设与调整产业结构相结合中。三是根据不同自然气候和不同地形结构和类型区，按照“试点先行，以点带面，整体推进”的原则，综合考量不同地区的资源配置，以生态项目建设为依托建设不同尺度、不同类型的生态环境示范样板，达到建设一个区域生态、找出一项稳定发展的区域经济产业的目标。

（二）重视不动产登记制度下贫困人口个人资产的增值

发挥贫困人口在反贫困中的主体地位，激活贫困人口作为基层市场经济细胞的内在动力，提高反贫困的主体性和积极性，是当前反贫困的核心问题。不动产登记制度能够保护贫困家庭资产以降低其脆弱性，但仍需探索贫困家庭资产开发和增值途径，巩固贫困家庭原有资产并获得新的资产。农民的财产权利一般指的是农民土地的承包经营权、宅基地的用益物权和集体资产的收益权。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出要鼓励创新土地流转形式。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。鼓励农民在自愿前提下采取互换方式并地方式解决承包地细碎化问题。

1．盘活环首都贫困带农村不动产，培植农村休闲养老产业

农村宅基地是贫困地区个人财产的重要内容，不动产登记制度的实施盘活了农村的存量资产，在制度框架内赋予了无产权的农村不动产以资本功能，对提升贫困群体生活质量、合理调配社会资源具有重要作用。第六次人口普查资料显示，京津冀三地已步入快速老龄化阶段，仅60～65岁年龄段低龄老人就达500万人，按平均城市化率50%计算，有近250万已退休、身体健康的低龄老年人生活在城市。这部分老年人亲近自然、重温田园生活，从物质到精神消费的需求激增，低碳化、低成本的乡村生活方式已成为另一种有价值的幸福生活模式，构成了一个潜在的巨大消费市场，但苦无落身之地。与此同时，环首都周边地区，生态环境良好，交通便捷，农民外出务工使得大量村居空闲。要以环首都休闲产业带建设为契合点，通过政府引导，借助村容村貌整治、改水、改厕等基础性投入，优化农村居住环境，打造易居休闲养老社区，吸引城市中身体健康的老年人有组织地回归农村。农村休闲养老社区的发展不仅满足了城镇低龄老人亲近自然、尽享田园生活的意愿，而且这一群体遍及各行各业，较高的文化层次、较强的工作技能和对信息敏锐的洞察力，又为贫困地区农村的发展注入新的活力，有助于打破农村落后的发展观念，推动农村走出长期贫困怪圈，也可以一定程度上解决贫困地区农村养老问题。一要将美丽乡村建设与养老服务设施建设相结合。在改善农村生产生活条件的同时，适度升级配建养老服务设施，改善农村医疗服务水平、提升交通通信通达条件。二要强化组织建设，密切组织联系，搭建养老服务平台。农村养老休闲产业能否成型，取决于社会支持系统是否完备，这需要民政、社区、农村、志愿者等社会众多组织的共同参与。要同步启动村两委班子建设与引入地社区“下乡”组织建设，加强组织联系。通过搭建农村休闲养老信息交换平台，梳理城市适宜下乡群体、农村可租赁房屋、空闲农地等“养老资源”，有序引导城市银发族回归。三要规范引导社会参与。借鉴嘉兴异地养老模式——“政府出政策、农民出宅基地、企业出资金”，引导企业参与。通过对旧村进行合理规划、适度开发，优化村居环境，完善基础设施，盘活农村闲置资产，实现贫困农村生态效益、经济效益和社会效益的“三赢”。

2．以优化土地流转服务平台为抓手，提升黑龙港集中连片贫困户土地收益

河北省农村贫困地区人口调查资料显示，河北省黑龙港集中连片贫困地区有非常贫困的家庭17.56万户，涉及人口34.48万人，有些贫困的家庭70.01万户，涉及人口228.77人，贫困人口发生率为29.39%。其中，纯老年人贫困家庭占贫困家庭的30%，达26万户。上述家庭第一经济来源仍以种植、养殖业收入为主，收益有限。以土地为基础的不动产统一登记制度，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权，将农村承包地、宅基地、林地、房屋等资源确权、登记，并颁证到每个农民，为黑龙港集中连片贫困人口以产权增值为手段的脱贫提供了基础和保障。黑龙港地区上接京津、右连鲁、豫，地理区位优势明显，交通便捷，农业土地资源丰富，农业基础条件良好，是河北省重要的农副产品基地，是未来京津农业科技转化的实验场、京津冀农业协同发展的主战场。通过完善农村土地流转服务平台，引导黑龙港地区土地规模流转，既保证了贫困农民土地资产增值，又为推进黑龙港地区农业现代化发展提供了保障。一是加快推进农村承包土地确权登记颁证工作，把承包地块、面积、合同、权属证书落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。二是以确权登记为契机，建立黑龙港地区农村土地承包信息数据库和农村土地承包管理信息系统，优化黑龙港地区县、乡土地流转服务机构和土地流转信息采集与发布平台，为供需双方提供土地流转政策、流转方式、信息传递和法律咨询等项目服务。三是规范流转程序，完善土地流转监管制度。通过明确租赁农户土地的工商企业准入资质、强化用途监管等，保障工商企业投资农业的合法经营权益、维护农民流转土地的合法收益权益，有效防范经营风险，推动土地要素有序配置。

3．探索生态移民扶贫与农村土地制度改革相结合扶贫机制

目前，农村土地改革已有序推开，33个试点县将围绕集体经营性建设用地入市、提高被征地农民补偿标准、宅基地制度的有偿退出机制三大方面进行试点推进。农村土地制度改革为生活在自然条件恶化、资源贫乏、生态环境脆弱地区的贫困人口摆脱“一方水土养活不了一方人”的恶劣生产生活环境，提供了可借鉴的路径。一是生态移民工程与小城镇建设相结合。利用小城镇本身的优势，引导贫困人口由山区向城镇进行自发移民，有序推进农村宅基地有偿退出或转让机制，鼓励生态移民村推行宅基地置换城镇住房政策。二是生态移民工程与生态工程产业化相结合。鼓励生态修复企业参与生态移民，对退出区采取退牧、退耕、还草、封育草场、牲畜就地舍饲圈养等举措，在使生态系统自然恢复的同时，根据农村集体土地入股的多少以及企业效益给予分配。通过生态移民与城镇化相结合、生态移民工程与生态修复工程相结合，实现生存移民向效益提高型生态移民转变，确保生态移民“移得出、能致富”。

（三）社会组织助推扶贫政策精准对接

发挥企业社会责任是解决企业与资源、环境和社会种种冲突，保持社会关系和谐和经济秩序稳定的有效手段。2006年10月中国企业社会责任同盟的成立标志着中国企业承担社会责任已由个体行为上升为整体共识。企业在扶贫中以解决造成贫困群众贫困的障碍性问题为目的，并以追求贫困人口的脱贫致富为诉求价值，在扶贫上已卓有成效。国务院办公厅近日印发《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》，部署全面推进社会扶贫体制机制创新，进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发，打好新时期扶贫攻坚战。京津聚集了大批优质企业资源，推动企业参与扶贫将事半功倍。

1．搭建社会扶贫精准对接大数据平台

对贫困村、帮扶重点贫困户建档立卡，明晰贫困村、贫困户状况及脱贫需求。对京津冀企业参与新一轮产业扶贫开发意向进行摸底调查，编制企业帮扶意向调查表。双向驱动，通过建立扶贫供需大数据库，搭建社会扶贫对接平台，促进扶贫与被扶贫双方精准对接，为社会爱心人士、企业和组织搭建扶贫济困、开发协作平台。

2．政府宏观规划与企业微观设计相结合，做实精准扶贫

企业微观扶贫设计重视扶贫帮困对象本体的发展，以扶贫项目的具体设计为切入点，可以使扶贫规划的实施更加贴近贫困群体的生活、生产。按照“设计到户，责任到人”，通过更为细致的研究和探讨，从物质帮扶、精神帮扶、技术帮扶等多方面发挥企业帮扶优势。一是建立企业与贫困户“合作共同体”扶贫模式，推动企业扶贫由公益捐助式、产业带动式向一体化合作模式转型。一体化扶贫合作模式在扶贫项目设计中以市场为导向，以贫困地区的区域资源优势为基础，以企业的核心竞争力为支撑和依托，通过让贫困户参与到企业的运营中，可以有效实现贫困户在知识、能力和技术方面的全面提高。二是以户为扶贫具体实施对象，以企业扶贫项目为平台，整合各级各类扶贫资金、政策，实现各级各类精准扶贫政策“千条线、一根针”的具体落地，实施精准对接。

 

参考文献

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[5] 牛勤：《贫困地区农村土地流转的瓶颈与突破探析》，《农村经济与科技》2015年第3期。