2.2 二元经济结构产生的原因

由于非常薄弱的经济发展基础和特定的国内外环境，新中国成立后，政府选择了重工业发展优先的工业化发展战略。这一发展战略，决定了必须同时实行城市优先的发展战略。为了加快重工业发展速度，中国通过财政、金融、物资、外贸体制、国有企业经营管理体制和农村集体经济组织方式集中资源配置，从农业吸取尽可能多的资本，使有限的资源向重工业倾斜。这种特殊的经济体制的核心，实际上就是“农村哺育城市，农业哺育工业”。与这一核心相联系的财政制度，包括税收、财政支出、公共产品供给等二元制度，即二元财税体制。

2.2.1 二元税制结构

新中国成立后，政府为了保障工业建设所需资金，设置了一套按征税主体分类的税收管理办法，从农业抽取工业建设所需资金。税务部门征收工商税，财政部门征收农业税。2006年全国范围内取消除烟叶以外的农业税和农业特产税以前，我国一直实行现代工商税和传统农业税并存的二元税制，即对城市工商业统一征收工商税，对农业单独征收农业特产税和农业税。农业税是以农业总收入为征税对象，以常年产量为计税依据，全国平均税率为15.5%，因此农业税具有所得税的特征。与城市个人所得税相比，城市个人所得税有免征额以及保险等相关优惠，而农村大多数农民生产经营处于低效益甚至亏损状态，根本不具备纳税能力或纳税资格。与城市企业所得税相比，城市企业所得税的企业应纳税所得额为收入总额扣除成本费用，而农业税没有成本费用扣除的相关优惠。与城市增值税相比，增值税为销售税额减去进项税额，即允许扣除相应的成本费用，而农业特产税并不能扣除生产成本费用。与城市营业税相比，营业税具有起征点的规定，同时营业税除娱乐休闲业税率较高外，其他税率都较低，而农业特产税没有起征点的规定，同时税率明显偏高。由此可见，按农业和非农产业设计的二元税收制度，明显违背了税收的公平原则，是造成二元经济结构的重要原因。

2.2.2 公共服务二元供给制度

从财政支出方面来看，公共资源配置过度向城市倾斜，而对农村居民则在客观上有着一定程度的歧视，农村居民从政府财政支出中得到的公共服务远远低于城市居民所得到的（傅道忠，2004）。新中国成立以来，我国长期实行“城乡分治”的二元制度，以及城乡之间的公共服务二元供给制度，即农村公共服务在很大程度上由农民自筹资金或通过“投工”“投劳”等方式解决，而城市公共服务基本上由国家提供。虽然国家财政每年都要向农业投入部分资金，但由于投入经费较少，这些经费大多属于政府涉农部门的管理经费，真正落实到农业、农村和农民身上的经费则非常少。在这种财政制度安排下，工业属全民所有，财政对其支出属于“投资”；农业属集体所有，对其支出属于“消费”。财政对工农业支出属于两种不同所有制之间的资金支持关系。实际上这种制度等于把农民排斥在“国民”范畴之外。农村公共产品长期以来有相当大的比重是农民通过以“自给自足”为主的方式提供的，虽然这种供给机制在不同的时期有不同的表现形式，但实质内容与基本格局并没有发生本质的变化，农民并未从实质上摆脱农村公共产品供给主体的责任。

2.2.3 二元收费制度

一是乡村统筹提留制度。实际上，乡统筹、村提留制度是农民除缴纳国家税金，完成国家农产品订购任务外，所缴纳的属于集体性质资金的征收管理制度。乡统筹、村提留制度是在人民公社时期生产队等集体经济组织上缴公益金、公积金的基础上演化而来的，是农村实行家庭联产承包责任制的集体积累制度。它虽然在发展农村各项经济、社会事业方面发挥了重要作用，但也确实加重了农民负担。二是工农产品价格剪刀差和农村土地征用出让差。农民负担有隐性和显性之分，农村土地征用出让差、工农产品价格剪刀差等属于隐性负担，乡统筹、村提留属于显性负担。实际上，乡统筹、村提留是政府专门对农民收取的一种“准税收”。农村土地征用出让差、工农产品价格剪刀差等就属于国家吸取农村资金支持城市工业发展的隐蔽方式。

2.2.4 税收管理体制

分税制同样也是二元经济结构产生的重要原因。需要指出的是，1994年实行的分税制财政体制改革虽然对理顺政府与市场的关系起到了一定的积极作用，但同时也在一定程度上恶化了二元财政格局，加重了农村居民的税负。1994年至今，分税制的执行结果是，财权不断上移，事权不断下移。但是，作为保障财力的转移支付制度尚未充分发挥平衡事权与财权不对称的问题。在事权下移的过程中，地方政府为保证基层政权的正常运行，保障各项工作的开展，必然设法开辟制度外的收入渠道，让农民为分税制买单（秦海林、席文，2013）。非税收入增加的消极影响是多方面的：一是以费挤税，侵蚀税基，削弱政府宏观调控能力，制约政府职能的有效履行；二是加重纳税人负担，在经济不发达、税收收入相对较少的地区，基层政府为了自身财政运行需要，会产生加大费用的征收冲动，造成收费恶性膨胀。另外，税收管理上的税收优惠与税收受益原则相背离在一定程度上固化了二元经济结构。税收优惠的经济实质是一种财政补贴。财政补贴的目的应是调节供需平衡、稳定市场物价、支持生产发展、维护生产经营者以及消费者利益。但我国税收优惠政策过于偏向沿海经济发达地区，对地区和城乡协调发展产生一种逆向调节作用，违反了税收中性原则。同时，地方政府为加大招商引资出台的各种地方税收优惠政策，造成税收政策的割裂，对全国统一市场的形成产生消极影响。很多地方政府及其财税部门通过各种方式变相减免税收，包括税收返还等税收优惠方式，人为制造“税收洼地”，严重影响市场公平竞争。特别是区域税收优惠政策，易导致一些地方滥用减免规定，延长优惠期限，争相扩大税收优惠范围，形成税收优惠方面的恶性竞争态势。

2.2.5 税收的收入分配调节功能不突出

我国二元经济结构在收入差距方面主要呈现地区间收入差距和城乡居民收入差异巨大两个特征。造成收入分配不平等或分配不公与计划经济时代“高积累、低消费”为特征的分配模式有关。收入差距是二元经济结构的表面特征，根源是在调节收入差距方面存在一定程度的“制度失灵”。改革开放以后，我国居民收入水平虽然有了明显提高，但是税收制度的改革和完善跟不上时代的变化，税收调节收入分配的功能无法得到有效发挥。目前我国能起到财富和收入再分配的主要税种包括房产税、个人所得税、车船税和土地增值税。与税收制度完善的国家相比，这些税种仍然存在诸多问题。例如，个人所得税还是采用以个人为单位的分类所得模式，与以家庭为单位的综合所得相比，未能很好地体现税收公平原则。另外，税收体系不健全，税收职能不明显，社会保障税、遗产与赠予税和资本利得税尚未开征。即使现有具备对财富和收入进行再分配的税种，也主要是筹集财政收入，宏观调控效果不明显。

综上所述，在以二元税制、二元公共服务供给制度等为背景的二元财政体制下，农村的税收负担比城市的税收负担重，而农村享有的公共服务比城市少，必将产生城乡二元经济结构。另外，现有的分税制财政体制和税收收入分配调节功能的不突出固化了二元经济结构。