进一步优化利用外资营商环境的若干建议

利用外资是中国对外开放基本国策的重要内容。习近平主席在多个国际场合强调，中国利用外资的政策不会变，对外商投资企业合法权益的保护不会变，为各国在华投资企业提供更好服务的方向不会变。李克强总理也指出，中国要始终成为富有吸引力的外商投资热土。

塑造有竞争力的营商环境是各国吸引外资的关键。营商环境涵盖了影响企业活动方方面面的要素，包括人文、经济、政治、法律等方面。营商环境包括政务环境、市场环境、国际化环境、法治环境、企业发展环境和社会环境等。营商环境的改进涉及经济社会改革和对外开放众多领域，是一项复杂的系统工程。一个国家营商环境的优劣直接影响招商引资的层次和水平，也直接影响区域内的经营企业，最终对经济发展、财税、就业情况等产生重要影响。因此，良好的营商环境是体现一个国家或地区经济软实力的重要指标。

改革开放以来，我国不断优化外资营商环境，取得了瞩目的成就。经济发展进入新常态，我国更加重视外资的有效利用。2017年以来，为了更有效地提高引进外资的力度，一系列政策措施相继配套出台，如《自由贸易试验区外商投资负面清单》《外商投资产业指导目录》《中西部地区外商投资优势产业目录》《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》，等等。8月16日国务院发布《国务院关于促进外资增长若干措施的通知》（国发〔2017〕 39号文）（简称“39号文”）。此次“39号文”从进一步减少外资准入限制、制定财税支持政策、完善国家级开发区综合投资环境、便利人才出入境、优化营商环境等五大方面提出22条通知，强调深化供给侧结构性改革，推进简政放权、放管结合、优化服务改革，进一步提升我国外商投资环境法治化、国际化、便利化水平，促进外资增长，提高利用外资质量。在发达经济体加快吸引投资回流的背景下，中国对外开放不会转向，以开放促改革的立场不会变，但执行时暴露出许多问题，亟待解决，提高政策精准度、合规执法效率和预期管理等。

一 中国利用外资进入“平稳增长期”“提质增效期”“管理升级期”三期叠加的新阶段

2016年实际使用外资（FDI）金额8132.2亿元人民币（折1260亿美元），同比增长4.1%；其中，12月实际使用外资金额814.2亿元（折122.1亿美元），同比增长5.7%。东盟对华投资新设立企业1160家，同比增长0.5%，实际投入外资金额67.3亿美元，同比下降14.3%。欧盟28国对华投资新设立企业1741家，同比下降1.8%，实际投入外资金额96.6亿美元，同比增长35.9%。“一带一路”沿线国家对华投资新设立企业2905家，同比增长34.1%，实际投入外资金额70.6亿美元，同比下降16.5%。长江经济带区域新设立外商投资企业11677家，同比下降2.5%，实际使用外资610.6亿美元，同比下降1.5%。

主要国家/地区对华投资总体保持稳定。2016年1～12月，前十位（以实际投入外资金额计）国家/地区实际投入外资总额1184.6亿美元，占全国实际使用外资金额的94%，同比增长0.4%。对华投资前十位国家/地区依次为：中国香港（871.8亿美元）、新加坡（61.8亿美元）、韩国（47.5亿美元）、美国（38.3亿美元）、中国台湾省（36.2亿美元）、中国澳门（34.8亿美元）、日本（31.1亿美元）、德国（27.1亿美元）、英国（22.1亿美元）和卢森堡（13.9亿美元）。上述国家/地区对华投资数据包括这些国家/地区通过英属维尔京、开曼群岛、萨摩亚、毛里求斯和巴巴多斯等自由港对华投资。

伴随着国内产业结构的优化升级，我国在扩大利用外资规模的基础上也将更注重引资质量和外资管理水平的提升，利用外资进入“平稳增长期”“提质增效期”“管理升级期”三期叠加的新阶段。

（一）平稳增长期

改革开放以来，我国吸引的FDI虽在个别年份略有波动，但整体呈稳步增长态势。加入WTO后，我国吸引的FDI保持了较高水平的增长。受2008年国际金融危机的冲击，也一度出现负增长。近三年来，伴随全球经济的温和复苏以及我国利用外资政策环境的持续改善，我国吸引外资进入保持小增幅的“平稳增长期”（见图1、图2）。巨大的消费市场、高素质大规模的劳动力市场、完善的产业体系、良好的基础设施和不断开放的投资环境，将使我国外资吸引力长期保持世界领先水平，从今后一段时期来看，这种平稳增长将是常态。

（二）提质增效期

过去相当长一段时间，一些地区在利用外资过程中，过于重视规模的增长，而不重视质量。在产业层次上，一般性加工制造业投资比重过多，先进技术产业投资比重严重不足。近年来，许多地区开始重视引进外资的质量，有计划、有导向性地选择适合本地区特点的高端产业引进，引进外资出现了新的趋势：“两头在外”的劳动密集型的利用外资制造业比重下降，高端制造业增长迅速，服务业增长快，跨国公司创新研发中心加速聚集。这些转变与中国经济发展进入“新常态”，发展方式从规模速度型转向质量效率型，经济结构调整从以增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举，发展动力从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动这一发展模式转换是相适应的，即引进外资进入了一个向形态更高级、分工更优化、结构更合理的阶段演进的过程。

（三）管理升级期

外商投资管理主要包括两方面的内容：投资服务和投资监管。长期以来，我国外商管理存在重服务、轻监管的现象。这主要是在利用外资早期阶段，想方设法吸引外资，这就要求做好各方面的服务工作。现在外资管理到了一个管理升级的阶段。从投资服务来看，进一步深化了简政放权政策的实施，简化了外资进入的繁杂审批程序，放宽了外商投资领域的限制，更加从制度环境上保障外商投资的便利性。从投资监管来看，在负面清单模式下为通过事中事后监管保障国家安全、经济安全和市场公平竞争提出了更高的要求，迫切需要完善监管外资的制度体系。

二 中国营商环境存在的一些问题

我国总体营商环境不断改善，但从局部看，部分地区、一些部门还存在落实不到位、懒政、服务质量和效率有待提高等问题。

一是部分地方、一些部门落实中央政策不到位。部分地区、一些部门仍有一批行政审批事项该取消未取消、该接未接、该转移下放未转移下放。对非行政许可审批事项没有进行清理或调整，仍保留在审批事项中。一些单位还存在着选择性、随意性执法问题，一些权力未能关进制度的笼子里，权力寻租空间较大。

二是部分地区一些部门存在懒政行为。部门地区一些部门工作因循守旧，安于现状，不求有功但求无过，没有先行先试、大胆改革创新的意识。

三是服务质量和效率有待提高。部分地区行政服务中心不够完善，服务效率不高，公开办理的行政审批和服务事项不能满足群众的需求。一些已进驻的单位存在“人进事不进、事进权不进”的问题，把窗口当成“收发室”“中转站”，多数行政许可事项在中心外办理。有的地区存在政府承诺负责的“三通一平”项目长期不到位；有的企业在开发区内合法取得的用地被周边群众较大面积非法抢建。

四是一些地方政府缺乏信用。招商引资承诺的条件不兑现，关门打狗现象依然存在；新官不理旧账，政府朝令夕改，政策没有连续性。例如，对于政府和企业因为引资条件没有兑现的撤资案件，虽然案件事实本身很清楚，但是也必须经过二审终审程序后，政府才会退资，无端增加了事情处理环节，给企业资金周转带来很多问题。

五是企业税费负担仍然偏高。很多减免税费征收政策落实得还不彻底，并且在经济下行的条件，有些政府为了完成税收任务，跨月、跨季度征收或调整预征缴办法提前征收，导致部分地方出现了营业税、营业税改征的增值税等收入非正常增长的情况。

六是企业用工成本压力较大。企业反映比较集中的问题是企业社保缴费问题。在经济下行环境下，企业效益不好，但是因为社保缴费比例固定且过高，平均约为职工工资30%，这部分支出成为主要成本。

三 对策建议

（一）进一步解放思想，树立对外开放新理念

1．正确认识和处理好开放和安全的关系。实践证明，改革开放以来，一些对外资开放较早、开放程度较高的领域和产业，民族产业的竞争力反而更高。而一些对外资限制较多、控制较严的产业和领域，尽管民族产业规模不小，但竞争力没有同步跟进，创新能力不强。如金融、汽车等。我国是大国，必须要在影响国家安全、产业竞争力等的主要产业上发展具有自主知识产权和自有民族品牌，但一味靠保护是换不来的，要积极引入市场竞争机制。

2．要正确认识和处理好政治与经贸的关系。当前全球地缘政治风险不断上升，与经济复苏不稳定性相互交织，形成迭代效应，政治周期与经济周期相互震荡，会影响全球投资热情。近年，我国与日本、韩国、美国等地缘政治关系紧张，一定程度影响了外资进入。要创造一个稳定的、可预期的外商投资环境，政治关系与经贸关系要“脱钩”，政治上的应对措施尽量采取非经济手段，避免经贸关系政治化。

3．要正确认识和处理好外资与内资的关系。在不断加强和完善事中事后监管体系的同时，要逐步淡化外资与内资界限。市场是外资和内资共生共荣的市场，外资和内资是市场平等竞争的主体，面对市场共同的潮起潮落，而不是跷跷板似的此起彼伏。在中国大陆注册的企业，内资外资一视同仁、平等对待，努力创造一个内外资平等竞争、互利共赢的良好局面。要积极引导社会舆论，加大对外资的正面宣传。在“一带一路”重大倡议建设、“中国制造2025”战略政策实施、政府采购、国产化率要求等方面，要充分考虑外资企业参与积极性，提供同等或者适当对等的适应措施。

（二）进一步提高政策制定、实施和评估的科学水平

1．提高政策制定的精准性和可操作性。政策出台要多方面征求意见，开展双向管理，加快信息公开，向内外资企业一视同仁公开征求意见。国家出台相关政策后，相关部门或地方政府要及时出台配套方案和实施细则，确保政策可解释，无歧义。相关部门要按照《国务院关于扩大对外开放 积极利用外资若干措施的通知》（国发〔2017〕 5号）制定政策出台时间表，尽快出台细化政策。

2．提高政策实施连续性和稳定性。加强政策执行力，建立政策执行和实施的监督机制，建立对不作为和乱作为的问责制度。减少政策变动的发生，非特殊原因不能对其进行重大调整甚至废除，在必要的政策调整过程中，尽量保持政策的连续性和继承性，对利益受损企业和群体进行适当补偿。细化《关于加强政务诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕 76号），加强招商引资领域政务诚信建设，认真履行依法做出的政策承诺和签订的各类合同、协议，不得以政府换届、相关责任人更替等理由毁约，对政府违约实施惩罚，提高政府公信力。

3．提高政策评估的规范性和权威性。建立重大公共政策评估制度，对一些重大经济社会政策进行定期评估，并根据评估结果，及时调整和完善政策。加强政策评估法律、制度体系建设，对评估主体、评估程序、评估责任、评估经费的使用，以及评估责任的追究，都做出明确的规定，使整个政府评估工作在一个法制化的框架下运行。建立正式的、专业化的政策评估组织体系，建立相对独立的、职责明确的评估组织和部门，由专业化的评估人员承担相应的评估工作。

（三）进一步扩大外资准入范围，提高外资投资便利化

除关系国家安全的特殊领域和产业外，应赋予内外资同等的市场准入资格。加快实施负面清单和准入前管理模式。抓紧制定路线图和时间表，放宽汽车、金融、云计算服务、保险、建筑等领域的股权比例，准许外资控股或独资开办。制定时间表，加快落实中美“百日计划”，推动中美、中欧BIT谈判，升级中澳、中韩、中国-东盟自由贸易区协定，加强推进进度，分层次分领域释放积极信号。

（四）避免选择性执法，确保公平竞争

内外统一的投资监管体制及其公平实施能够确保内外资企业公平竞争，提高市场健康水平。要努力营造公平、透明、可预期的营商环境。深化外资领域的“放管服”改革，切实转变政府职能，全面落实外商投资企业的国民待遇，确保内外资企业公平竞争。要强化市场主体自律和社会监督，税收、海关、工商、质检、外管等要统一监管标准和执法力度。要淡化国产优先观念，打破地方保护主义。对于外商投资增量与存量要同等重视。探索外企代表参与国家战略对话机制。