负面清单管理模式下中国外商投资监管体系研究

2016年以来我国经济发展进入新常态，在诸多方面出现新的特征，面临新的机遇和挑战。从利用外资来看，已经进入“平稳增长期”“提质增效期”“管理升级期”三期叠加的新阶段：吸引外资连续多年实现小幅度平稳增长；外资向形态更高级、分工更优化、结构更合理的阶段演进；进一步深化简政放权为外商提供更优质的投资服务，推行负面清单管理模式，强化事中事后监管，维护市场公平竞争。

为推进新一轮高层次对外开放，适应引领国内经济新常态，我国积极探索外商投资监管新体系。特别是自2013年上海自贸区获批以来，在负面清单管理方面做了深入探索。目前，许多地区开始主动复制自贸区负面清单管理模式。2016年9月，全国人大常委会审议通过了《中外合资经营企业法》等4部法律修正案，改变了自改革开放以来运行的外商投资“逐案审批”管理模式，是我国外商投资管理体制的重大变革，贯彻了对接国际通行规则、构建开放型经济新体制、进一步扩大开放的要求，将创造更加公平、稳定、透明的外商投资环境，切实提升投资便利化水平。负面清单模式的推行将有利于对内对外开放相互促进、“引进来”与“走出去”更好的结合，有助于提升中国治理变革的国际认同、让市场在资源配置中发挥决定性作用，更好、更精准地发挥政府作用，给企业营造更加宽松、稳定、公平、透明、可预期的营商环境，提升各产业在全球产业链和价值链中的地位。对外商投资实行“准入前国民待遇+负面清单”管理模式的探索和推广是我国改革开放进程中的又一重大突破，将加速我国全面深化改革进程，为市场经济发展提供更大的空间和活力。

一 负面清单管理模式的理论基础

负面清单又称消极清单，常与准入前国民待遇一起提出，其核心是除明确列出的外商禁止名录以外，其余领域完全对外开放，享有准入前国民待遇，即“法无禁止即可为”。负面清单在贸易投资领域中的应用最早可追溯到1834年，加入德意志关税同盟的同盟国采用负面清单模式订立贸易条约。具有管理意义的以列表形式存在的现代负面清单起源于1994年生效的北美自由贸易协定（NAFTA）。在NAFTA的示范效应下，“负面清单”模式被广泛运用于双边投资协定，我国和美国之间开展的双边投资协定（BIT）谈判也采取此种形式。“准入前国民待遇+负面清单”管理模式已经逐渐成为国际投资规则发展的新趋势。据我国商务部统计，全球目前至少有77个国家采用这种管理模式。负面清单的内容主要包括两部分，一部分是被允许的“不符措施清单”，该部分内容主要涉及与国民待遇、最惠国待遇、业绩要求等不符的措施；另一部分则为被允许采取不符措施的“行业清单”，通过“行业清单”明确禁止和限制外资企业投资经营的行业、领域、项目等。

负面清单的管理模式在应用中充分表现出以下三个特征。一是体现了“法无禁止即可为”的管理理念。一方面，和正面清单不同，负面清单“法无禁止即可为”的管理理念，最大限度上赋予了市场主体行为自由；另一方面，公开、透明的负面清单管理模式简化了烦琐的审批程序，有利于激发经济活力，让市场更加高效。二是对政府“法无授权不可为”，减少了社会中的寻租现象。负面清单虽然是面向市场主体，但实际上限定的是政府的权力，划定了政府可以进行审批和管理的领域。对政府“法无授权不可为”，有效地限制和规范公权，尤其是规范审批权，降低了社会中寻租现象滋生的可能性。三是对于清单限制措施的逐渐放开、渐次推行，有利于保障产业安全，优化产业结构。

二 中国外商投资监管现状

（一）中国外资安全审查制度

1．相关法律法规

外商投资领域的国家安全审查可以追溯到2002年的《指导外商投资方向规定》，该规定禁止外商投资“危害国家安全”项目。2006年我国商务部等六部委公布的《关于外国投资者并购境内企业的规定》和2007年颁布的《反垄断法》（2008年8月1日起实施）虽然都有专门条款提出，要对涉及国家安全的外资并购进行安全审查，但均未对安全审查的主体、标准、程序等做出具体规定。2011年，我国相继发布了《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》（以下称《通知》）、《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度有关事项的暂行规定》、《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》，对并购安全审查范围、审查内容、审查机制、审查程序等方面做出明确而详细的说明。2015年4月，国务院办公厅印发《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》（以下称《办法》），决定在上海、广东、天津、福建4个自由贸易试验区实行“准入前国民待遇+负面清单”管理模式，试点实施与负面清单管理模式相适应的外商投资国家安全审查。2015年7月，我国通过了《中华人民共和国国家安全法》，其中第四章第五十九条规定，“国家建立安全审查和监管的制度和机制，对影响或者可能影响国家安全的外商投资、特定物项和关键技术、网络信息技术产品和服务、涉及国家安全事项的建设项目，以及其他重大事项和活动，进行国家安全审查，有效预防和化解国家安全风险”，从而从法制上对国家经济安全审查做出了规定，我国外资并购安全审查法律体系见图1。

在审查范围上，《通知》明确指出，只有涉及“并购境内军工及军工配套企业，重点、敏感军事设施周边企业，以及关系国防安全的其他单位；并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得”，才会面临安全审查。

在审查内容上，《规定》指出，审查内容主要包括并购对国防安全、国家经济稳定运行、社会基本生活秩序、涉及国家安全关键技术研发能力的影响。2015年4月颁布的《办法》将“重要文化、重要信息技术产品和服务”纳入审查范围，并要求审查时要考虑到外商投资对国家文化安全、公共道德以及对国家网络安全的影响。2015年7月，《中华人民共和国国家安全法》将安全审查范围进一步延伸到“影响或者可能影响国家安全的外商投资、特定物项和关键技术、网络信息技术产品和服务、涉及国家安全事项的建设项目，以及其他重大事项和活动”领域。

2．审查机构

在安全审查机构设立方面，建立了外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议（以下简称“联席会议”）制度，在国务院领导下，由国家发展改革委、商务部牵头，根据外资并购所涉及的行业和领域，会同相关部门开展并购安全审查。涉及多部门的联合监管难免出现信息不对称，监管效率降低等问题，2015年《办法》的颁布，重点强调了国家发展改革委、商务部与自贸试验区管理机构要通过信息化手段，在监管上形成联动机制，在一定程度上弥补了多头监管导致信息沟通不及时、监管效率不高的不足。安全审查的启动分为主动和被动两种方式，具体审查程序又分为一般性审查和特别审查两阶段，未通过一般性审查的并购交易将进入特别审查阶段，具体流程参见审查流程图（见图2）。

3．审查实践

从公开资料中没有找到我国并购安全审查的统计数据，仅有一个案例可供参考。2012年8月，商务部虽然最终批准了沃尔玛收购纽海控股有限公司（1号店间接控股公司）股权，但出于对国家安全考虑，对此项并购的实施附加了严格的限制规定，即沃尔玛只能收购1号店的直销业务，而不得通过协议控制架构从事增值电信业务。

（二）事中事后监管——反不正当竞争和反垄断

1．相关法律法规

《反不正当竞争法》和《反垄断法》是我国竞争法体系的核心，也是事中事后监管所依据的基本法。1993年9月，由全国人民代表大会常务委员会通过的《反不正当竞争法》是为保障社会主义市场经济健康发展，鼓励和保护公平竞争，制止不正当竞争行为，保护经营者和消费者的合法权益制定的基本法。其中，第十六条授权县级以上监督检查部门对不正当行为进行监督检查。同时，该法还明确了经营者违反本法规定后需承担的法律责任。《反不正当竞争法》中不仅有禁止不正当竞争的规定，而且包含着部分反垄断的内容，如公用企业的限制竞争行为、行政性限制竞争行为等都可以归属到垄断行为的范畴中。

2008年8月1日起实施的《反垄断法》通过对有关垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中、滥用行政权力等行为的界定和规范，对预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展起到了至关重要的作用。同时，该法第九条规定“由国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作”，致力于研究拟定有关竞争政策组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告及反垄断指南，并协调反垄断行政执法工作。

我国《反垄断法》与《反不正当竞争法》采取“双轨制”分别立法模式，其他相关法律法规作为竞争附属法，是该体系的细化和补充。需要强调的一点是，我国当前并没有专门针对外商投资的基础性法律，境内经济活动中的不正当竞争和垄断行为都适用于基本法。为规范对外资的监管，我国专门出台了一些相关规定。例如，2006年9月由商务部修订实施《外国投资者并购境内企业规定》，对外国投资者并购境内企业做了详细规定。

2．执法机构

目前，考虑到法律实施的复杂性和单一执法机构的承受能力，并且在短期内很难组建唯一的执法部门，我国在不正当竞争和垄断监管领域都确立了多部门参与执法的格局（见表1）。《反不正当竞争法》规定了我国反不正当竞争的主要执法机构是各级工商行政管理部门，但在必要时还会和物价部门、质量监督部门等其他主管部门联合执法。对垄断行为的监管主要由商务部、国家发展改革委以及国家工商总局三部门负责。国务院反垄断执法委员会负责协调反垄断行政执法工作。商务部主要负责“经营者集中”即并购行为中的反垄断审查，国家发展改革委负责查处价格垄断行为，国家工商总局负责监管除价格垄断行为之外的其他垄断协议、滥用市场支配地位以及行政性限制竞争行为，各行业监管机构必要时也会参与到监管中。2008年8月1日实施的《反垄断法》第九条中还规定，由国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作。

3．执法实践

截至2015年上半年，反垄断执法部门数据显示，商务部共审结经营者集中案件1143件，其中无条件批准案件1117件，禁止案件2件，附条件批准案件24件（见图3）。国家工商总局和省级工商机关共立案查处涉嫌垄断行为案件54件，涉嫌垄断协议案件31件，涉嫌滥用市场支配案件23件，目前已结案23件（见图4）。国家发展改革委及地方价格主管部门调查并已做出执法决定的反垄断案件55件。

三 中国自由贸易试验区外资监管探索

（一）建立安全审查制度

国务院于2015年4月发布《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》，对影响或可能影响国家安全、国家安全保障能力，涉及敏感投资主体、敏感并购对象、敏感行业、敏感技术、敏感地域的外商投资进行安全审查。安全审查程序按照《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》第四条办理。自由贸易区外商投资安全审查工作，由外国投资者并购境内企业安全审查部级联席会议具体承担，国家发展改革委、商务部根据外商投资涉及的领域，会同相关部门在信息共享、实时监测、动态管理和定期核查等方面形成联动机制，进行安全审查。

（二）建立反垄断审查制度

反垄断审查制度属于事中事后监管制度创新的兜底条款，是外商投资监管的“防火墙”，各个自贸区分别出台了相应的反垄断工作办法。

2014年8月起施行的《中国（上海）自由贸易试验区条例》对自贸试验区反垄断工作机制做出详细规定。同时，上海自贸区还通过制定关于反垄断执法的办法，规定上海市工商局具体负责自贸试验区内的反垄断执法工作，价格监督检查与反垄断局承担试验区内各类反价格垄断举报咨询、案件调查、认定、处理等职责。

天津自贸区于2015年10月施行《中国（天津）自由贸易试验区反垄断工作办法》，该办法设立了自贸区反垄断工作协调办公室，并规定天津市反垄断执法机构和协调办公室均可受理自贸试验区内反垄断举报和咨询。天津自贸区管委会的三个片区派出机构也分别设立办事窗口，协助协调办公室受理自贸区的反垄断举报、咨询。

福建自贸区于2015年5月施行《中国（福建）自由贸易试验区反价格垄断工作办法》，规定自贸区各片区管委会可在试验区内受理反价格垄断举报和咨询，省价格主管部门在确保保密性的前提下与管委会实现信息化对接，加强试验区内企业信用信息、反价格垄断案件探索等信息的交换和共享。

（三）健全信息公开和共享

信息公开和共享是事中事后监管的基础。天津自贸区设计了“一个平台、两个机制、综合监管、社会监督”的监管框架。上海自贸区不仅出台了《共享平台信息共享管理办法》，而且经上海市政府授权，由上海自贸区联合地方综治、工商、税务、海关、质监等部门共同搭建信息共享平台。目前，该平台已汇集税务、口岸、金融等34个部门超过400万条信息数据。深圳前海蛇口片区充分利用毗邻港澳的地理位置优势，联合香港的市场监管部门实行两地的信息共享和互认，推行前海跨境的数字增速和互认应用。

（四）健全社会信用体系

各自贸试验区建立信用管理体系，进行信用的有效评级管理。上海自贸区依托已建成的上海市公共信用信息服务平台，积极推动自贸试验区子平台建设，完善与信用信息有关的一系列制度。目前，自贸试验区子平台已完成归集查询、异议处理、数据目录管理等功能开发工作，同时，探索开展事前诚信承诺、事中评估分类、事后联动奖惩的信用管理模式。

福建自贸区建立自贸试验区内企业信用信息采集共享和失信联动惩戒机制，开展使用第三方信用服务机构的信用评级报告试点。完善企业信用信息公示系统，实施企业年度报告公示、经营异常名录和严重违法企业名单制度，建立相应的激励、警示、惩戒制度。

天津自贸区建设覆盖新区企业、个人信用基础数据库和信用信息共享的综合信用体系，积极构建公平竞争的市场环境，并探索事中、事后监管新型管理体系。

深圳前海蛇口片区重点打造自贸区企业信用信息后台管理、综合服务和数据共享三大系统，整合深圳市相关部门数据，加强信用信息平台与现有深圳信用平台、企业年报平台对接，形成以市场化为纽带、市场运作、公共与商业有机结合的信用服务市场体系。

（五）建立综合执法制度

在综合执法方面，重点是建立各部门联动执法、协调合作机制。上海自贸区通过建设网上执法办案系统、建设联勤联动协调合作机制，着力解决权责交叉、多头执法问题。目前自贸试验区管委会已承担了城市管理、知识产权、文化等领域19个条线的行政执法权。天津自贸区建立集中统一的综合执法机构——综合监督管理局，负责自贸区内市场主体的监督管理及综合执法，并整合执法力量，实行“一支队伍管执法”，鼓励社会力量参与市场监督。天津自贸区还设立“天津滨海新区综合执法网”，进行政务公开、新闻发布和执法宣传。

（六）健全社会力量参与市场监督

上海自贸区通过扶持引导、购买服务等制度安排，支持行业协会和专业服务机构参与市场监督。充分发挥自贸试验区社会参与委员会的作用，推动行业组织诚信自律。支持全国性、区域性行业协会入驻，在规模较大、交叉的行业以及新兴业态中试行“一业多会、适度竞争”。天津自贸区实行“一个平台、两个机制、综合监管、社会监督”的监管框架，其中“社会监督”就是让消费者参与监督，提升维权和自我保护能力，并将原由政府部门承担的资产评估、咨询等职能逐步交由专业服务机构承担。

（七）推动法制创新

各自贸试验区不断加快法制化进程，大胆进行法制创新，将制度创新在自贸区先行先试。2013年11月，上海自贸区成立上海市浦东新区人民法院自由贸易区法庭，集中审理、专项审批与上海自贸区相关联的案件。并且自贸区法庭与自贸试验区管委会等十多个部门和机构建立起了信息即时通报反馈机制，及时、准确反馈审理中发现的风险等内容。深圳前海蛇口片区也在不断摸索法制创新，创设了前海法院、国际仲裁员、前海廉政监督局等机构，在审判机制、服务机制、管理机制和法律适用等方面进行四位一体的创新（见表2）。

（八）推动产业预警管理

产业预警制度作为一种新的管理思想和管理方法，是由国家、地方政府、主管部门、行业组织、企业组成的“四位一体”工作体系，包括信息收集、分析评估、预警预报、预案实施、效果评价等一系列程序和措施。为了推动产业预警制度创新，上海自贸试验区积极与国际规则对接，率先建立符合国际化、市场化、法治化要求的投资和贸易规则体系，通过实施技术指导、员工培训等政策，帮助企业克服贸易中遇到的困难，促进产业升级。

（九）完善政府自律

为了提高政府办事效率，使政府信息更加公开透明，各自贸试验区不断完善政府自律。上海自贸区提高行政透明度，对涉及自贸试验区的地方政府规章和规范性文件，主动公开草案内容，接受公众评论，并在公布和实施之间预留合理期限。深圳前海蛇口片区建立前海廉政监督局，借鉴香港廉政监督经验，有效整合纪检、监察、检查、公安、审计等利率实行“五位一体”运作，实现从多头监督向整体监督、一体化监督模式转变。

（十）企业年度报告公示和经营异常名录制度

作为商事制度改革的试点地区，上海自贸试验区于2014年3月在全国率先实行年度报告制度和经营异常名录制度。区内企业应在每年3月1日至6月30日，通过电子身份认证登录上海市工商行政管理局门户网站的企业信用信息公示系统向工商行政管理机关报送上一年度的年度报告后，向社会公示，任何单位和个人均可查询。其中，企业法人的年度报告信息包括登记备案事项、注册资本缴付情况、资产状况、营运状况、企业从业人数及联系方式等。对未在规定期限公示年度报告的企业，工商行政管理机关在市场主体信用信息公示系统上将其载入经营异常名录，提醒其履行年度报告公示义务。

四 我国外商投资监管中存在的问题

外资监管是对外商在本国直接投资的监督和管理，包括对外商直接投资交易和经营行为主体进行的审查、监督、限制和规定。构建负面清单模式下的外商投资管理体系特别是监管体系是一项改革和开放的系统工程，我国作为一个正处于积极转型期、市场尚不完善的社会主义大国，在外商投资监管中还存在一些不足。

第一，市场监管法律体系不完善。一方面，随着引入外资规模扩张和外资质量提升，当前“外资三法”确立的逐案审批模式，已经难以适应进一步扩大开放的需要。另一方面，在企业组织形式、经营活动上，“外资三法”和《公司法》等适用于内资企业的法律存在重复甚至冲突。此外，外资并购、国家安全审查等重要制度需要纳入外国投资的基础性法律体系加以完善。

第二，安全审查层次不高，缺乏外资并购监督机制。现行的安全审查大多关注并购的审查，对绿地投资的审查关注度不高，并且现行的联席会议制度涉及多部门的联合监管，在外资并购监督上有所疏漏。

第三，存在横向管理体系监管权力重叠，纵向管理体系责权事不匹配的问题。以我国现行反垄断监管机构设置为例，我国的《反垄断法》存在“多头执法”情况，反垄断委员会、国家发改委、商务部、工商行政管理部门以及各业界主管部门等都在各自领域肩负着反垄断职能，各执法部门的职权交叉重叠且不明晰，不利于提高反垄断的效率和质量。

第四，政府的职权过大，事中事后监管的透明度、规范度较低，没有充分发挥市场这只“看不见的手”对资源的配置作用，限制市场的公平性，服务效率较低。当前，无论工商部门想对外商进行临时抽查，还是在监管中发现问题需要处置，都需要得到上级部门审批，繁杂的审批程序易错过处置最佳时机，降低了检查的及时性，也打击了基层监管部门的积极性。

第五，在我国利用外资过程中，存在基层监管缺失的状况。外资企业和基层监管部门之间沟通存在障碍，使外资企业的市场准入、经营行为、市场退出等动态没有得到及时跟踪，造成了基层监管缺失的局面。

第六，对外资企业的信用动态监管不足。缺乏以企业信用为核心的准入和淘汰机制，使外资企业避免优胜劣汰的市场法则，降低了对引进外资质量要求的门槛，增加了基层监管的压力。

五 国际经验借鉴

（一）美国外商投资监管体系的经验借鉴

从20世纪初开始，美国政府便一直试图在放开投资进入和保护国家安全之间寻求合适的平衡点，在市场准入和日常运营基础上建立严格的监管体系，在很多方面值得我国研究借鉴。

一是完善的法律支撑。国内法律法规的完善是美国实施负面清单管理模式的基础和核心。美国之所以能够以非常短的负面清单与其他国家谈判，签订投资协定，根本原因在于美国国内强大、完善的法律支撑，在一些关键行业都有相关法律程序上的准入限制和进入后的监管措施。

二是监管的专业化。无论是美国的安全审查，还是反垄断和不正当竞争行为，都重视专业化的建设，特别在机构设置中，建立专业化的分析部门，聚集了大批法律人才、经济人才。

三是重视BIT负面清单中第二类措施。美国之所以在第一类措施中没有太长的清单，除了背后诸多行业法律的支撑，更重要的是第二类措施为其预留了监管空间。即对于现在的一些行业限制，保留了修订权力，对于一些没有考虑到的行业，或者未来可能出现的行业，也不放弃干预和保护的权力。当前，新技术新产业新模式不断涌现，重视负面清单中第二类措施，意义尤为重大。

（二）英国外商投资监管体系的经验借鉴

英国没有指导或限制外商投资的专门法律，除了某些为政府所有或由政府机构控制的产业外，外商或外资控股公司从法律意义上与英资公司享有同等待遇。同时，英国在外商投资监管体系上的优势还体现在如下几方面。

一是反垄断机构在外资监管中发挥关键监管作用。英国设置独立的政府机构——竞争与市场管理局（CMA），进行反不正当竞争和反垄断审查，并由外部专家组成的顾问小组提供专业化的指导意见。不仅确保了市场竞争的公平性，而且有效保证了英国的公共利益。不论是日常行业监管还是反垄断调查，CMA都非常注重调查的公开性和透明度，定期对外发布调研进展和阶段性调查成果。

二是机构设置科学、分工明确。英国外资监管分为法庭和监管机构两个部分，其中法庭包括不同的层级和分类，监管机构包括以行业分类的各专业执法机构和以并购审查为核心的CMA等。这种科学的机构设置和明确的分工体系，一方面能够避免不同机构之间“多头执法”的情况，防止各执法部门的职权交叉重叠，另一方面也提高了政府机构的反垄断审查和监管效率，避免了企业在不同机构之间的周转协调。

三是对机构人员专业素质要求严格。如英国的竞争上诉法庭（CAT）要求其主席在英国有至少十年的律师经验，尤其在竞争法方面经验丰富，由英国法官遴选委员会提名，英国上议院大法官任命，从而保证了外商监管机构和法庭人员具有丰富的专业知识和从业经验，能够成熟应对外资监管过程中的问题，特别是在反垄断和反不正当竞争方面能够做出正确的判定。

六 对策建议

（一）全面优化负面清单

首先，要进一步厘清政府与市场边界。负面清单管理模式不是简单地把原来的鼓励类去掉，再加上一些禁止类和限制类条件，而是应该对各行业进行重新分类、评估，尽量放开市场准入，缩短清单条目，真正达到激发市场活力的目的。其次，优化负面清单内相关限制项目类的审批程序。目前，对于不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业，我国已由审批制改为备案制，但相应限制类项目的审批程序还需进一步优化。可以通过简化审批层级、合理限定审批内容等方式达到简化目的，同时注重对市场主体的事中事后监管。最后，要发展匹配的负面清单管理“安全阀”机制。对公共秩序、公共健康、金融安全等重要领域，要增加相关“安全阀”条款内容，在开放的同时切实保障国家安全。

（二）完善市场监管法律体系

考虑到《反不正当竞争法》和《反垄断法》两者既有区别又有联系，短期内，我国仍可沿用“双规制”立法模式，即两法并立的形式。但对于外商投资的管理，从短期来看，加快修改“外资三法”更符合我国实际情况，但从长期考虑，三法合并为《外商投资法》模式更有利于为外商投资营造稳定、透明、可预期的法律环境。此外，建议借鉴美国《埃克森-佛罗里奥法案》《博德修正案》《外国投资和国家安全法》及其实施细则等一系列法律法规，结合近年外商投资国家安全审查经验和自贸试验区实践，制定我国《外商投资安全法》，并在该法基础上，制定实施细则，形成完善的国家安全审查机制。

（三）完善国家安全审查

升级国外投资者并购境内企业安全审查部际联席会议（以下简称联席会议）制度，成立跨部门运作的外商投资国家安全审查机构——外商投资审查委员会，隶属于国务院，主要负责评估和监控国外投资对国家安全的影响，其委员会成员可由国家发改委、商务部、财政部、国家工商总局、国资委等相关部门组成，确定一个主要部门作为委员会执行机构依托部门。

审查标准应当以“国家安全”为判断标准，外商投资国家安全的含义应当包括《中华人民共和国国家安全法》里关于“国家安全”的范围，不必给出明确的定义。对国家安全作宽泛的解释，不设定清晰明确的标准，能够保证在执行国家安全审查过程中享有充分的灵活性，为国家安全审查留足空间。

建立健全外资并购国家安全的监督机制。全国人大及其常委会有权对外国投资审查委员会的工作进行监督检查。外国投资审查委员会应在任何一项外资并购交易所有审查和调查程序结束后向全国人大常委会以书面形式报告所审查和调查的详细内容，并保证该交易将不会对国家安全构成威胁，全国人大常委会有权对具体并购交易的合法性提出质询。

（四）维护公平竞争

可借鉴英国经验，统一反垄断的监管部门，进一步明确反垄断部门的责任和义务，同时完善反垄断部门的内部组织机构和行政机制，避免反垄断执法责任的互相推诿，提高反垄断执法的办事效率。建立动态监管、实时管理和定期稽查的联动制度。准入后监督是加强事中事后监管的重要环节，从根本上扭转我国“重审批轻监督”的局面，防止外资企业对市场价格的垄断，促进市场要素的充分流动，保护消费者和经营者的合法利益。

提高反垄断力度与简政放权结合。由于交易成本和信息不对称问题，单纯依靠国家层面机构很难及时发现和界定垄断行为，并且由于审查程序烦琐和审查时期较长，监管的时效性较差。应适当下放反垄断的行政职权，各地区针对各自不同的经济发展战略进行监管，提高反垄断的时效性和针对性。

（五）加强外资监管体制机制创新

加强外资监管体制机制创新的核心在于将监管和服务紧密结合，在提高监管水平的同时提高服务效率。因此，通过转变政府职能，从审批式政府转变为服务式政府，有效推行负面清单的外资监管模式，是外资监管体制创新的关键。同时政府管理理念也要发生转变，外商投资管理要实现从部门监管、企业性质分类监管到行业监管转变。我国要实现从外资监管到行业监管转变，不仅要从理念上转变，更要从操作系统、配套措施上进行根本性变革。要以行业监管为主，以综合监管为辅，打破以往多部门监管的思维定式，依托信息共享的事中事后监督，将系统化研究、顶层设计和基层创新进行有效的结合。

（六）以信息共享为基础

事中事后监管的基础是信息共享。要注重信息的充分采集、充分共享，如上海自贸区建立信息共享平台，同时出台了《共享平台信息共享管理办法》。一方面，不同的市场参与主体共享信息，提高了市场的透明度，降低了市场交易成本和寻租风险，有利于资源的有效配置；另一方面，这一信息共享平台的建立也为事中事后监管提供了依据，提高了监管的科学性、规范性，进而提高了政府部门的办事效率。另外，信息共享机制的建立可充分利用当地的人缘、地缘优势，推进高效服务模式，实现事中事后监管水平的跨越式发展。

（七）形成以信用管理为核心的监管体系

我国要推进高效的投资服务与监管模式，核心在于建立信用管理体系，进行信用的有效评级管理。不仅要把行政部门的市场监管与社会信用体系相结合，提高政府事中事后监管的效率和水平，而且要建立信用信息收集、共享、披露以及政府多部门的信用联动奖惩制度，从而实现“一处失信，处处受限”的社会信用管理体系。如天津自贸区建立了市场主体信用风险分类管理制度，依托市场主体信用信息公示平台，将市场主体信用分为“良好”“警示”“失信”“严重失信”四个类别，面向社会公示。另外，天津自贸区还建立了市场监管随机抽查联合检查制度，对信用风险等级为良好的市场主体，以“双随机”（随机抽取被检查企业、随机抽取检查人员）抽查为重点的日常监督检查制度，推动了政府执法检查的科学化、标准化和规范化。

（八）加快监管法制化进程

目前我国的法制创新碎片化问题较为严重，还没有形成系统性的法律准则。我国要加快法制化进程，提高负面清单的法制化水平，一方面，要处理好改革与法治之间的关系。可在自贸区等地区进行大胆创新，鼓励地区立法，将制度创新在自贸区先行先试。另一方面，还要处理好国内立法与国际条约之间的关系。我国要在国际条约的谈判中掌握好平衡点，既要关注我国国内的可持续发展和国内经济制度的保障问题，又要关注国外投资条件的开放和自由；既要保护我国国家经济安全问题等关系我国重大利益问题，又要对接国际规则，遵守国际条约，促进与贸易合作国的良好互动和往来。

（九）实现社会共治监管

由于政府的能力、精力有限，对于政府管不了、不专业或者容易忽视的领域，可以通过立法改革将专业而独立的第三方机构作为执法机构，如行业协会、服务机构等，使这些第三方机构参与外商投资的行业准入、信息共享、标准制定、信用评级等监管过程，不仅有利于简政放权，而且有利于弥补政府监管的不足，提高事中事后监管的质量和效率。