让广大市民成为城市拆迁改造的受益者

在当前中国城市化加速过程中，旧城改造是不可避免的。但是，由于政府城市规划理念的偏差以及现有城市拆迁制度存在的种种缺陷，城市拆迁改造过程中纠纷事件不断，引发种种社会治安事件。重庆“史上最牛钉子户”等事件不断上演，触动着社会公众的神经，各种暴力强迁、破坏私权、侵犯公共利益的行为更是不断挑战着社会公众的正义感。在我国建设“和谐社会”的背景下，城市拆迁中的各种不和谐现象更是遭到公众一致的口诛笔伐。中国的城市是人民的城市，城市的发展应当为民众带来更多福利，民众应当是城市拆迁改造的受益者，而不是牺牲者。

一 城市规划与城市建设要立足于社会建设与社会和谐

城市拆迁改造既涉及空间结构的调整，也涉及社会结构与利益结构的调整。在当前中国快速的城市化进程中，城市政府在城市规划中过分追求“贪大求洋”以及对“土地财政”严重依赖，导致大规模的城市拆迁改造在全国各地风起云涌，引发的社会矛盾空前增多，拆迁改造已成为城市社会不和谐的重要根源之一。从西方国家城市建设与发展经验来看，城市规划思想大师都强调人本主义，城市规划要立足于社会建设，城市规划原则不仅包括不破坏城市的历史文化风貌，注重城市文脉与特色，而且要注重保护中低收入群体的利益，有利于人们安居与工作方便。因此，现代西方城市规划在理论上与实践上都反对大拆大建，更反对将城市规划变成政府与房地产开发商对市民与公共利益的掠夺工具。中国城市政府亟须走出城市规划的“唯美”与“唯利”的误区，不能将城市规划变成一种破坏城市社会和谐的掠夺工具。

西方城市规划三大思想家霍华德（Ebenezer Howard, 1850～1928）、盖迪斯（Patrick Geddes, 1854～1932）与芒福德（Lewis Mumford, 1895～1990）都被称为人本主义思想家，其核心思想是城市规划与社会改造相联系，通过城市规划来增进全体市民福利。现代城市规划理论的创始人霍华德认为，城市规划必须有社会关怀，围绕社会责任展开，关注社会公平和社会正义。在这种思想的启发下，现代城市规划从产生开始，便被纳入国家的行政体系中，成为政府的一项重要职责，是城市政府实现城市发展目标与社会改造的重要手段。盖迪斯强调城市规划要注重调查，要注意保护城市历史文化传统与特色，反对大拆大建。芒福德反对城市规划的形式主义，对滥用技术与盲目发展超大城市持批评态度，认为城市规划最好的方式是以关心人、陶冶人为主题。现代城市孕育于现代城市规划之中，西方国家早已摒弃了那种大拆大建的城市规划法，煞费苦心地使城市历史文化传统与特色得以保留，尊重市民意见，引导市民参与规划，也避免了城市规划不当引发的社会矛盾与社会利益冲突。2007年中国出台的新《城乡规划法》也将“市民参与城乡规划”的原则写进法律，但遗憾的是这项法律没有得到很好的执行。

目前我国城市每年新建的房屋面积占到世界总量的50%，大拆大建、“千城一面”现象显著。这种城市建设模式，不仅破坏了城市已有的历史文化传统与特色，而且制造了社会矛盾，引发社会严重的不和谐。因此，在当前的城市化背景下，我们也应坚持“人本主义”的城市规划理念，将城市规划与社会建设有机结合在一起，使大多数人都能成为城市拆迁改造的受益者。这里的“以人为本”包括必须以多数人为本，能使弱势群体从中获得居住条件的改善与工作机会的增加，从而激发城市社会经济的活力。目前在我国城市规划与建设中，各种以“公共利益”为名目的城市规划改造最后都是共同塑造了这样的一个城市社会空间结构：富人阶层占据了城市中风景最优美，医疗卫生、娱乐、交通、商业等设施配套最齐全的地方，而穷人则居住在交通不便、社会服务设施配套不齐全、环境卫生质量差的城郊和拼贴于市区的“贫民窟”式社区中。城市规划中土地资源和设施资源等分配不公正使城市规划维护“多数人”利益的原则被扭曲，“人民城市人民建”也名存实亡，城市拆迁成了少数精英的游戏，使得弱者更弱，强者更强。

当前中国城市政府热衷于大拆大建，政府可以借机盘活更多的土地资本，通过“城市经营”方法，政府可以增加财政收入，开发商则可以获取巨额的利润回报，政府官员也从中获取可观的“灰色”收入。因此，在政府与开发商合谋推动下的城市改造运动势不可当，不仅普通百姓的房屋在拆迁范围内，白领与中低层公务员的房屋也在拆迁之列。中国“城市经营”方法源自西方国家在城市规划中常用的TOD（Transit-Oriented Development）和SOD（Service-Oriented Development）法。所谓TOD，就是政府利用垄断城市规划带来的信息优势，对规划发展区的用地以较低的价格征用；接着进行基础设施的建设，使土地升值；然后出售基础设施完善的“熟地”，利用“生地”与“熟地”之地价差，平衡建设成本。所谓SOD，就是通过社会服务设施引导开发建设的模式。政府利用行政垄断权的优势，通过城市规划对城市功能进行空间调整和迁移，使老市区和新开发区通过地价差，都获得更新与发展的资金保障。笔者并不反对这种城市经营方法，但反对通过压低土地收购价与房屋拆迁价的方式来掠夺普通居民的财产。拆迁改造必然涉及利益调整问题，我们希望在这种调整过程中，各方利益都能得到维护，而不是让被拆迁人的利益受损，这种空间结构调整所带来的利益结构调整要符合“帕累托最优”原则，即一些人利益或境况得到改善，而不使任何其他人利益受损。

二 及时修改城市拆迁条例，依法保护被拆迁者的利益

若要使城市拆迁改造过程中的各方利益都得到维护，实行“帕累托最优”，除调整城市规划理念外，当前还必须尽快修改《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》），因为现行的《拆迁条例》不利于维护被拆迁者的利益，而且与《宪法》《物权法》《房地产管理法》保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在严重抵触。近年来各地发生的暴力拆迁、严重侵犯被拆迁者利益的事件不断，在有些地方还发生了被拆迁人自焚、当事人与拆迁方暴力对峙等恶性纠纷与极端事件。随着北大五位法学教授上书国务院，要求修改现行的拆迁条例，国务院也认识到：要及时修改现行拆迁条例和制定一个全新的拆迁条例，以实现地方政府和公民个人的“互利共赢”，促进城市社会和谐。

现行《拆迁条例》主要存在征地与拆迁补偿主体不明确、拆迁补偿程序不明确与补偿标准不明确三大问题。现行国有土地拆迁条例滥用我国法律体系中的“公共目的”灰色地带，地方政府和开发商在拆迁的不同阶段，交叉出现共同操作，使拆迁主体扑朔迷离，拆迁程序眼花缭乱，导致被拆迁人无法厘清法律关系，在合法权利遭受侵害时，无法面对直接的主体责任人，不能诉求及时、有效的救济程序。现在地方政府在决定土地开发后，往往交由开发商实施具体的拆迁，并由其与被拆迁人协商补偿标准，政府则作为仲裁者，退居幕后。开发商为了追求经济利益最大化，往往会肆意压低补偿标准，强制拆迁，甚至暴力拆迁，这严重损害了被拆迁人的利益。为避免私人公司肆意侵犯被拆迁人利益，城市拆迁补偿应该由政府来主导完成。依据宪法和法律，补偿是征收合法有效的构成要件，应当在房屋拆迁之前完成，而《拆迁条例》却将本应在征收阶段完成的补偿问题延至拆迁阶段解决；《拆迁条例》还授权房屋拆迁管理部门可以在没有依法征收的前提下给予拆迁人拆迁许可，结果使暴力拆迁具有“合法性”。现行《拆迁条例》中关于拆迁补偿标准的规定较抽象，且弹性大，这给地方政府根据其意志自由确定补偿价格提供了条件。对于什么是“公共目的”的拆迁也应明确界定，不能因为“公共目的”就降低补偿标准，就可以单方面强制执行拆迁。

因此，要想维护被拆迁者的利益，必然要修改现行的《拆迁条例》，明确拆迁的主体是政府，无论是为“公共目的”的拆迁，还是“私人目的”的拆迁，都要先签订征地补偿协议以后才可以拆迁，被拆迁人不同意拆迁的，不可强制拆迁。对于补偿标准，应当参考市场价格来确定，而不是政府单方面确定征地拆迁价格。同时，我们的城市征地拆迁还要遵守《城乡规划法》。解决矛盾的关键，是在规划之时就召开听证会，引导群众参与城乡规划，通过协商解决矛盾与利益冲突。

三 辩证认识“钉子户”现象

在过去的城市拆迁过程中，出现许多的所谓“钉子户”现象，现在有人担心，如果将《拆迁条例》有关征地程序修改为先征地补偿，签订协议后再拆迁，会激发更多的“钉子户”，使城市拆迁改造成本上升，或阻碍城市建设发展的步伐。对此，我们需要辩证看待“钉子户”现象。

按照西方民主国家“公民不服从”的理论传统，公民为了正义目的，采取非暴力的方式公开不遵守地方政府的规定，是具有一定的社会正当性的。美国著名社会伦理学家罗尔斯将“公民不服从”定义为一种公开的、非暴力的，既是出于良知又是一种政治性的对抗法律的行为，它具有积极的正功能，即我们现行的法律都有不完善的一面，如果强调公民绝对服从，必然会损害公民利益，“公民不服从”则让法律制定者看到法律不完善的一面，从而注意修改。在过去拆迁改造过程中出现的一些“钉子户”事件，也可视为“公民不服从”的行为，这种行为也是在寻求各种正当法律救济渠道无果后的无奈之举。“钉子户”现象频繁出现，也向政府与社会传递了现行的《拆迁条例》不完善的一面，且已经到了必须修改的时候。

公民有权同政府或开发商就拆迁问题寻求合理的补偿价格，其中也不排除有些被拆迁人为谋取更多的补偿利益，动辄就要求获得市场价两倍或三倍以上的补偿，这是一个值得关注的问题。笔者认为，如果双方不能就拆迁问题达成协议，可以通过法院仲裁来解决，而不是像现在这样用挖掘机来暴力解决，以维护法律的程序正义。

四 公益事业单位拆迁过程中的公众利益保护问题

一直以来，对于城市拆迁中被拆迁人的利益保护的研究，大多关注公民作为房屋所有者依法享有的直接私有财产权的保护问题，实际上，我国现行城市拆迁条例中规定的被拆迁人还包括单位，如企业与公益事业单位。在过去的拆迁实践中，公益事业单位因是政府下属机构，在拆迁过程中没有考虑社会公众的利益，如城市政府在旧城改造过程中将学校、科技馆、公园也列为拆迁对象，影响市民使用，这实际上侵犯了公众的利益。因此，我们在讨论拆迁改造时，也应当关注公益事业单位拆迁过程中如何维护公众利益。

当前公益事业单位在拆迁改造过程中，主要存在两大影响公众利益的问题。一是先拆迁，后重建，而且重建要花两年或更长时间，严重影响市民利益。如市民普遍反映的中小学校被拆迁重建问题。二是将公益事业单位重建到边缘的郊区地带，增加了市民使用的交通与时间成本。如城市公园、博物馆与科技馆原来位于城市中心地带，有些城市政府为了盘活土地资本，往往将这些公益设施异地重建，结果都被重建到市郊地带。公益事业单位因由政府投资并主管，对于其拆迁，是不是政府官员说拆就拆呢？笔者认为，公益事业单位是否拆迁及如何重建问题，需要通过召开听证会，听取社会公众的意见，而不能仅由政府官员说了算。对于中小学校拆迁问题，必然先重建新校舍，后拆迁。现在许多地方政府的做法是先拆迁，将师生分散到其他学校教学与上课，有的则是到距离较远的地方暂借一所空闲的房舍做过渡，等新校舍重建好后再搬迁回来，通常这个过渡期是两年。这种做法严重影响学校正常教学活动，也给学生与学生家庭带来严重不良影响。因此，笔者在此建议，不要轻易将中小学校列为拆迁对象。对于城市公园、博物馆、科技馆等公益设施，也不能轻易拆迁，若拆迁，最好是原拆原建，而不是异地重建到城郊地带。对此，人大与政协应当发挥监督作用，以维护社会公众的利益不受城市拆迁改造的侵犯。