城市化问题
警惕小城镇建设的“空城化”现象
从2009年底的中央经济工作会议、中央农村工作会议，到2010年中央一号文件的发布，“城镇化”一直是当今热议的话题，发展小城镇也因此摆上各级政府的重要议事日程。2010年2月，福建确定了21个小城镇作为省级综合改革建设试点，计划用3～5年时间，带动全省小城镇发展，为福建的产业发展和社会事业发展提供更大空间。各地方也相继出台具体的实施意见和扶持措施，如泉州市选择了12个市级小城镇开展综合改革建设试点工作，并从经济社会管理权限、财税金融政策、建设用地供应、户籍管理制度等九个方面采取系列优惠政策措施。小城镇建设由此进入“快车道”。
本文所讨论的小城镇都是县域内非城关镇，在当前大中城市以及县域城关镇拥有较多政治、经济与文化资源的情况下，小城镇如何保持自己的吸引力，值得在各方面关注与思考。这也是历史遗留的老问题。有关这方面的对策主要是发展特色产业，提供更多的就业机会，从而汇聚人气。当前，在各地快速推进小城镇建设步伐的背景下，一个隐藏于背后的新问题率先显现：由于小城镇相对较低的土地价格和劳动成本，使当地大规模进行基础设施建设具有可能，容易诱发地方政府以驱动GDP为目的的过量规划和过度投资，从而出现小城镇基础设施过度超前、豪华，但新城的人气和影响力异常低迷的现象，其主要特征是人口流失、缺乏主导产业支撑，即所谓“空城化”。这从近两年来媒体广泛宣传的“鬼城”“空城”等报道可见一斑。小城镇建设的“空城化”现象对当地经济发展的负面影响是明显和持久的，与城镇化的发展目标严重相悖。本文通过在泉州市的实地调研，力图对小城镇“空城化”的具体表现、形成原因、经济效应等方面进行剖析，进而提出有效应对小城镇“空城化”现象的具体措施，以期为有关部门提供一定的参考。
一 当前小城镇建设“空城化”现象的表现
以承担泉州市及部分所属县（市）“十二五”期间专项发展规划项目为契机，课题组从2009年6月至2010年4月对晋江、南安、安溪三地13个乡镇的小城镇建设状况进行了较为深入的调查。之所以选择上述三个县（市）作为调查样本，主要是基于以下两点原因：一是不同经济水平下小城镇建设的行为导向存在一些差异性，而三个县（市）正好代表着泉州县域经济发展的三个梯度层面，因而可以在一定程度上避免问题分析的片面性；二是样本区域是福建省和泉州市小城镇建设的重要集中区，其中区内的晋江金井镇、南安水头镇、安溪龙门镇被列为省级小城镇综合改革建设试点，晋江市磁灶镇、东石镇，南安市仑苍镇、罗东镇，安溪县湖头镇被列为泉州市小城镇综合改革建设试点，因而相关政策建议的提出具有更重要的实践意义。本次调查的方法主要包括问卷发放、入户访谈、专题座谈等，调查对象主要包括三种类别：一是本地的城镇居民及周边农民，二是外来务工人员，三是地方政府相关管理人员。
基于上述调查资料，根据内在驱动力的差异，本文将小城镇建设中的“空城化”的原因大致分为三类：一是原住民的流失，二是房地产项目的无序扩张，三是外来工没有被有效吸纳于小城镇。
1．原住民的流失
原住民的流失主要是指由于经济、社会、家庭等诸多因素，小城镇居民自发性、成规模地向外迁移。这种流失导致小城镇设施长期闲置，出现人气不足的“空城化”现象。主要有以下几种表现。
一是因家庭收入的快速增长导致向中心城区“移民”的倾向加强。与小城镇相比，中心城区拥有相对完善的基础设施和高品质的人文社会环境，成为近年来小城镇高收入阶层居住的新选择。调查结果显示，家庭收入水平与小城镇居民的迁移行为大致呈现正相关关系，即家庭收入水平越高，在毗邻的中心城区购买住房的意愿越发强烈，这在晋江、南安等经济发达的沿海地区小城镇表现尤为突出。根据课题组在晋江市金井镇对当地23户的抽样调查，家庭年收入在10万元以上的调查户中，93.4%已经或未来1～2年即将在毗邻的晋江市区、泉州市区、厦门市区购买住房；家庭年收入在5万～10万元的调查户中，也有71.4%的家庭已经或打算在城市购房；而家庭年收入在3万～5万元的调查户中，也有51.7%的调查户表示，如果未来收入条件有所改善，也将考虑在中心城区购房。与此同时，在安溪县的调查发现，县域人口的迁移方向呈现典型的“扇形”模式，即大量快速致富的茶农竞相涌入县城，其直接结果是导致城区人口迅猛膨胀，房价快速上升。统计数据显示，2004年以来安溪城区的房价在泉州的几个县（市、区）中一直处于高位，其中2004～2007年更是超越晋江、石狮等城区，处于泉州县级的领涨地位。
二是因家族企业经营网络的拓展而迁移到城镇之外。泉州市因民营经济活跃而闻名全国，许多“草根性”企业经过多年的打拼，生产经营活动早已遍及国内外。以“中国水暖阀门之乡”——南安市仑苍镇为例，在全国的营销网点有2000多个，长年活跃在外的水暖营销人员达2万多人，而且绝大多数已经在外地安家落户。另外，在与9家泉州市区经营茶叶生意的安溪县感德镇茶农座谈中得知，几乎所有的茶农已经在市区购买住房，主要家庭成员也长年居住在一起，全年只是在收茶季节和重要节假日回到镇区。
三是因子女教育而迁移至中心城区。为使自己子女获得优质的基础教育，许多小城镇家庭内成员常年居住在中心城区陪读。在泉州市区一所知名学校的一个初二班级44人的问卷调查中发现，73.2%的学生来自中心市区以外的小城镇地区，其中56.4% 在市区租房居住，23.9% 已购房，19.7%寄托在亲朋好友家中，并且70.6%的学生由至少1名家庭成员全年陪读。另外，来自南安市官桥镇区27户家庭的调研数据也显示，84.9%的家庭表示已经或在未来1～2年内即将送自己的子女到中心城区就读。这从每个星期五下午和星期一上午公交车上滚滚学生流可以得到部分印证。而这些在中心城区就读的“第二代”已习惯城市的生活，未来基本上倾向于留在城市，回归小城镇的概率不大。课题组在与居住市区的安溪县感德镇茶农子女的交谈中发现，这些孩子只在节假日偶尔跟随父母回到镇区，并且绝大部分表示已难以适应原来镇区的生活习惯，乡土观念较为淡薄。
2．行政驱动下的房地产项目无序扩张
所谓行政驱动型，主要是指地方政府行为失当而导致的种种“空城化”现象。具体表现有以下三种。
一是因基础设施建设过度超前而呈现“空城化”状态。调查中发现，地方政府往往将小城镇新增多少建筑面积当作一项重要指标来进行考核，层层下指标，级级压任务，要求乡乡动土、镇镇建设。为此，一些地方不顾小城镇发展自身规律，大面积圈地，高起点建大楼，高规格修广场，高标准配备绿化装饰，以期在地方上产生一时的轰动效应，出现基础设施过度超前而经济发展水平不足的所谓“过度城镇化”状态。在晋江市的调查结果显示，“十二五”期间，绝大部分城镇均将引进大型“城市综合体”作为招商引资工作的重点和加快小城镇建设的主要途径，并提出在未来5年内再造一个新城，但是对于如何集聚人口、提高人气却几乎未曾加以深入考虑。这些大型城市综合体的陆续投建，人为提高了农民进城定居的“门槛”。根据在金井镇的调查，已开发的城市综合体内住房价格高达每平方米3000～4000元，同时也带动周边一般性新开楼盘的销售价格不断上扬，这不仅打消了外来人员获取本地居所的念头，而且也使本地农民进城定居的难度加大。
二是因开发区土地闲置而呈现“空城化”状态。20世纪90年代以来，地方政府纷纷在小城镇附近建设工业园区或工业集中区。由于招商引资不力，不少园区至今只有少量企业入驻，导致用铁丝网或矮墙围起的已经平整好的土地上只有零星的办公楼和职工宿舍，大量土地荒芜。上述现象不仅在不少区位条件欠佳的小城镇表现较为突出，而且在沿海地区也不乏其例。对晋江市一个知名工业园区的调查显示，其中竟然有高达40%的土地处于闲置状态。
三是因政府强制建房而呈现“空城化”状态。根据调查，不少地方政府采取由镇政府统一建房，强行让农民购买，或者强令部分周边农民按照要求到街道两旁建造商住两用房等多种手段，达到所谓在短期内实现城镇化建设“跨越式”的发展目标。由于这些地区农民的大部分生产和生活行为仍集中在原有乡村，只有到农闲季节才有可能到街道上居住，小城镇街道两侧的大量住房长期处于闲置状态，城镇人口并没有出现实质性增长，因而呈现“空城化”状态。
3．外来工没有被有效吸纳于小城镇
泉州地区拥有300多万外来工，但外来工选择定居于小城镇的较少，这主要是受户籍与社会保障制度影响的结果。泉州地区小城镇对外来工落户仍有较多的限制，前提必须是购房才有户口，但房价过高降低了外来工在泉州小城镇购房的热情。尽管小城镇的房价比大中城市或县域中心城区价格要低很多，但对于外来工来说，并不便宜。泉州地区小城镇房价大都在每平方米4000元左右，一套装修好的80平方米的房子需要35万元以上。泉州外来工的平均工资约为1500元/月。以此计算，一个外来工需要不吃不喝20年才够买下一套房子。此外，缺乏社会保障也使外来工对落户泉州小城镇心存畏惧。目前泉州只有大型企业才给员工购买“五险”，中小企业一般没有经济能力或不愿意让员工参加“社保”。泉州外来工大多居住在单位集体宿舍内，约20%的外来工选择租房居住。他们挣到工资后，更愿意在家乡盖新房或购买商品房。他们当中大多数在劳动力生命周期结束后，选择回乡定居，而不是留在泉州小城镇定居养老。
二 小城镇建设“空城化”现象的负面效应分析
根据上述分析，“空城化”现象给小城镇建设带来了非常明显的负面效应。
一是导致优质资源的日益流失。在自发主动型外迁的人群中，绝大部分为那些资金实力雄厚、经营能力强的家庭，加上大量镇区居民子女纷纷“移民”至中心城区就读并定居，使支撑小城镇可持续发展的资金、人才等优质资源面临大规模流失的风险，这不仅有可能进一步恶化现有产业发展环境，强化现有企业向外迁移的倾向，而且使产业结构升级转型和新兴项目的培育也面临极为严峻的挑战。在实际调研中，无论是滨海地区还是山区的镇政府都对这种情况忧心忡忡。
二是造成城镇化发展的无效率消耗。由于镇政府不是一级完整的财政体制，财政收入的很大部分要上缴上一级财政，加上现在镇政府又不能再向农民收取农业税等各种费用，镇区缺乏可动用财力。因此，镇政府只能依靠卖地和引入开发商来开展小城镇建设，从而容易诱发新一轮的“圈地运动”及大规模的房地产开发热潮，将本该由需求来驱动的城镇化进程演变为冒进的投资拉动，将兴建大马路、大广场和豪华会展中心当作小城镇建设的全部。这不仅造成土地和资金等稀缺资源的严重浪费，而且大大提高了农民进城的门槛，拉大了城乡差距，与城镇化的发展目标相背离。
三是继续加重地方政府的债务负担。在调查中发现，众多小城镇长期以来主要依靠举债来推进小城镇基础设施建设，债务负担已经非常严重。而在新时期的疯狂“造城”运动中，镇政府开发建设资金的很大比例仍不得不继续求助于举债，乡镇债务快速增加。乡镇举债的对象主要包括银行、企业以及一些富裕的村集体等，负债金额一般均超过百万元。沉重的债务负担导致小城镇往往无法运用多余的资金改善民生和促进产业发展，有可能引发更多的居民被迫向外迁移，从而使小城镇的“空城化”倾向被持续强化。
四是严重损害了所在地的投资环境。发生“空城化”现象的小城镇，容易使外来投资者、当地企业和农民对所在地的投资环境以及地方政府的管理能力产生怀疑，严重损害了政府在广大群众心目中的威信，进而影响到地方的招商引资工作以及商业信用环境的营造。
三 小城镇建设“空城化”现象的应对策略
小城镇建设的首要目标是改善环保与交通基础设施，其次是提升以中小学教育为核心的社会公益事业发展水平等，再次才是解决就业问题，而不只是一味地埋头于房地产项目开发，它仅仅是实现小城镇建设的形式而已。有鉴于此，小城镇建设应“以稳定就业为核心、以发展特色产业为支撑、以提高中小学教育事业发展水平为基础、以营造环境为手段”，有效应对“空城化”现象，不断提升人口和产业的集聚能力，推进城镇化健康、有序地发展。
1．以稳定就业为核心，提升小城镇发展的内聚力
外来人口要在小城镇“扎根”，首先必须有稳定的工作，即需要解决就业问题。就业是衡量城镇化发展质量和效率的首要标准。根据课题组的调研，建议从以下三方面开辟小城镇的就业渠道。
一是以现有企业扩规模增就业。推动现有企业的可持续发展，是稳定现有劳动力和人口规模，扩大就业的重要渠道，因此，地方政府应紧紧围绕骨干企业和拳头产品，做大做强现有企业、建设新企业，以企业规模增加促进就业容量的扩大。
二是以招商引资增企业促就业。明确小城镇特色优势产业集群发展的难点和重点，有针对性开展招商引资活动，将每一个细分领域做专、做深、做精、做透。同时，发挥龙头企业的号召力，以商引商，通过引进企业、扩大招商引资的企业规模来扩大就业规模。
三是以自主创业带动就业。着力营造鼓励创业、支持创业、促进就业的社会氛围，重点扶持返乡农民工、本地技能型人员、本地籍的高校毕业生三类人员在小城镇开展自主创业，从而带动更大范围的就业。
与此同时，镇政府应多方位推进上述就业渠道的顺利实施。首先，在规划重点项目时同步规划人力资源，提高劳动力资源的适用性，改变当前普遍存在的先上企业后招工而人员又很难招到的问题。其次，建立健全的劳动力就业创业服务机构，开展多种形式的实用技术培训，使农民尽快适应这种快速变化的劳动力需求形势，提高就业创业的成功率。最后，加快改革户籍管理制度及与其相联系的社会就业制度，为农民进城消除制度障碍。
2．以发展特色产业为支撑，提升小城镇发展的内涵
做大做强特色产业是小城镇持续发展的内在动力和支撑，一个小城镇必须有一至两个强大的产业做支撑才具有充足的活力和后劲。为防止出现小城镇“空城化”，必须把发展特色经济、培育支柱产业摆到突出的战略位置。
一是依据特色发展龙头产业。立足本地资源优势和条件，以小产品，促大产业，以小群体，促大龙头，以小企业，促大集团，培育壮大特色产业和主导产业，推进产业集聚和布局优化，并将发展特色经济同建设特色城镇结合起来，将建设农业产业化同培育支柱产业结合起来，打造工业带动型、商贸流通型、旅游拉动型、交通枢纽型、资源开发型等各具特色的小城镇。
二是因地制宜发展第三产业。要抓住人口向城镇集聚后各种服务需求增大的机遇，大力发展针对工业生产和居民生活休闲的服务型产业，重点发展那些有利于资源开发和产业带动以及能形成规模的集贸市场、专业批发市场、综合批发市场，做活流通文章，促进小城镇的繁荣。
三是创造条件发展民营经济。放宽市场准入机制，落实优惠政策，引导民营企业特别是科技型、创新型民营企业向小城镇工业园区集中发展，引导农民进镇务工经商办企业，增强小城镇经济实力，增加农民收入，加快推进农村城镇化进程。
3．提升以中小学教育为核心的社会公益事业发展水平
在当前大中城市磁吸效应显著的背景下，如何保持小城镇的活力？本文认为当前小城镇建设应当强化小城镇的宜居性，环境卫生等基础设施建设水平与教育事业发展水平要与周边大中城市接近，只有这样才能吸引居民安居于此。目前城市与乡村，大中城市与小城镇之间的教育事业差距较大，在中国人普遍重视子女教育的大背景下，小城镇要做到有吸引力，还需要在提升中小学教育质量上下功夫，特别要注重提高小城镇中小学老师待遇，使他们安心于小城镇工作，使小城镇也能留得住优秀的中小学教师，从而能保证中小学教育水平得到提升。
4．提升小城镇对外来工的吸引力
提升小城镇对外来工的吸引力，首先要降低落户小城镇的门槛，让外来工也能拥有自己的住房。如确保外来工可以享受住房公积金，可以申购本地的经济适用房。其次，小城镇也可以通过村集体建设外来人口公寓，向外来工提供廉租房。最后，要推进外来工参保率，让社会保障覆盖全体外来工，以解决外来工落户小城镇的养老之忧。
5．以营造环境为手段，提升小城镇发展的活力
优越的环境是推动经济发展的重要杠杆，加快小城镇建设步伐，必须以加强环境建设为切入点，营造环境竞争优势。
首先，应“适度”而不“过度”。基础设施健全是保证小城镇各项功能正常运行的重要条件与手段，但应根据每个小城镇的功能定位和发展规模，“适度超前”而不能“过度超前”推进基础设施建设。所谓“适度”，就是要以充分满足小城镇居民生产生活增长需要为第一目标，高度重视民生设施建设，如加快推进小城镇供电设施的改造和建设，完善镇区垃圾收集、清运、无害化处理体系，健全小城镇信息化和公共服务平台，加强防灾减灾设施建设等，努力打造切合实际的“低成本城镇化”，摒弃“高成本就是高质量”的流行观念。
其次，应“软硬兼施”。新一轮的经济竞争是投资软环境的竞争，加强软环境建设应是小城镇建设长期的着力点。为此，要切实转变政府工作作风，提高项目服务水平和工作效率，打造快捷高效的政务服务环境；完善各类教育、卫生、文化等设施，深入开展“文明户、文明企业、文明街道、文明社区”的创建活动，打造文明诚信的人文环境；狠抓小城镇的综合治理，建立小城镇环境整治长效机制，打造稳定安全的社会环境。
最后，应充分彰显地域文化特色。小城镇软硬环境的营造，应以更长远的眼光，更好的文化艺术感受，突出对当地文化底蕴的挖掘，而避免小城镇建设中的“千城同面、百城同貌”。具体来说，就是要充分依托富有当地特色的自然资源和人文资源，运用现代城镇规划和建筑设计的原理和方法，对各种自然、人文、社会和心理等结构要素进行最优组合，打造独具特色、别具一格的小城镇景观环境，实现城镇建设和经济发展、城镇传统和现代气息的协调统一。