三 面临的新形势和新要求

宏观经济层面会直接或间接对养老保险产生影响。北京市已进入发展方式转变的攻坚时期、城市建设管理精细化阶段、高度重视人与自然和谐发展的阶段。在经济形势更趋复杂多变、国际国内市场需求乏力、经济发展面临较大下行压力、人口老龄化日益加剧的新形势下，不断提高民生保障水平，促进首都经济持续健康发展，着力解决发展中的突出问题，对养老保险工作提出了更多的新要求和新任务。

（一）产业转移和经济结构调整对参保扩面及养老保险收支平衡带来挑战

第一，北京市面临经济转型升级和产业结构调整的挑战。京津冀协同发展已上升为国家战略，这项战略的实施，对于北京市经济结构调整、产业升级改造、人口疏解将起到积极的推动作用，对本市养老保险制度的发展，特别是扩面征缴工作将产生一定影响。北京市常住人口中，外来人口占到近40%，非京籍就业人口参保缴费的贡献率较大，稳定就业的农民工参加基本养老保险的人数已超过200万人，随着产业外向转移至周边地区，将会有一部分外来劳动力随之转移，并且随着北京市对人口规模的控制，进入北京的外来人口增长率可能会下降，持续若干年后，北京市就业及参保人数可能会下降，导致养老保险基金缴费减少，而随着人口老龄化的加剧，享受养老保险待遇的人数增加及待遇水平的刚性增长，基金收支可能会面临不平衡的问题。

第二，经济下行压力依然存在。国际上，世界经济复苏的步伐趋缓，全球经济步入低速增长期；在国内，经济进入新常态发展阶段，受产业结构调整、产业和消费结构升级、市场需求平淡的影响，北京市的GDP增速已经明显放缓，对投资和就业的拉动作用减弱，中小企业盈利能力下降，第三产业增加值下降，低端劳动力失业人数增加，新增就业增速放缓，势必会减缓养老保险扩面基数的增长幅度，甚至会直接减少养老保险缴费人数，影响基金的征缴；企业特别是中小企业由于受经济下行、原材料价格上涨、劳动力成本上升等因素的影响而出现经营困难的情况，缴纳社保费用更加困难，会直接导致断保或无力参保的现象发生。这些新变化，要求养老保险不能片面追求外延式扩张，要提升人员参保缴费的积极性，提高参保缴费质量，增加参保的有效性，稳步提高基金收入水平。

第三，就业方式多样化对养老保险制度及管理方式提出新的要求。就业结构调整，就业灵活性和多样性增加，区域间人口流动更趋活跃，养老保险将面对更复杂的本地居民与外来居民、稳定就业人员与灵活就业人员、城市居民与农村居民的结构性问题。一方面，要提高养老保险政策弹性，对那些缴费能力弱、时断时缴的人员，需要建立更加灵活的缴费方式。另一方面，要进一步完善现行转移衔接政策，为城乡养老保险制度之间、区域养老保险制度之间的顺畅转接提供政策及经办环境。

（二）人口结构变化及人口老龄化进程加快使养老保险长期可持续发展面临严峻考验

一方面，北京市常住人口增速放缓，劳动年龄人口面临下降趋势，给养老保险制度带来压力。北京市人口结构的显著特点是城镇人口、外来人口占多数，外来人口为职工基本养老保险参保扩面及基金平衡做出了巨大贡献。根据北京市2014年国民经济和社会发展统计公报，2014年全市常住人口2151.6万人，比上一年增加36.8万人，增幅1.7%，人口增速放缓。其中，常住外来人口占全市常住人口的比例为38.1%，有小幅增加的趋势；城镇人口占全市常住人口的比例为86.4%，有小幅增加的趋势（见表4）。常住人口出生率呈现下降趋势。人口增速放缓，带来养老保险缴费人口总量和比例的下降，给养老保险基金增长带来挑战，对经办管理服务水平提出了更高的要求。尽管常住外来人口小幅增长，但是如果随着京津冀产业结构调整，今后外来就业人口可能会随之减少，也会对缴费人口总量产生影响。

表4 2011—2014年北京市人口发展概况

资料来源：2011—2014年北京市国民经济和社会发展统计公报。

另一方面，受过去计划生育政策的影响和医疗卫生保健水平的提高，北京市少儿人口比重降低，老年人口持续增长，人口预期寿命延长，死亡率和生育率降低，人口老龄化增速较快，高龄化趋势进一步加剧。从户籍人口老龄化程度看，根据北京市国民经济和社会发展统计公报、统计年鉴，截至2013年底，全市户籍总人口为1316.3万人。其中，本市60岁及以上户籍老年人口已达283.2万人（见图7），比上年增加17万人，增幅达6.4%，占总户籍人口的21.52%，增长势头迅猛。老年人口中，80岁及以上户籍老年人口为51.3万人，比上年增加5.5万人，占总人口的3.9%，80岁及以上的高龄老年人占总人口的比重将伴随着老龄化程度的加深呈不断上升趋势。按15—59岁劳动年龄户籍人口抚养15岁以下、60岁及以上户籍人口计算，北京市总抚养系数为46.6%，其中老年抚养系数为31.5%，比上年增加2.1个百分点，这也是北京市老年人口抚养系数首次突破30%。近年来，虽有大量年龄结构相对年轻的外来人口流入北京，加上2015年出台了二孩政策，一定程度上稀释了北京市老年人口的比重，但是北京市人口老龄化发展趋势依然迅猛，呈现老龄化程度高、速度快、高龄化的发展态势。养老保险是年轻的一代人养活年老的一代人，从赡养比看，人口老龄化意味着缴费人数减少，领取养老金人数增多；从基金收支角度看，表现为基金当期收入小于支出，更严重的话，历年累计结余不足以支付当期需要。尽管北京市目前制度赡养比很大（2014年为5∶1），基金收支比较平衡且收大于支，但是，基金收入增长率呈现下降的趋势，“十五”期间，基本养老保险基金收入平均递增20.1%，到“十一五”时期，基金收入平均递增22.3%，到“十二五”期间的前三年，基金收入平均递增下降到21.5%，2013年基金收入增长率比2012年低3.7个百分点。可见，人口结构变化已经是必然趋势，需要未雨绸缪，及早采取应对措施，确保人口老龄化高峰期经济社会的平稳运行和养老保险制度的可持续发展。

图7 北京市常住人口中60岁及以上人口与65岁及以上人口数量

资料来源：2012—2014年北京市国民经济和社会发展统计公报，2011—2012年统计年鉴。

（三）参保人员增多、公众利益诉求的多元化对完善养老保障体系和提高经办服务水平提出更高的要求

一方面，北京已进入建设世界城市的新阶段，城镇化加快发展，人员流动加快，公众利益诉求多元化，既要满足本地居民的发展需求，还要满足全球化背景下人才流动的发展需求，这对北京市养老保险制度的开放性和适应性提出了新的要求，需要形成包容各类人群、可进可出、有序流动的养老保险制度体系。

另一方面，随着政策的广泛宣传及媒体的迅速发展，劳动者法律意识增强，更多的人不满足于是否“已上保险”，而是关注单位是否“上足保险”。参保人员对社会保障经办服务的要求提高，希望更加清晰地了解政策，获得更加方便快捷的服务，对经办管理能力和水平提出更高的要求。