二 取得的成就、基本经验及存在的问题

自20世纪80年代中期社会养老保险制度建立以来，北京市人社局在市委市政府的领导下，按照国务院统一部署，紧随国家社会保障改革完善的步伐，稳中求进，密切结合北京市各个时期人口、经济、城市发展建设特点和需要，充分发挥资源、财力上的优势，出台了一系列养老保险改革政策措施，在养老保险领域取得了出色的成就，在市级统筹、统筹城乡协调发展、实现城乡养老制度一体化方面走在全国前列，为全国养老保险制度改革积累了宝贵的经验。

特别是近10年以来，基本养老保险快速发展，制度逐步完善，机关事业单位养老保险制度改革启动实施，体制机制不断创新，率先实现制度全覆盖，依法推进人群全覆盖；基金运行良好、基金规模稳步扩大，抗风险能力显著增强；基金监管不断加强，确保了基金安全；退休人员的保障水平大幅提高，人均养老金水平位居全国前列；制度内及制度间的转移衔接更加畅通，保障了劳动者流动就业过程中的养老保险权益。总体来看，基本养老保险制度更加注重公平性、流动性和可持续性，有力地推动了首都经济发展，维护了首都社会的和谐稳定，为“十三五”时期乃至未来更长一段时间的制度发展打下了坚实的基础。

（一）发展成就

1．率先建立了城乡统一的职工基本养老保险制度体系，各项政策逐步完善

北京市自1986年开始实行社会统筹，到1992年引入职工个人缴费制度、实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式，再到2006年建立参保缴费的激励约束机制，认真落实国家养老保险政策措施，经过30年的改革发展，职工养老保险制度不断完善，确立了社会统筹与个人账户相结合的城乡统一的制度模式，改革基本养老金计发办法，建立了参保缴费的激励约束机制，实现了市级统筹，建立并实施了养老金调整机制，各保障项目逐步健全，构建起城乡统一的职工基本养老保险制度体系。

特别是进入新世纪以来，北京市更加注重保障公平，更加注重统筹城乡发展，制度的开放性增强，覆盖范围逐步扩大，制度由分散到统一，适应了首都经济社会发展。进一步完善被征地农民等群体养老保障政策，农民工、被征地农民、自收自支事业单位人员全部纳入职工养老保险制度体系；实现养老保险制度的整合和衔接，积极推动本市与外省市养老保险的转移接续，实施企业职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险关系转移衔接制度；建立了科学、合理的养老保险预算制度和财政投入增长机制，建立了养老保险基金风险防范机制；制定税收优惠政策，鼓励和指导有条件的单位建立企业年金制度；启动实施机关事业单位养老保险改革，将机关事业单位人员纳入社会养老保险制度，实行与企业职工同样的制度模式。总体来看，制度建设不断加强，覆盖面逐步扩大，资金筹措顺利，制度运行稳定，构建起惠及首都市民的社会安全网。

2．率先实现基本养老保险制度全覆盖，形成开放型参保格局

基本养老保险覆盖范围不断适应首都经济社会发展，逐步由国有企业、集体企业扩大到各类企业，从城镇扩大到农村，从单位职工扩大到灵活就业人员和本市农村居民，从本市人员扩大到在京就业的外国人，率先实现制度全覆盖，覆盖在京全体职业劳动者和适龄城乡居民，形成了开放型的参保格局。具体来看，1998年，将外埠城镇职工纳入制度覆盖范围；1999年，为适应就业形式的多样化，开辟了本市城镇个体劳动者和自由职业人员以个人身份参保的新渠道，比较符合当时的实际情况；2003年，规定自收自支事业单位及其工作人员参加基本养老保险社会统筹，实行统一的基本养老保险制度，实现了中央和本市事业转企业单位与企业养老保险制度的合理衔接；2004年以来，将城镇职工养老保险政策向农村延伸，使城市化改造中的失地农民、历史遗留的建设征地农转工自谋职业人员、整建制农转居劳动力可以享受城镇职工延期缴费政策或灵活就业人员参保政策，解决了城市化进程中农民的养老保障问题；2009年，将灵活就业的本市农村劳动力纳入职工社会养老保险范围，突破性地实现了城乡灵活就业人员参保政策的统一；2011年，北京市进一步打破职工身份、户籍、地域界限，制定了农民工养老保险缴费和待遇计发的衔接办法，实现了城乡职工“同工、同险、同待遇”，将在京就业的外国人纳入职工养老保险覆盖范围，实现了全民参保机会的公平；2014年，将机关事业单位及其人员纳入统一的社会养老保险制度。

3．创新思路，率先推进人群全覆盖

随着制度覆盖面不断扩大，北京市结合本市实际情况，创新思路，采取专项政策措施，健全养老保险扩面征缴机制，依法推进制度全覆盖向相应的人群全覆盖转移，越来越多的人享有社会基本保障。一是妥善解决特殊群体的参保问题。陆续出台政策，解决了10万余名建设征地农转工自谋职业人员、10526名“五七工”和“家属工”等群体的参保问题；统一城乡职工缴费标准和养老金计发办法，将农民纳入职工养老保险制度范围，维护了农民工的合法权益，为农民工融入城镇提供了制度保障和平等机会，扩大了覆盖面。二是落实了间断缴费职工补缴基本养老保险费问题；研究制定了退休时延期缴费政策，使得达到国家规定的退休年龄、缴纳养老保险费累计不满15年的人员，通过延期缴费，也能享受退休后按月领取基本养老金待遇。三是积极推进扩面征缴工作。依托市、区县、街道（乡镇）三级构成的扩面征缴工作平台，持续开展养老保险扩面征缴工作；加强与相关部门联动与配合，实现了参保人员加快增长。四是开辟了个人参保缴费的新渠道。本市农村灵活就业的劳动力可以到户籍所在地的社保所参保缴费，同时，无档案的自由职业人员也可以到社保所参保缴费，方便了参保人员，提高了人员参保的积极性。全市参加职工养老保险社会统筹人员由1986年底的185.7万人增加到2014年底的1392.6万人（见图1），人数增加了6.5倍，参保率达到97%以上，基本实现了老有所养、应保尽保的目标。从近10年来看，参保人员中，在职人员增加较多，年均增长率保持在11%，增长幅度较大；离退休人员增加较少，年均增长率保持在4%，增幅较小。北京市城镇基本养老保险制度内赡养比由2005年的2∶1增加到2014年的5∶1，也就是2005年2个在职人员养活1个退休职工发展到2014年5个在职人员养活1个退休职工，这与近年来扩大制度覆盖面、推进人群参保密切相关，越来越多的人享有基本养老保障。近10年的参保率也始终在91%以上，“十二五”时期的参保率更是保持在97%以上，取得了较好的成效，基本实现了相应人群的全覆盖。

4．加强政策衔接，强化对参保人员流动就业中的权益保障

针对人力资源市场流动性增强的现实情况，为保护包括农民工在内的流动就业人员的社保权益，增强制度公平性，贯彻落实国家政策，北京市先后出台《关于印发北京市基本养老保险关系转移接续几个具体问题处理意见的通知》（京人社养发〔2011〕120号）和《关于贯彻落实国务院统一城乡居民基本养老保险制度暨实施城乡养老保险制度衔接有关问题的通知》（京人社居发〔2014〕177号），为跨地区流动就业人员及跨城乡人员的基本养老保险关系的转移接续提供了政策依据，及时为参保人员办理基本养老保险转移接续业务，开展符合条件外埠人员的视同缴费年限认定工作。这些衔接政策的出台，维护了包括农民工在内的劳动者流动时的养老保险权益，维护了社会养老保险制度的公平性。特别是早期职工养老保险市级统筹制度的建立，方便了本市城乡流动就业人员养老保险关系的转接，推进了城乡养老保险制度的统筹发展。

从实施效果看，自企业职工基本养老保险转移接续制度实施以来，养老保险关系转移人数逐年增加，其中转入人数增长迅速，转出人数增长相对平稳，这与北京市养老保险待遇水平较高相关。2011—2014年，基本养老保险跨省转入人数累计9.3万人，转出人数14.8万人。2014年全市共办理养老保险跨省转入34264人，涉及转入养老保险基金为11.7亿元；转出48008人，涉及转出养老保险基金为11亿元（见图2）。2010—2014年，海淀区基本养老保险跨省转入人数累计2.1万人，转出人数3.9万人，转出人数大于转入人数，转入基金64480万元，转出资金68000万元。顺义区跨省转入、转出人数总量不多，但是2010—2014年呈现转入、转出人数逐年增加的趋势。

退役军人基本养老保险转移接续工作全面开展，保障了退役军人的社会保障权益。

5．基金运行平稳，基金规模稳步扩大，抗风险能力显著增强

目前，北京市基本养老保险基金运行良好，收支结余均有上涨，基金收入大于基金支出，收入全部来自参保单位和职工缴费，未出现基金缺口，没有依靠财政投入。近10年来，随着制度覆盖面的扩大、参保缴费人员的增多、健全养老保险扩面征缴机制，以及社平工资增长较快等因素，基金规模显著扩大，基金收入由2005年的241.4亿元增加到2014年的1331.3亿元，增加了4.5倍，养老保险基金征缴率达到99%以上；基金结余由2005年的45.6亿元增加到2014年的489.6亿元，增加了9.7倍（见图3）。基金支出增幅较小，基金收入额大于基金支出额，基金收入增长率基本大于支出增长率，基金结余不断增长，抗风险能力显著增强，保证了养老保险制度平稳运行，确保了养老保险待遇按时足额发放，制度的可持续性增强，为未来应对人口老龄化积累了资金。

6．养老保险基金监管不断加强，较早实现基金市级统筹，确保了基金安全有效运行

北京市较早实行了市级统筹，实现了基金的统收统支管理，确保了基金的安全，并建立了区县扩面征缴考核标准，增强了区县扩面征缴的积极性，在基金省级管理方面做出了表率。

在市级统筹的基础上，利用多种方式，加强基金监督管理，促进基金监督工作规范化。在基金征缴上，通过不断健全完善与工商、民政、财政等部门的扩面征缴工作协调联动机制，实现对应参保单位的动态管理，建立信息共享机制和企业诚信体系，通过与区县政府签订责任书、列入政府绩效考核等方式，有力地促进了参保覆盖面和基金规模的稳步扩大；开展日常稽核，利用企业申报新年度缴费基数的时机开展事前稽核，取得明显成效。在基金支出上，合理确定养老保险待遇标准，控制不合理支出；采取信息比对等手段，通过实时认证和集中认证相结合的方式，开展领取待遇人员资格认证工作，落实异地常住领取待遇人员认证和境外认证工作，优化认证手段，开通网上认证工作，堵塞基金支出漏洞。2014年度异地资格认证率达到98.13%。在基金监管上，规范制度，创新思路，加大专项审计、稽核和监察力度，严格养老保险基金管理，加大对存在少缴、漏缴、欠缴等违规行为单位的监督和处罚力度，建立了行政监督、内控监督和社会监督相结合的监督机制，确保了养老保险基金的安全运转；严格审核外埠城镇人员补缴；推进社会保险基金预算制度改革，加强对养老保险近、中、长期的基金收支情况的精算预测；加强对企业年金方案、基金管理合同备案的规范化管理，完善备案制度。海淀区在区人社局层面率先引入ISO9001质量管理体系，全面、全员实施质量标准要求，围绕基金运行管理，制定了基金监督、业务档案管理、廉政风险防控等16项管理制度，基金管理成效显著。

总体来看，市级统筹的较早实现，养老保险基金监管的不断加强，保障了养老保险基金安全，保证了养老保险制度正常运行，较好地维护了人民群众参加和享受养老保险待遇的权益，制度可持续发展能力不断提升。

7．创新经办管理服务模式，方便人员参保缴费及待遇领取

北京市基本养老保险的社会化管理水平不断提高。推动以各级社会保险经办机构为主干、以银行及各类定点服务机构为依托、以社区劳动保障工作平台为基础的社会保障管理服务组织体系和服务网络建设，实现了市社保中心、区社保中心及街道（乡镇）社保所的三级业务网络互联，实现了121个街道社保所经办业务下沉，为200多万企业退休人员提供了就近、方便的社会化管理服务；全市养老金代发银行由原有的4家扩大到14家（见表2），使退休人员可在全市3300多家银行网点中自由选择代发银行，同时解决了居住外埠的离退休人员领取养老金收取手续费的问题；企业社会保险缴费网点由社会保险经办机构扩大到13家银行的1000多个对公业务网点，缴费方式更加便捷，提高了养老保险征缴效率，为参保个人和单位提供了方便快捷的服务。

同时，大力推进电子托收工作，推广网上申报，实现批量扣款、银行柜台缴费、网银缴费等多种方式；加快信息化建设，进一步拓展和推广社保网上经办和权益查询，全市2/3以上的社保经办业务实现了网上办理；养老保险关系转移接续办理实现了全过程信息化；通过积极推进经办业务向社保所延伸，本市农村灵活就业的劳动力可以到户籍所在地的社保所参保缴费；通过北京市社会保险网上服务平台、自主查询终端、到经办机构、拨打12333服务热线、手机微信等多种方式，可以查询参保个人权益记录，满足不同参保人群多元化的查询需求。加大政策宣传力度，利用北京市人社局网站、大厅屏幕、短信告知、咨询电话、业务窗口等载体开展多层次、多形式、全方位的宣传，组织参保单位开展多层次的培训，加强指导，提高了参保单位和群众自觉参保意识；加强内部工作人员的岗位培训，提升业务经办能力和素质。海淀区实行档案电子化管理，利用档案电子系统将业务材料数据与信息系统数据进行对比，实现档案资料无纸化调阅，检查效果和工作效率显著提高。

近10年来，全市各级社保部门经办管理能力不断增强，服务水平持续上升，为单位和群众提供了更加便捷优质的服务。

8．退休人员的保障水平大幅提高，实现了改革发展成果共享

为不断提高企业退休人员生活水平，自1994年起建立了基本养老金调整制度，并始终坚持普遍调整与适度倾斜相结合的原则，在普调的基础上，坚持向退休时间早、退休费偏低人员适度倾斜的政策。从1994年至2015年的22年中，北京市对基本养老金待遇先后进行了23次调整，向符合条件的人员按时足额支付了待遇，退休职工待遇水平逐年提高，平均养老金由1996年的月人均387元提高到2015年的月人均3355元（见图4），增长了近7.7倍，特别是近10年，基本养老金年增长幅度均在10%左右（见表3），养老金水平大幅度提升，人均养老金水平位居全国前列。建立了最低养老金制度，2015年，北京市退休人员、退职人员、退养人员的基本养老金最低标准分别增长到每人每月1609元、1463元、1331元。退休人员养老金水平稳步提高，每月都能按时足额领取养老金，增强了参保人员参保的信心，城镇职工的满意度相对较高，吸引了更多的人参保缴费，越来越多的参保人员分享到改革发展的成果，维护了首都的和谐稳定。海淀区企业退休人员基本养老金待遇由2005年的人均1145元/月提高到2015年的3316元/月，增长了1.9倍。顺义区企业退休人员基本养老金待遇由2004年的904元/月提高到2014年的2594元/月，同样增长了近1.9倍。

（二）基本经验及主要特点

1．基本经验

一是市委、市政府高度重视，人社部门精心谋划、积极落实，是推动养老保险事业发展的根本保证。北京市各级党委、政府高度重视民生保障工作，高度关注群众生活水平，把社会保障作为经济社会发展的一个必不可少的环节同步推进，及时解决养老保险工作中的困难和问题，抓制度完善、抓改革创新、抓待遇调整，采取有力措施推动社会养老工作，扎扎实实把这项惠及民生的大事抓好、抓出成效。正是由于各级政府的大力支持，各有关部门的密切配合，北京市养老保险工作才得以顺利推进，并取得显著成效，基本实现了制度全覆盖和人群全覆盖，做到了人人享有基本养老保障，服务更加便捷高效，基金运行平稳，离退休人员养老金水平显著提高。可以说，没有各级党委、政府的高度重视和支持，就没有养老保险事业的重大进展。

二是坚持以人为本、着力改善民生，积极回应群众关切，是做好基本养老保险工作的出发点和落脚点。北京市养老保险制度设计立足首都发展实际，坚持以人为本，从城乡群众最直接、最现实、最迫切的需求出发，注重服务细节，充分保障劳动者的权益。不仅注重农民、被征地农民及农民工的养老保险问题，而且积极推动农民工在制度上与城镇职工完全平等；本市灵活就业农村居民在经济条件允许的条件下，可以选择参加职工养老保险，在制度源头上保障了本市农民的选择权，在全国率先实现了统筹城乡的职工养老保险制度。经办业务下沉到社保所，使得参保人员可以就近参保，大大地方便了参保人员，人民群众对养老保险的满意度不断提高。对于居住在本市的年老体弱且行动不便的待遇领取人，本人或其亲属提出上门认证申请的，其居住地社保所可提供上门认证服务，服务更加人性化。为了规范认证工作并减轻用人单位及领取待遇人员的负担，自2013年起，由北京市社会保险基金管理中心统一为领取待遇人员邮寄《异地认证表》，在邮寄的《异地认证表》的信封中装有由北京市社会保险基金管理中心统一印制的专用回邮信封（信封上印有邮票、回邮地址），服务更加注重细节。顺义区对参保职工多、业务量大且复杂的18家大户参保单位开通“绿色通道”，缓解了窗口的业务压力，为企业办理社保业务带来了方便，提高了工作效率；自2004年6月以来，针对新入职员工、企业劳资人员，坚持每月10日免费开展社保政策业务培训会，讲解社保政策、业务操作、软件使用以及社保征缴经办流程，并下发相关培训资料；通过社保服务QQ群，及时解答社保咨询，帮助参保人员理解政策。

三是以创新理念完善制度、拓展服务，是养老保险事业顺利推进的驱动力。北京市人力资源和社会保障系统的各级领导和业务工作人员在严格执行国家政策的基础上，积极探索创新，完善制度。打破劳动者身份、户籍、地域界限，不断扩大统筹范围，大力推进养老保险由制度全覆盖向人群全覆盖转移，制定退休时继续缴纳基本养老保险费的政策，使达到国家法定退休年龄但是缴费年限不足15年的人员也能享受到按月领取基本养老金的待遇，确保其有一份长期的基本保障；创新管理服务模式，服务下沉到社保所，社保关系转移接续办理实现了全过程信息化，全面推广银行缴费、网上申报业务，开通率达95%以上，实现了养老保险精细化管理，缩短了参保单位及个人的办事时间，提高了办事效率。

海淀区持续深化社保经办模式改革，不断拓展社保经办服务渠道，改进服务方式，创新性地引入了ISO9001质量管理体系，加强标准化建设，全方位打造管理精细、经办规范、办事高效、服务有序的标准型社保经办机构；养老保险登记、征缴、支付、财务收款实现一窗式办理；对外日常业务下沉至街镇经办网点，逐步形成区、街镇两级经办业务同步办理、有效衔接的新格局；完善综合柜员制管理模式，开通单项快捷业务窗口，提供全天不间断服务，提升工作效率；实行档案电子化管理，方便查询和管理。

四是注重制度的公平性和流动性，是养老保险制度可持续性发展的基础保障。针对城镇化进程中劳动力跨城乡、跨统筹地区流动以及农转非过程中的养老保险权益保障问题，采取有效措施，包括统一城乡职工缴费标准和养老金计发办法，率先实现了农民工与城镇职工养老保险制度的并轨；打破地域身份和户籍限制，将灵活就业的本市农村劳动力纳入职工养老保险范围，率先实现了城乡灵活就业人员参保政策的统一；率先将建设征地农转工人员、建设征地农转工自谋职业人员、整建制农转居人员纳入城镇养老保险制度体系，增强了制度公平性，用统一的制度解决了不同人群的养老保障问题。落实养老保险关系转移接续政策，打通了居民养老保险和职工养老保险之间的转换路径，适应了流动性，保障了劳动者在流动就业过程中养老保险权益可积累不丢失，促进了劳动力的自由流动。建立了养老保险制度激励约束机制，强化基金监管，保证了可持续性。

2．主要特点

北京市经济社会发展水平较高，就业率较高；常住人口中，城镇人口较多，占到86%以上，城镇化率相当高；外来人口较多，占到近40%，非京籍就业人口贡献率较高。这也使得北京市职工养老保险制度的改革发展具有比较鲜明的特点。

一是率先实现统筹城乡协调发展。经济增长及城镇化加快发展推动了首都职工养老保险制度的改革完善。北京市职工养老保险制度改革从人口结构、城乡结构正在发生显著变化的实际出发，从首都城镇化率较高的客观现实入手，注重统筹城乡发展，与城乡经济及城镇化状况协同推进，将覆盖范围由城镇企业职工扩大到城镇个体劳动者和自由职业人员再扩大到农村居民，无论本市城镇户口还是农村户口，都可以平等地参加城镇职工基本养老保险制度，享受同样的待遇，在完善农村养老保障政策体系的同时，尽可能让更多农民享受保障水平相对较高的城镇职工养老保障，在全国率先实现了真正意义上的养老保障水平城乡一体化，较好地顺应了首都统筹城乡经济发展的需要，反过来也推动了首都新型城镇化和城乡一体化发展。

二是制度改革突出稳中求进。作为首都，政治稳定是第一位的，这也决定了北京市在养老保险制度改革方面“自由发挥”的余地非常有限。纵观北京市职工养老保险制度的发展历程，都是紧跟国务院统一部署，严格执行国家政策。同时，充分发挥资源、财力上的优势，坚持稳扎稳打、稳中求进、稳中有为、稳中提质，保持政策基本稳定。扎实推进养老保险制度的改革和完善，推进由制度全覆盖向人群全覆盖转移，提高养老保险基金征缴率，加强养老基金抗风险能力，养老保险各项指标平稳较快发展，实现了参保率高、征缴率高、待遇水平高的“三高”特点，人均养老金水平位居全国前列，维护了首都的和谐稳定。

三是完善体制机制以适应首都特点。在国家政策指导下，北京市注重体制机制的创新完善，改进原有制度设计，形成了适应首都特点的思路与机制，推进了养老保险制度的可持续发展。养老保险业务人员自身精湛的业务能力和对养老保险内在规律较强的认知和把握能力，为体制机制创新提供了基础保障。北京市职工养老保险较早实现了市级统筹制度，确保了基金统筹管理，为其他省份的省级统筹乃至全国统筹积累了宝贵经验；制定了全国领先的被征地农民参保政策，实现了先保后征；统一了企业职工养老保险制度，将农民工、本市农民、自收自支事业单位人员等分散的群体并入职工养老保险制度体系；将灵活就业人员缴费基数下限降至社平工资的40%，对当前形势下促进低收入的灵活就业人员参保缴费发挥了积极作用。

（三）发展中面临的问题

尽管北京市职工养老保险取得显著成就，但是由于养老保险制度建设时间跨度大、历史沿革长、区域经济发展不平衡、大城市吸附效应、保障人群类型复杂、参保群体利益诉求多元化等因素，在改革过程中，仍面临一些问题亟待解决。这些问题包括：扩面征缴工作难度进一步加大；企业年金发展滞后，多层次养老保险体系建设进展缓慢；北京市作为国家控制人口规模的特大城市和待遇高地，出现竞相转入北京享受待遇的情况，未来养老保险基金的平衡面临挑战；制度内及制度之间的转移衔接仍面临很多具体问题有待解决；等等。这些问题中，既有历史遗留问题，也有发展中面临的新问题；既有北京市自身发展面临的问题，也有全国养老保险需要统筹解决的共性问题。

1．扩面征缴工作难度进一步加大

目前，随着城乡一体化的养老保险体系建设的加快，北京市整体参保征缴率已经很高，基本实现了相应参保人群的全覆盖，进一步扩面的空间非常有限，参保人员呈现缓慢增长态势。受经济形势增速放缓及京津冀协同发展、产业结构转移等外部因素影响，新增从业人员增速下降，未来会面临很多不确定的因素，加上扩面征缴缺乏激励机制，少报、漏报缴费基数的现象仍然存在，征缴工作难度加大，中断缴费或无力缴费的情况将会进一步增多。北京市2010年职工养老保险参保人数年均增长率为18.7%，到2014年下降至6.2%，下降幅度明显；参保单位年均增长率由2010年的16.9%下降至2014年的1.98%，新增参保单位的空间极为有限。作为北京市经济发展较好的城区之一，海淀区的参保人数年均增长率也由2010年的18.61%下降至2014年的8.25%（见图5），增长速度呈放缓趋势，扩面征缴的潜力和空间缩小。顺义区以个体身份参保人员占总参保人员的14%左右，增长率也呈现逐年下降趋势。

此外，仍有一部分群体因各种原因至今未能参保，主要是农民工、个体工商户和灵活就业人员，扩面征缴工作难度进一步加大，扩面难的主要原因包括以下四个方面：一是由于这部分人群分散、流动性大，劳动关系相对不稳定，参保意识不强，给扩面造成很大困难。二是收入水平普遍偏低，缴纳养老保险费的承受能力较弱。随着北京市社平工资水平不断提高（见图6），缴费基数不断增长，个人缴费负担加重，有的不愿意参保，有的虽然想缴费，但确实无力缴费。三是参保意识不强。利润低的中小微企业为了降低用工成本，不愿意为员工参保缴费，想方设法逃避缴纳社会保险费的责任；在目前劳动力供大于求的情况下，相当一部分职工为保住现有就业岗位，在工资收入有保障的前提下，要求企业为其缴纳养老保险的主张不强烈。四是应参保人数难确定，无法准确了解哪些人还未参保，无法有针对性地采取扩面措施。

2．养老保险的体制机制还不健全

企业养老保险制度没有完全形成与物价、工资和收入水平等指标紧密联系的一整套养老金待遇确定和调整机制，连续11年的待遇调整在提高退休人员待遇的同时也引发了很多问题。比如，出现退休金与职工工资“倒挂”现象、早退休比晚退休拿的养老金更多等问题。最低养老金制度是把“双刃剑”，在政治上可以促进首都稳定，在制度上有利于保障低收入退休人员的基本生活，鼓励劳动者参加职工基本养老保险，但是因为目前标准过高，每年都在上调，容易逆向引导参保人员选择低标准缴费，并且缴够15年不再缴费，没有体现多缴多得、长缴多得的制度激励机制，不利于制度的长期可持续性发展；企业职工养老保险参保缴费激励机制不足，漏保及中断缴费现象较多；企业职工养老保险制度缴费标准较高，很多中小企业及低收入人员难以负担；《社会保险法》配套政策措施出台滞后，病残津贴和抚恤金尚未建立，在职人员的丧葬补助金和抚恤金由企业根据经营情况自行支付，“老遗残”的养老保险体系尚未形成。特殊工种及其相应的退休政策相对滞后，原有政策在执行当中逐渐暴露出不少问题，比如，特殊工种岗位设定、年限规定、统计管理、对养老保险制度的影响等问题，迫切需要研究解决。机关事业单位基本养老保险制度改革刚刚启动，尚有一些执行中的问题需要研究解决，包括职业年金的建立、待遇水平的确定、制度之间的衔接等。有些政策在执行过程中会遇到一些具体问题，不同经办机构人员对政策的理解存在偏差，亟须细化政策，做出统一的解释或说明。

此外，企业年金发展缓慢，参保人数少，受益面较窄，激励机制不足，没有起到补充养老保险的作用，多层次养老保障体系尚未有效形成，基本保障制度压力大。基本养老金缴费率偏高、替代率较高，很多利润低的企业缴纳了五项保险后，已经无力再缴纳企业年金；更多的人对基本养老金和国家保障形成了长期依赖性，挤占了企业年金的发展空间，导致个人保障意识不足。

3．基金长期收支平衡的压力日益增大，基金监管仍需加强

一方面，尽管目前基金收支平衡，征缴收入大于支出，积累较好，不需要财政出资，但是纵观近4年的人口变化情况，北京常住人口中，60岁及以上人口正以平均每年15万人的规模和年均6%的速度增长，预计2020年老年人口将超过400万人。随着人口老龄化加剧、外埠退休人员增加、参保人员增长率下降，加上养老金水平具有刚性增长的特点以及实行最低养老金制度等因素，长期来看，北京市养老保险基金收支平衡的压力将进一步增大。征地拆迁速度放缓，农转非人数下降，都会导致社保基金征缴收入受到一定影响，而未来基金支出将会持续增加。同时，结余基金保值增值渠道有限，受通货膨胀等因素的影响，基金贬值的风险也将对养老保险基金产生较大影响。

此外，北京市是国家控制人口规模的特大城市和待遇高地，实行最低养老金制度，社平工资水平较高，出现竞相转入北京享受待遇的情况，对北京市未来养老保险基金的平衡带来很大的挑战。

另一方面，缴费单位虚报缴费基数，少缴或漏缴社会保险费、欺诈冒领养老金的现象依然存在，不法中介办理非法补缴、捏造工龄等情况时有发生，这些都给养老保险基金的安全带来了挑战，基金监管工作仍需加强。

4．制度内及制度之间的转移衔接仍面临很多有待解决的问题

尽管国家已经出台了跨地区及跨城乡养老保险关系衔接政策，适应了流动性并增强了制度的公平性和互济性，但是在执行过程中，仍存在政策规定不够细化、经办管理效率不高等问题，导致养老保险关系转移衔接不顺畅，跨地区流动就业时无法及时接续保险关系，影响了人们参保的积极性。

一方面，职工基本养老保险制度内转移衔接政策在执行中存在一些问题。①外埠人员档案管理不规范、认定难度大。国家转移接续政策实施以来，外埠人员档案管理的不规范给退休核准工作带来了新考验，在实践中，本市行政区域内的档案管理机构在接受外埠人员档案时仍存在未按机要交换渠道接受档案、档案流转过程不规范、外埠人员视同缴费年限认定难点多和风险大等问题。在关系转接时，在我国参保的外国人实际档案认定难度大。②现行转接程序复杂，成本高，频繁转接造成浪费。按照目前转移接续基本流程的规定，跨省转移接续业务需参保人、两地社保经办机构三方历经3个以上的环节方能完成，每个步骤均要通过信函形式来转递，不仅时间冗长、成本高，而且极易发生丢失或损坏情况，延误转移接续手续的办理。随着参保人员跨省流动就业频度加大，较易出现大量尚未办理完毕转移接续手续的参保人员再次申请参保的情况，过于频繁的转移接续操作会造成公共资源浪费。③人社部转移接续网络平台使用率较低，各地统筹层次和电子化水平、系统建设情况不尽相同，部分地区上传部网信息与邮寄纸质信息不一致，临时账户信息不完整，加之参保人员流动就业频繁，导致北京市办理业务更多，问题业务量也大大增加，影响办理效率。④全国统一的社会保险系统还未建立，无法进行参保信息比对，人员跨统筹地区流动就业频繁的情况下，容易形成在多地缴纳养老保险费，并在多地享受基本养老保险待遇的问题。由于目前灵活就业人员参保缴费政策不一致，存在按年缴费的现象，当参保人跨省流动就业后，也容易造成重复缴费。⑤政策缺乏更细化的解释或说明。在执行《关于规范本市户籍超龄人员社会保险关系转移接续有关问题的通知》（京社保发〔2012〕37号）中，面临一些操作层面的问题，如规定的超龄人员指具有本市户籍，在本市没有社会保险缴费记录，未办理领取社会保险待遇，符合社会保险关系转移接续条件，其中“本市户籍”未能明确指出是在达到法定退休年龄前还是之后取得的本市户籍，易引起纠纷。

另一方面，城镇职工与城乡居民基本养老保险关系转移接续刚刚实施，许多执行层面的问题还不确定。机关事业单位基本养老保险制度改革刚刚启动，还面临许多衔接问题。

5．养老保险社会化管理服务水平有待进一步提升

近10年来，养老保险制度改革和发展迅速，养老保险工作不断深化，新政策频繁出台，参保对象逐步扩大，业务量成倍增加，给养老保险经办工作提出了更高的要求，社会化管理水平仍有待提升。部分经办业务流程和操作尚未实现全市统一，经办的标准化、规范化问题亟待解决。现有的部分业务流程在实际操作中存在一些问题，有待改进和优化。本报告课题组在调研时了解到：①养老保险业务系统由市统一开发，所有区经办的数据均保存在市局，各区无法及时获取本区经办业务的数据统计，仅能通过单位或个人逐一查询和检索。②各级社保经办机构特别是基层服务平台的人员编制及经费没有相应增加，人员配备与经办业务缺乏标准化设计，影响了养老保险公共服务的效率和质量。