第三章 2013年中国司法透明度指数评估

2013年是中国司法公开提速之年，最高人民法院推出审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开“三大平台”建设。2013年，中国社会科学院法学研究所课题组（以下简称“课题组”）继续以法院网站的司法公开为视角，对中国司法透明度进行测评。

一 2013年中国司法透明度取得的进展

（一）司法公开制度建设迎来新高潮

为推动司法公开工作，最高人民法院曾经在2007年、2009年、2010年密集出台一系列司法公开文件，如《关于人民法院执行公开的若干规定》《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》《关于进一步加强民意沟通工作的意见》《关于司法公开的六项规定》《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》《关于确定司法公开示范法院的决定》《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》和《关于人民法院直播录播庭审活动的规定》。这些司法公开文件对推动司法公开工作发挥了重要指导作用，但是在新的时代背景下，随着司法公开工作的深入开展，还需要出台新的更为精细的制度文件，有些文件也需要在明确性方面作进一步修订，推动中国的司法公开制度建设进入新高潮。2013年，最高人民法院先后发布了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》，对审判流程、裁判文书、执行信息等核心环节的信息公开提供明确的制度指导。

（二）司法公开向集约化方向发展

建立统一的司法公开平台，实现司法信息公开的集约化，不仅方便公众快捷查询信息，还有利于节约资金，避免重复建设，同时，还能够统一公开标准，促进全国司法公开工作协调均衡发展。

为实现司法专项信息的集中公开，最高人民法院前期已经在全国建立了一些统一平台，如全国法院被执行人信息查询平台、人民法院工作人员违纪违法举报中心、人民法院诉讼资产网、人民法院知识产权审判网和中国知识产权裁判文书网。2013年，最高人民法院又设立了新的司法公开平台，进一步实现司法公开的集约化。为进一步推进社会信用体系建设，对失信被执行人进行信用惩戒，最高人民法院向社会开通“全国法院失信被执行人名单信息公布与查询”平台；为推动各地裁判文书上网的协调发展，最高人民法院于2013年7月开通了中国裁判文书网。除了分类建立全国统一公开平台之外，有些省份也建立了统一平台，实现了省内司法公开集约化。例如，河南、北京、广西、江苏等地的法院建有统一的裁判文书网或庭审直播网。

（三）不断创新司法公开形式

网站是司法公开的第一平台，有些法院除了通过法院官方网站进行信息公开，还在当地影响力更大的网站上开设法院频道，进一步扩大司法公开的范围，提升法院的影响力。例如，无锡中院和徐州中院分别在太湖明珠网和中国徐州网设置法院频道，进行司法公开。

随着北京试点的成功，“12368”司法服务热线在全国范围内得到进一步推广。目前，天津、上海、广州、江苏、成都、深圳、福建等地的司法机关已经开通了这个相当于法院系统“110”的服务热线。“12368”司法服务热线的开通，为公民获取司法信息提供了新的渠道，也有助于司法公开实现从单向公开向双向互动的转变。

为扩大庭审直播的影响面，司法机关除了在法院网站上进行庭审直播外，还积极与当地电视台、商业网站合作，甚至通过微博和手机App终端对外实时公开。例如，广州中院与金羊网合作开设《庭审直击》栏目，济南中院微博直播薄熙来案件，武汉中院开通司法公开手机平台，海南高院向特定人群（全省法院干警，全国人大、政协驻琼代表和委员，海南省人大代表和政协委员，人民陪审员，廉政监督员等）免费推送《海南法院手机报》。2013年11月21日，最高人民法院开通官方微博和官方微信，随后，许多地方的法院也纷纷借助新媒体推动司法公开。

（四）司法人员信息透明度得到有效提升

2013年，司法人员信息透明度得到进一步提升。与2011年、2012年相比，2013年不少法院在公开领导信息方面更为全面。有14家法院公开了法院领导包括学习工作经历在内的全部信息，35家法院公开了法院领导的部分信息。最高法院、广西高院、甘肃高院、郑州中院、徐州中院、兰州中院、成都中院等均公开了法院领导详细的学习工作经历。珠海中院除了公开法院领导的照片、姓名、分管工作之外，还公开了审判委员会专职委员的姓名、照片、出生年月、籍贯、学历。

2012年提供审判人员名单的只有广东高院、海南高院、海口中院、徐州中院和成都中院，90%的法院未公开审判人员名单。2013年，公开审判人员信息的法院上升到10家，其中有6家公开了包括学习工作经历在内的详细信息。徐州中院和宁波中院公开了人民审判员信息。成都中院在法院执行网公开了执行法官的照片、姓名、职务、电话。

（五）司法财务信息公开得到加强

2013年法院较为重视对司法财务信息的公开。司法财务信息的考察包括2013年度预算信息、2012年度决算信息和“三公”经费信息三项内容。评估结果显示，2013年，法院重视司法财务信息的公开，与2012年相比，预算信息公开率提高了10个百分点。2013年，有48%的高级法院和25%的中级法院公开了本年度预算信息，而2012年，提供预算信息的中级法院和高级法院分别占38%和15%。2013年，中级法院公开决算信息的比例保持不变，而高级法院公开决算信息的比例有了大幅度提高，近23%的高级法院公开了上年度决算信息，而2012年所有被测评的高级法院均未公开决算信息。

课题组还评估了法院的公务接待费用、公务用车费用、公务出国（境）费用等信息的公开情况。2013年有18家高级人民法院公开了“三公”经费信息，而2012年只有青海高院公开了“三公”经费。2013年公开“三公”经费信息的中级法院有7家，在49家中级法院中比例超过了14%。海南高院、苏州中院和厦门中院还在网站上专门开设司法政务公开或财务公开目录，凸显对司法财务信息公开的重视。

（六）裁判文书上网亮点纷呈

首先，2013年最高人民法院推出司法公开三大平台建设，其中一项就有建设中国裁判文书网，将其作为全国统一的裁判文书上网平台。为统一裁判文书公开指标，最高人民法院还出台了新的裁判文书上网规定。在功能上，中国裁判文书网增加了打印和下载链接，方便公众获取信息。

其次，地方法院裁判文书上网的有些做法值得肯定。江苏高院推出的典型案例，附有裁判文书；邯郸中院公开的裁判文书还附有对案件的点评；南京中院、郑州中院、武汉中院等做到了裁判文书及时上网，不少文书能够在裁判作出之后30日内上网公开；广西法院新建统一的裁判文书公开平台，并对裁判文书公开情况制作统计表予以公布。

（七）执行曝光力度加大，助推社会诚信体系建设

2013年，最高人民法院发布了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，在全国法院建立了“失信者名单”的公布和通报制度。按照该规定，法院除了在全国统一平台上公布失信被执行人名单，还可以通过报纸、广播、电视、网络、法院公告栏等多种渠道向社会公开，并可采取新闻发布会或者其他方式定期发布失信被执行人信息公开的实施情况。法院要向政府相关部门、金融监管机构、金融机构、承担行政职能的事业单位及行业协会等通报失信被执行人名单信息，供相关单位依照法律法规和有关规定，在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面，对失信被执行人予以信用惩戒。失信被执行人名单信息将进入征信系统。失信被执行人是国家工作人员的，法院还应当将其失信情况通报其所在单位。根据该规定，最高人民法院向社会开通了“全国法院失信被执行人名单信息公布与查询”平台。

2012年，仅有10家高级法院和17家中级法院设置了《曝光台》栏目，分别占38.5%和39.5%。2013年，49家中级法院中有近50%的法院公开了“老赖”名单。珠海中院不仅公开了拒不配合执行工作的“老赖”名单，还公开了积极配合执行工作的人员名单。银川中院在法院公告栏目中公开了解除限制被执行人高消费公告，并公布了某些执行案件的最新情况。

二 2013年中国司法透明度存在的问题

（一）司法公开制度规定不够明确具体

为明确司法公开范围，最高人民法院制定了一系列司法公开文件，但是有些文件规定还有待细化和明确。以裁判文书上网为例，最高人民法院先后于2010年、2013年出台文件。为体现“以公开为原则，以不公开为例外”，文件采取“正面概括”加“否定列举”的立法技术来确定裁判文书的上网范围。但是文件在列举裁判文书的例外情况时，除了“涉及国家秘密、个人隐私的”“涉及未成年人违法犯罪的”“以调解方式结案的”，还增加了一项“其他不宜在互联网公布的”。该兜底条款降低了公开范围的确定性，为法院留有较大的自由裁量空间。

（二）未能正确把握公开与稳定的关系

司法公开是通过向社会公开司法审判过程和结果，以透明促公信，最终维护社会稳定。但是有些法院在推行司法公开过程中对公开与稳定关系的认识还不到位，对群体性案件未能脱敏，不敢公开，认为公开会影响稳定。例如，内蒙古高院《关于在互联网公布知识产权案件裁判文书的实施办法》第7条规定，其他社会影响较大、可能影响社会稳定的知识产权案件的裁判文书，各中级法院对口审判业务庭庭长认为有必要推迟上网公布或不上网公布的，经分管院领导审核批准后，提出推迟上网或者不上网的具体意见和理由，报送自治区高院知识产权审判庭决定。河南高院《裁判文书上网公布管理办法》第5条规定，敏感性、群体性案件或其他社会影响较大案件的裁判文书，主管副庭长认为有必要推迟上网公布的，经主管副院长审批，可以推迟上网。从舆情学的研究看，越是社会影响重大的事件越应该公开，谣言止于真相，只有及时全面真实地进行信息公开，才能遏止谣言，消灭不稳定因素。社会群体性事件频发的教训表明，导致社会不稳定的不是公开而是刻意隐瞒，公权力部门没有在第一时间公布真相，从而丧失了消除不稳定因素的最佳时机。经过法律程序公开审理裁判的案件，更应该及时、全面、准确地予以公开，并且越是社会影响重大的案件越应该满足社会对公开的期待。

（三）司法公开不均衡现象依然明显

司法公开不均衡表现为两个方面。首先，地区之间不平衡。总体而言，东部沿海要好于内陆，经济发达地区好于欠发达地区。其次，同一法院在各板块之间公开的水平参差不齐。例如，石家庄中院审判公开得分为0，执行板块得分为高分（85分）。石家庄中院的网站是由河北高院主办的，内容很多为空，但是石家庄中院执行局建有单独的执行网，内容非常丰富，公开了“限制高消费”和“限制出境”名单、被罚款人名单、涉嫌拒不履行判决裁定罪名单等。

（四）司法公开互动性不强

公开是参与的前提，司法公开不是单向的，还应该重视拓宽民众参与的渠道，加强与民众的互动。以裁判文书上网为例，为了方便公众对裁判文书的监督，司法机关应该落实文件规定的反馈制度。例如，内蒙古高院《关于在互联网公布知识产权案件裁判文书的实施办法》第15条规定，各中级人民法院对口审判业务庭应当适时关注人民群众和社会各界对其上网公布的裁判文书及相关工作的评论，及时收集社会各界的意见和问题，并对涉及其裁判文书的意见和问题进行认真研究及时解决，将处理结果向人民群众和社会各界公布。浙江高院《关于裁判文书上网公布的规定（试行）》也要求，“及时掌握和汇总公众对裁判文书的评论”。河南高院《裁判文书上网公布管理办法》规定了“对网民意见和疑问的回复及答疑”，即全省各级法院的网络评论员应定期关注网民对上网裁判文书及相关工作的评论，对涉及本院裁判文书的网民意见和疑问应及时与有关部门联系并回复。尽管司法文件对互动提出了明确要求，但是真正落实文件规定的法院并不多，除了宁波中院、河南法院（涵盖河南高院、郑州中院、洛阳中院）、徐州中院之外，93.8%的法院均未开通反馈渠道。令人遗憾的是，最高人民法院最新颁布的裁判文书上网文件删去了原文件关于收集公众意见的内容，仅规定了单向公开。

此外，法院联系电话的有效性差，影响公开效果。从课题组电话咨询情况来看，法院与公众的互动渠道并不畅通：有的没有公开联系电话；有的公开的联系电话不正确，将私人电话当作联系电话公布在网站上，还有的法院电话号码已经过户给了酒店而未能更新；有的法院接线人员要么态度冷漠，要么不熟悉业务；不少法院的电话处于长期无法接通的状态。

（五）公开平台重复建设问题突出

网站作为司法公开的第一平台，经过数年的发展，法院网站的普及率非常高，不少省份提出“一院一网”建设目标，与此同时，最高人民法院为了实现司法信息的统一、集中公开，在全国建立诸如诉讼资产网、裁判文书网、被执行人查询网和失信被执行人公开与查询网等统一平台，有的高院还在本辖区建立统一的专项公开平台。不少法院会在本级法院网站、省级平台和全国平台上进行信息公开。司法信息的多平台运行不仅导致重复建设、资源浪费，还导致各平台之间信息不统一，给公众造成困惑。以裁判文书公开为例，有的法院不仅要将裁判文书上传到自身网站上，还要上传到省内统一裁判文书网上，并最终要在中国裁判文书网上公开，如何协调统一司法平台与法院各网站之间的关系是司法公开下一步需要解决的迫切问题。

（六）信息公开滞后，削弱监督效果

信息公开滞后首先表现在信息更新滞后。以诉讼指南为例，随着法律文件的修改，诉讼指南应该及时更新，但是评估发现不少法院的诉讼指南未及时更新，仍然使用修改前的法律规定。例如，最高法院诉讼须知中的再审理由指向《民事诉讼法》第179条，而修改后的《民事诉讼法》第179条则是关于特别程序的规定，即使是原法第179条在《民事诉讼法》的修订中也作了调整。诉讼指南未能及时更新，非但起不到指南效果，还会误导公众和当事人。

信息公开滞后还表现为信息发布滞后，如本应该年初上网公开的司法信息，年中或年末才予以上网公开。工作报告公开普遍滞后，各地通常会在1月前后召开人民代表大会，地方法院在人民代表大会结束后应及时将工作报告上传到官方网站，以便公众查阅监督。但是评估发现，除了个别法院及时公开工作报告之外，不少法院是在第二季度甚至是第三季度或第四季度才予以公开。本年度预算和上年度决算以及“三公”经费公开也面临类似的问题。公开是为了监督，预决算信息以及“三公”经费信息公开不及时，公众无法在上半年根据上年度的决算报告审视和监督本年度的预算，丧失了公开的意义。

（七）信息公开碎片化

信息公开一个最为重要的要求就是公开的信息容易为公众所接触和获取。评估发现，有不少法院对信息公开的理解仅限于简单地将司法信息直接上传到网上了事，不少重要的司法信息未能分门别类，建立相应栏目，而是分散在《新闻动态》栏目中。信息公开碎片化给公众获取信息造成困难，公众难以按图索骥，从相应的栏目查找到信息，并且许多司法信息会被淹没在海量的新闻报道中，起不到公开效果。以最高人民法院为例，其网站设置《权威发布》栏目，下设《工作报告》栏目，但是2013年年度工作报告并未放置在该栏目中，而是放置在《法院新闻》栏目中，课题组通过该网站的搜索引擎搜索无果，只得逐条翻阅新闻报道才找到目标信息。

（八）司法公报公开还不理想

公报是党政机关公开发布重大事件或重要决定事项的重要渠道。评估发现，最高法院、江苏高院、天津高院、新疆高院等发行了法院公报，内容包括重要法律和司法解释、司法文件、任免事项、文献和案例等。相对于政府公报而言，司法公报公开力度较小。目前，各级政府已经将政府公报作为政务信息公开的重要渠道，公众可以登录政府网站的公文公报专栏，免费浏览和下载政府公报。而司法机关的法院公报则是作为公开出版物对外有偿发行。最高人民法院官方网站上公开了《最高人民法院公报》2008年第1期到2012年第9期的目录，但无法查看内容。

（九）公众旁听案件庭审的机制有待改进

旁听是公众监督案件庭审最为直接的方式。法院要保障公众的旁听权，不仅应及时发布开庭公告，还应该让公众有渠道了解旁听程序。为此，项目组设计了电话咨询环节，通过拨打网站公开的电话咨询旁听事宜。评估发现，法院普遍对公众旁听权的行使设置门槛，如要求携带身份证，甚至要求联系主审法官；还有不少法院的工作人员对旁听事宜不熟悉，有的甚至直接拒绝公众旁听。评估人员拨打最高人民法院网站公开的电话总机之后，进行人工咨询，得到的答复是最高人民法院不允许公众旁听。

三 对策建议

公开是法治的基石，能够有效促进公正和廉洁。上海高院在多年评估中虽名列前茅，但依旧在2013年曝出法官嫖娼丑闻。这说明公开程度还不够，只有公开得更为全面、彻底，才有可能让弄权者无处遁形、让公众真正体会到公平与正义。因此，进一步提升司法透明度，还应解决如下问题。

（一）统一司法公开标准

司法公开推进几年来，取得了不少成绩，但是对公开什么、如何公开还未设定统一的标准，导致司法公开不均衡。建议最高人民法院充分调研和总结司法公开水平高的法院的经验，制定统一的标准，对必须公开的信息作出统一要求。

（二）明确法院网站的定位

网站是司法公开的第一平台。不少法院网站的定位已经从最初的宣传导向逐步转变为公开导向，但是仍有相当一部分法院网站停留在宣传领导、宣传业绩、宣传职工精神面貌的定位上，将本应该在内网公开的员工业余活动信息放在官方网站上，而重要的司法统计数据、裁判信息则无从获取。要实现司法公开从形式公开向实质公开的转变，必须进一步明确法院网站的公开定位，意识到公开做得好才是对法院最好的宣传。

（三）正确处理司法公开集约化与特色化的关系

随着司法公开的推进，目前已经形成法院各自建设网站和全国统一平台共存的格局。统一平台有助于司法公开的集中，自建网站有助于突出本院司法公开的特色。两者本来是互为补充的关系，但是实践中，已经实现集中公开的司法信息仍在自建网站上公开，造成司法信息多平台运行。在标准不统一的情况下，多平台公开不仅造成资源重合和浪费，还给公众获取准确、权威的司法信息带来困惑。推进司法公开，下一步应对司法公开平台进行清理，已经实现集中公开的司法信息没有必要在地方重复公开，地方法院网站仅提供统一司法公开平台的链接就可以了，地方法院网站公开的信息主要集中在具有自身特色的信息。

（四）加强司法公开的互动性

司法公开是双向的，不仅是法院主动公开司法信息，还应该加强与当事人和公众的互动，畅通互动渠道。咨询电话是法院的一张名片，司法机关要树立亲民形象，提高服务水平，必须畅通联系渠道，并加强相关人员的业务培训。另外，裁判文书公开环节也应该强调互动性，在公开的同时，畅通公众的反馈渠道，便于公众监督。

（五）推动审判立体式公开

审判公开包括两部分，一个是庭审公开，属于审判过程的动态公开；一个是裁判文书公开，属于审判结果的静态公开。庭审公开除了向旁听人员公开庭审过程之外，有的法院还借助多媒体手段对庭审进行网上影像（或文字）录播或直播，进一步扩大公开范围。裁判文书承载着判决结果，随着裁判文书写作水平的日益提高，公众会从裁判文书中看到案件事实、裁判结果、裁判理由、法律依据等。但是仅仅公开裁判文书还不够，为了构建庭审的立体式公开模式，还应该公开典型案件的其他司法文书，如起诉书、答辩状、证据等。当然，在公开过程中，应注意处理公开与保密的关系、公共利益与个体利益的关系。从评估情况来看，成都中院尝试公开案件的证据材料，如上诉书或起诉状的电子卷，并对个人信息进行隐去处理。

另外，应逐步推行庭审笔录的公开。庭审笔录公开有利于公众监督庭审程序是否合法。按照诉讼法的规定，庭审笔录不仅完整记录法庭审判的全部活动，还将庭审之前的法院活动进行了笔录，如确定合议庭的组成人员，送达起诉书副本、回避、出庭证人名单、非法证据排除等与审判相关的问题等。目前庭审笔录的公开仅限于当庭宣读，或者由当事人和其他诉讼参与人当庭或者在五日内阅读。也有的法院借助新技术当庭公开，如通过大屏幕投影同步展现庭审笔录，增强当事人对庭审公正的信任，大大提高办案效率。从司法公开的发展来看，公开庭审笔录应该是趋势。庭审笔录一旦公开，公众即使不到现场旁听，也可以全面了解庭审实况，对庭审进行全面完整的监督。当然，庭审笔录公开是将审判人员的一言一行暴露在全社会面前，既需要司法机构具有足够的自信和勇气，也需要提高法官素质与之相匹配和适应。

任何公开都应该注意度的把握。对个别案件的庭审现场进行网上直播或录播，应避免演变成公审大会。另外，摄像机该不该进法庭存在争议，甚至一度在域外受到抵制，反对者认为人们在镜头下的行为可能会变形、失真。支持者却认为，可以通过改进方法加强对庭审现场的监督，如将镜头事先安装在法庭的隐蔽位置，避免法庭上的人员受到镜头的干扰。我们认为，司法透明度既是关乎司法改革和司法公信的宏大叙事，同时也是保障公民知情权的具体制度，需要在各种关系和利益之间进行谨慎权衡。

（参见法治蓝皮书《中国法治发展报告No.12（2014）》）