第四章 2014年中国司法透明度指数评估

为客观评价中国司法透明度，聚焦司法公开存在的深层次问题，探索司法公开的完善路径，2014年，中国社会科学院法学研究所课题组继续以法院网站为视角对中国法院的司法公开情况进行年度评估。

一 2014年中国司法透明度成效

（一）庭审直播常态化

审判公开最核心的是庭审公开，即允许案件相关人士以及社会公众进行旁听。然而，受法庭容纳人数的限制以及实地庭审的交通等方面诸多不便因素影响，实际进入法庭旁听的人数有限，为消除这些限制和不便因素，并且随着数字法庭的普及，进行网上庭审直播不失为司法公开的一种创新形式。与前几年相比，2014年庭审直播呈现常态化，81家法院中近七成的法院有庭审直播，并且近六成的法院做到了及时更新（见图1）。

为规范庭审直播，广州中院还于2014年4月发布了《广州市中级人民法院庭审网络直播实施细则（试行）》，并推出“全日制”庭审网络直播项目，基本实现“天天有直播，件件有直播”的常态化庭审公开。上海高院、广州中院的庭审网络直播形式包括视频直播、图文直播。视频直播和图文直播各有优缺点，视频直播的优点在于直观、真实，给观众强烈的现场感，但是要观看一场完整的视频直播需要耗费时间，图文直播则可以节约时间。为了扩大庭审直播的影响力，一些法院还借助于地方有影响的媒体进行庭审直播，如徐州中院在中国徐州网开设法院频道，无锡中院在太湖明珠网开设法制频道，珠海中院的《庭审直播》栏目直接链接到珠海新闻网的《庭审直播》栏目。

（二）重视相关信息整合

早期的司法公开呈现碎片化，所公开的信息相互割裂，像一个个信息孤岛。2014年评估发现，司法机关开始重视信息整合。首先，实现了全国司法专项信息的整合。最高人民法院通过建设统一平台，对全国司法专项信息进行整合，形成司法大数据。例如，“中国裁判文书网”“中国执行信息公开网”“全国减刑、假释、暂予监外执行信息网”的开通，实现了全国司法专项信息的整合，不仅统一规范了全国司法专项信息的发布，而且方便进行深层次的数据挖掘。其次，部分法院重视站内信息整合。北京高院在进行司法信息公开的同时还公开了相关制度文件，如在《裁判文书公开》栏目附有裁判文书公开技术处理标准、裁判文书公开信息的查询方法、裁判文书公开的范围；在《执行公开》栏目，公开了《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》（节选）、执行信息公开范围、查询方法等。宁波中院的开庭公告公开了席位数。为帮助观众了解完整的案件事实，成都中院在视频网页下方附有该案件的裁判文书链接。福建高院在《减刑、假释公示》栏目公开了减刑、假释案件的裁前公示，提供高级检索功能，并附有减刑、假释说明。对相关信息整合之后进行司法公开，不仅能让公众知其然，更知其所以然，以便更好地进行监督。

（三）减刑、假释案件神秘不再

随着三大平台建设的推进，司法公开不再满足于细枝末节或者表面化的公开，一些关键领域的司法权行使开始进入公众视线，接受社会监督。一直以来，减刑、假释环节不透明备受社会诟病，有些部门不严格遵守法律规定，滥用建议权或裁定权，导致犯罪分子在刑罚执行环节减轻或逃避制裁。为了回应社会关切，最大限度减少减刑、假释环节的腐败发生，最高人民法院2014年6月1日起施行《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》。根据该规定第3条、第9条和第19条，减刑、假释案件应向社会公示，包括裁前公示、开庭公告、裁后公示、裁定文书上网等。为落实该规定，地方法院纷纷在网站上开设减刑、假释栏目，对受理的减刑、假释案件进行公示。最高人民法院开通了“全国减刑、假释和暂予监外执行信息网”，在全国范围内对减刑、假释、暂予监外执行等案件进行集中公开。有些高级人民法院在本院网站开设减刑、假释专栏或网页，在省内实现了减刑、假释案件的集中公开。例如：广东高院减刑、假释案件公示栏设有“裁前公示”和“裁判结果公示”；浙江法院公开网的《减刑、假释》栏目分设“立案公示”“开庭公告”“庭审直播”和“裁判文书”，对社会关注度高的案件的减刑进行了庭审直播；江苏高院建有减刑、假释公示公告网页；海南高院在天涯法律网设立了海南法院减刑、假释信息平台，设立《法律法规》《减刑假释公告》《减刑假释公示》《办理流程》《案件信息查询》《裁判文书》等栏目。还有些法院对减刑、假释裁定书进行了集中公示，如宁夏高院在网站上明确公开减刑、假释裁定书，成都中院在裁判文书网页中专门开设减刑、假释、暂予监外执行的文书公开栏目。

评估数据显示，在除最高人民法院之外的80家评估对象中，80%的法院对受理的减刑、假释案件进行裁前公示，至少58%的法院公开了减刑、假释案件的裁判结果，并将裁定书上网公示（中国裁判文书网所公开的裁判文书包括减刑、假释裁定书，因此很难准确计算出公开减刑、假释裁定书的法院数量）。

（四）旁听可预约

旁听是体现庭审公开的最直接的形式，实践中，一些社会关注度高的案件旁听会有难度，有些是因为法庭席位有限等客观原因，也有主观因素的阻挠。例如，对于重大敏感案件，法院不愿意接受普通公众旁听。为了维护和保障公民的案件庭审旁听权，有些法院创新网上预约旁听制度。例如：广东高院在网站上提供了旁听申请和旁听申请结果查询，并公开了旁听指南；武汉中院和南京中院开设庭审旁听预约平台，并提供往期预约结果查询；济南中院提供电话、网络、现场三种旁听预约方式。

（五）人员、财务透明度大幅提升

与2013年相比，2014年公布领导工作、学习简历的法院由14家上升为18家，公开部分法院领导信息的法院由35家上升为42家。2014年，公开审判人员信息的法院从2013年的10家上升至36家。值得一提的是，河南高院在网站上单设审务公开栏目，公开了审判业务庭室人员名单、办公室、联系方式；郑州中院在网站公告栏目公开了各法庭的人员（包括书记员）姓名、职务、办公地点、办公电话；珠海中院公开了法院领导的分管工作；成都中院将人员信息分为审判人员信息和审判辅助人员信息予以全面公开；甘肃高院公开了内设部门正职和副职负责人的姓名、工作电话和分工。与审判人员信息公开相比，书记员的信息公开不理想，原因在于书记员属于外聘人员，流动性大，司法机关应该重视司法辅助人员队伍建设，增强司法保障体系。

法院作为公共财政供养部门，其预算信息、“三公”经费信息均应公开透明。从2013年开始，中国司法透明度指数评估连续两年考察了本年度预算信息、上一年度决算信息和“三公”经费信息的公开情况。评估结果显示，2014年与2013年相比，在81家评估对象中，公开本年度预算信息的法院所占的比例由38.27%上升为69.13%，公开“三公”经费信息的法院比例由30.81%上升为79.02%, 50.62%的法院不仅公开了本年度“三公”经费预算，还公开了上年度“三公”经费支出信息。2014年，61.72%的被评估法院公开了上年度决算信息。司法财务信息公开的不足之处在于，除了少数法院（如福建高院、武汉中院、厦门中院等）在网站上专门开设司法政务公开或财务公开目录栏目外，多数法院是通过新闻或公告公开预决算信息，给公众查询带来一定的困难。

（六）案件进度开始接受公众监督

案件进度查询系统通常是向案件当事人或其代理人开放。2014年，一些法院借助审判流程平台建设，开始向公众开放案件查询系统。例如，广东高院、汕头中院对公众开放了审判、执行案件流程信息，广州中院公开了在办执行案件信息，公众可以看到案件的进度，如是否已结案等信息，从而实现社会监督。

（七）司法信息公开申请制度粗具雏形

完整的信息公开制度包括主动公开和依申请公开两部分。与政府信息公开相比，中国的司法公开制度还主要限于主动公开，虽然实践中公众也会向司法机关提出信息公开申请，但是由于缺乏明确的制度规定，司法机关的回应五花八门，随意性强。为便于公民、法人或者其他组织了解司法信息，广州中院率先尝试制定司法信息申请制度。2014年3月13日，广州中院施行《关于办理司法信息公开申请的实施办法（试行）》，设计了“依申请公开”制度，即当事人和社会公众对应当公开而没有公开的司法信息，可以通过立案窗口递交书面申请向广州中院提出司法信息公开申请，并在网站上提供“司法信息公开申请表”下载服务。但存在的问题是，作为自然人的申请人，须提交有效身份证件原件与复印件以供核对和存档，这会在一定程度上限制司法公开申请。另外，广州中院还进一步细化收费制度，对于少量的、公益性的司法信息公开申请，可以免收检索费、复制费；对于商业用途的信息公开申请，可以适当提高检索费、复印费等成本收费标准。

二 2014年中国司法透明的困境与突围

任何一项改革发展到一定阶段，都会进入深水区，遭遇理念和制度的双重瓶颈，司法公开也不例外。发展到纵深阶段的司法公开陷入了选择困境。例如，是选择内部公开还是外部公开，集中公开还是分散公开，网站定位于公开还是宣传，是免费公开还是坐地收费，如何划清公开与例外的界限，只有破除这些选择困境，才能实现司法公开的理念和制度突围。

（一）内部公开与外部公开

司法公开的对象是当事人和社会公众，因此关乎当事人权益和公共利益的司法信息均应该进行外部公开。严格来说，法院作为公共部门，纯粹的内部事务是很少的，一些看似关乎法院内部流程的规定，也应该向社会公布，因为公众只有了解该信息，才能监督法院的内部流程是否规范到位。评估发现，最高人民法院出台的一些司法公开文件并未在其官方网站上公开，仅限于法院系统内部传达。最高人民法院继2013年先后推出《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》、《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》（以下简称《裁判文书上网规定》）、《关于人民法院执行流程公开的若干意见》之后，2014年又陆续推出《最高人民法院裁判文书上网公布暂行办法》（2014年2月17日）、《最高人民法院关于减刑、假释审理程序的规定》（2014年4月23日）、《最高人民法院审判流程公开暂行办法》（2014年8月1日）、《最高人民法院关于人民法院执行流程公开的若干意见》（2014年9月3日）等事关司法公开的重大规范性文件。然而，除了《最高人民法院关于减刑、假释审理程序的规定》向社会公开之外，其余文件皆以规范司法机关内部操作为由未对社会公开。这些文件虽然是指导司法机关的操作规范，然而司法公开文件不应当是简单的内部规范性文件，司法公开本身就关涉当事人和公众的知情权，如果文件不公开，司法公开具体落实得如何，有没有完全按照规定动作执行，外界无从监督。相比之下，广州中院做得较好，其在网站上单设《规章制度》栏目，将本年度颁布的规范性文件予以全文公示，如《广州市中级人民法院关于全面提升司法公开水平的工作方案》等。

（二）集中平台与分散平台

中国司法公开平台建设经历了一个由分散向集中的过程。早期，地方法院通常依托中国法院网通过开设地方频道的形式建设法院网站。后来，随着司法信息公开力度的加强，有的法院对网站进行改版，也有的另起炉灶，重新开通新的政务网站。随着网络时代的来临，最高人民法院还提出实现“一院一网”的建设目标。显然，早期的司法公开平台采取的是分散模式。然而，与政府信息相比，司法信息同质化程度很高，为了实现全国范围内的信息整合，最高人民法院开始建设全国统一的司法专项信息公开平台（见表1），同时，一些省市的高院和中院也在管辖范围内建设统一的地方司法公开专项信息平台。至此，中国司法公开平台建设存在三种模式，即集中、局部集中和分散。三种模式并存导致信息重复上传、平台建设维护成本高、公众无所适从等弊端。以裁判文书为例，有的法院需将一份裁判文书同时上传至本院网站、省级统一平台和中国裁判文书网，并且由于中国裁判文书网在上传格式上的限制，通常情况下，传至省级平台的裁判文书数量要远远高于传至中国裁判文书网上的文书数量。

中国司法透明度要进一步提升，必须解决好司法公开平台建设是遵循集中建设还是分散建设模式的问题。首先，要根据司法信息的类别区分是集中公开还是分散公开。有些信息，如减刑假释、裁判文书、执行信息，适合采取全国集中公开模式；还有的信息，如庭审直播，占用存储空间大，上传及传输速度受限，不宜采取全国集中公开模式，可以采取局部集中公开或分散公开模式。其次，对实行全国集中公开的司法信息，则不必重复上传至本院网站或局部集中公开平台，只需要在本院网站上添加相应的链接就可以了，但前提是全国司法公开专项信息平台本身设计要科学。另外，随着大量的司法信息上传至全国专项司法公开平台，真正需要在本院网站上公开的信息量会大大减少，因此也没有必要耗费大量的人力资源和财力成本建设与维护基层法院的网站，省级高院拥有一个三级法院共享的平台就可以了。因此，从长远来看，司法信息的集约化公开模式是中国司法公开迈向成熟阶段的必然选择。

（三）宣传本位与公开本位

法院网站建设的优劣与网站的定位密切相关。早期依托中国法院网建立起来的法院网站，以宣传为本位，网站内容多是领导行踪、新闻报道、优秀法官、书画展示等，信息公开只是副产品。随着司法公开的提出和推进，民众对司法信息的需求日益旺盛，一些法院开始重新定位网站的功能，对原来的网站进行改版，司法公开的功能得到强化。然而，从2013年最高人民法院提出三大平台建设开始，特别是2014年11月中国审判流程信息公开网的开通，不少地方法院开通司法公开平台，将原来的法院网站定位为政务网站，有的法院甚至把原来的法院网站直接更名为新闻网站。

专门构建司法公开平台，对现阶段推进司法公开是有意义的。现在的司法公开平台一改从前法院网站凌乱的界面，新闻报道让位于公开板块，公开的内容更丰富、方式更便捷，法院网站可以借此完成从宣传本位到公开本位的华丽转身。但是，从长远来看，完全没有必要区分政务网站和司法公开网站，法院信息除了司法信息之外，属于司法行政信息的数量有限，况且多数司法行政信息也应该纳入司法公开的范畴。另外，法院也没有必要单独建设新闻网站，司法新闻完全可以作为一个板块放入司法公开网站。因此，未来的司法公开，一个法院动辄拥有两三个网站（政务网站、司法公开平台、人民法院网地方频道）的时代必然会过去，法院网站应以公开为本位，公开是最好的宣传。

（四）免费公开与坐地收费

免费与创收之间的矛盾是中国司法公开遭遇的深层次问题。首先，创收直接阻碍了信息公开。以最高人民法院的法院公报为例，法院公报主要记录和反映法院一个时期的动态，如重要会议、重大活动、人事任免以及制度文件等。公报公开是信息公开制度发展的初期阶段，中国的政府公报、人大常委会公报均实现了网上全文公开，然而，最高人民法院的法院公报却一直未能上网免费公开，而是对外有偿销售。其次，创收限制了司法信息的公开范围。为扩大庭审直播的影响面，最高人民法院下属的人民法院网开通中国法院庭审直播网，最高人民法院还将其链接放在政务网站和中国审判流程信息公开网的首页。然而，项目组在调研中了解到，这个最高人民法院承认的官方网站却向地方法院收费进行庭审直播，一些地方法院因费用限制而放弃在这个全国性平台上直播庭审。再次，网络技术的发展带来的低成本让收费丧失合法性基础。根据最高人民法院的文件，法院公告必须在《人民法院报》统一刊登。《人民法院报》在社会上究竟有多大的影响力暂且不论，《人民法院报》基于成本的考虑，向有特殊需求的当事人收取公告费用也可以理解，但是，随着网络时代的到来和公告网的开通，最高人民法院不应该继续将《人民法院报》作为法院公告的唯一官方载体，而应该允许当事人选择单独在公告网上刊登公告，而单独在公告网上发布公告显然不应该再按照字数、版面收费了。

（五）公开原则与保密例外

裁判文书上网是司法公开的重要方面，以公开倒逼法官审慎行使裁判权，认真撰写裁判文书，提升裁判文书说理性，同时也有助于法制宣传、法学研究、案例指导、统一裁判标准等。2014年1月1日开始施行的《裁判文书上网规定》，与2010年的规定相比，改进很大，如将裁判文书从生效到公开的期限由30日缩短为7日，体现了司法公开的及时性原则；将裁判文书由“可以”上网改为“应当”上网，并规定了“不上网审批制”。不可否认，在最高人民法院的推动下，各地裁判文书上网的数量激增，然而与不上网的数量相比，还是无法体现司法信息“以公开为原则、以不公开为例外”的精神。细究起来，制度本身不适当的规定会成为裁判文书透明度进一步提升的障碍。

1．不宜一概将调解方式结案作为裁判文书公开的例外

《裁判文书上网规定》第4条规定了裁判文书公开的例外情形，包括涉及国家秘密、个人隐私的，涉及未成年人违法犯罪的，以调解方式结案的，其他不宜在互联网公布的。该规定将国家秘密、个人隐私和未成年人违法犯罪案件作为公开的例外，体现了尊重国家秘密和人权的原则，但是不宜将“调解结案”的案件完全排除在公开范围之外。双方当事人在法院的主持下自愿达成调解协议，其实质是双方意志的表达，而非法院适用法律作出的裁判，法院不应该强制予以上网公开。但是司法调解毕竟动用了司法资源，调解结案的案件还是应该保持一定的公开度，特别是对那些“被调解”案件，公开会起到监督作用。实践中，有时法院为了提高调解率，会动员或者诱使当事人接受调解，如果一概将调解结案的裁判文书排除在公开范围之外，则起不到监督作用。因此，对调解结案的案件，应将是否公开的决定权留给当事人，原则上，法院可以不予上网公开，但是双方当事人同意公开的除外。另外，有些刑事附带民事诉讼调解书的公开对公众了解该刑事案件也是有意义的，实践中也确实进行了公开。

2．例外事项不宜设计兜底条款

《裁判文书上网规定》第4条在规定裁判文书的例外情形时表述为“其他不宜在互联网公布的”。兜底条款的存在给司法机关留下了自由裁量权空间，尽管按照文件规定不宜公开的裁判文书要经过审批，但是司法机关作为裁判主体，会避重就轻，将不愿公开的裁判文书以不宜公开为借口回避上网。为最大限度地推进裁判文书公开，除涉及国家秘密、个人隐私和未成年人违法犯罪案件属于法定不公开之外，裁判文书均应该上网公开，取消司法机关“不宜公开”的自由裁量权。

3．不宜将生效作为裁判文书上网的前提

尽管《裁判文书上网规定》将裁判文书从生效到上网的最长期限缩短至7日，但由于裁判文书生效涉及送达当事人的日期，实践中，具体何时送达的只有司法机关才掌握，外界很难知晓，因此对于法院是否按时公开了裁判文书无从监督。

裁判文书作为公文，司法机关作出之后即应具有公定力和公信力，对当事人送达于否仅会对其权利义务具有影响，非经法定程序，不得更改或撤销。因此，裁判文书的公开时限不应该从生效之日起算，而应该从裁判文书作出之日起计算。也有人担心，裁判文书在二审中一旦被变更或撤销，提前公开会对当事人造成不利影响，也起不到对社会的引导作用。但是由于再审制度的存在，即使生效的裁判文书也存在被撤销或改变的可能性，显然担心案件有变的理由不成立。司法机关通过对有变化的裁判文书及时进行标识，完全可以消除不利影响，还可以与变更后的裁判文书一起接受社会监督。

4．裁判文书实名公开不宜“一刀切”

裁判文书包含当事人信息，涉及个人隐私或商业秘密，因此裁判文书公开一方面要保障公众的知情权，另一方面也要注重保护个人信息和商业秘密。为平衡信息公开与个人信息保护，《裁判文书上网规定》要求法院在公开裁判文书时对当事人的身份证号、详细家庭住址等个人信息进行处理，但不得隐去当事人的姓名。这种对裁判文书实名公开“一刀切”的做法在现阶段需要慎重。目前，民众对打官司仍抱有偏见，民众也不习惯自己的名字出现在网络上，为了消减当事人对裁判文书上网的抵触情绪，不应该一概实名公开，应该区分案件类型，如涉及人身权益、婚姻家庭的民事案件中，自然人的姓名等可予以隐名处理。

三 结语

司法公开发展到纵深阶段，要推动法院进行实质性公开，可以在解决深层次矛盾的基础上，再作一些创新和突破。司法公开的核心是审判公开，包括庭审公开和裁判文书公开。可选择社会关注度高、重大典型的案件，尝试推动庭审笔录公开，增加文书公开类型，如起诉书、答辩状、代理词等，未来还可以逐步将不予上网的裁判文书的数据（数量、案件号、案由）纳入公开范围。

（参见法治蓝皮书《中国法治发展报告No.13（2015）》）