作为政策关注焦点的社区

近年来，学术界主要关注与政策有关的社区结构及其动态。对过去城市政策的反思以及对中心社区的影响的感知无疑是必需的。但是重要的是对城市复兴策略思考的转变。美国没有明确的社区政策，也没有完善的城市政策。然而，大量的政策会对社区产生影响。在居住系统内，旨在改变人口分布和构成的任何活动，无意中都将对社区施加影响。在这里，我们提出几个重要的观点。

20世纪50～70年代，一些规划对城市的面貌及许多单个社区产生了重要的影响。城市复兴规划导致大规模清理和重建，公共政策彻底改变了社区。城市重建主要是通过改变社区项目的社会构成，试图振兴城市。60年代，示范型城市项目运行，对重要城市的低收入地区提供财政援助（通过转移支付）。70年代，城市政策的转变促进了社群发展项目基金的启动。这些款项主要来自收入共享资金，同时在申请的限制上比60年代的项目要少了很多。许多城市将这部分资金用于开展与社区相关的活动。在此之后，城市发展行动基金很快被启动，旨在运用联邦基金来拉动当地投资，以此刺激指定大都市的经济复苏。示范型城市对社区和城市内部结构的影响很难被识别。

一些立法和行政政策为城市区域的重建与保护提供了资金保障。部分城市复兴的规划有资金方面的考量。1979年，通过《社区再投资合作法案》和《社区自助发展法案》，所得资金专门用于为社区提供保护。社区组织可以通过提出申请获得一定的资金，且这些申请通常与住房重建相关。

另外，某些规划也间接地与城市及其社区的命运相关联。尤其引发分歧的是联邦税收扣除利息、当地财产税的征收和大都市区联邦资助公路的建设，进一步推进了郊区城镇化，并且使以中产阶层为主的中心城市的数量逐渐减少。联邦政府在这一进程中发挥了多大的作用我们无从知晓，但是人口分散化的现实却显而易见。此外，在许多大都市区，中心城市和郊区之间变化的内部人口和社会经济平衡已经很好地确立起来。

自1980年以来，联邦城镇规划中只有极少的项目在重要的大都市区发挥了积极作用，显性的历史遗留仍然存在。城市结构模型和隐含在政策中的动力假设也存在。1980年住宅模式的分析有助于20世纪80年代及以后公共政策的制定。

近年来，有一些对美国城市政策的本质进行再反思的呼声。但这些呼声有着不同的“论调”，所涉及的范围从对自由市场的倡导和把人口流动作为城市复兴和国家经济复苏的手段，到希望对公共部门进一步干预，以纠正关于中心城市与郊区或者阳光地带与冰冻地带之间对立的公平认知偏差（或公共政策本身的偏见）。1982年住房与城镇发展部的双年度报告听起来远不同于1980年的报告，其内容强调：解决城市问题的关键是国家经济的复苏，以及在城市内更多地依赖私人部门的活动。

在反思期间，政策制定者要求更加关注社区。1977年4月《国家社区政策法案》建立了国家社区委员会。它的职责是：“调查社区衰落的原因，并建议公共政策转变，以使联邦政府更加支持社区稳定。”1979年3月，历经15个月的研究和在全国各个城市进行现场听证，委员会向卡特总统递交了报告。

出于对早期联邦城市规划和最近联邦预算紧缩的不满，该委员会写到，不想把更多的联邦资金投入这一问题，并承认私营企业在社区问题及相关策略方面所发挥的不可或缺的作用。委员会建立了五个工作组来调查与其职责相关的关键问题：支付费用、经济发展、再投资、人类服务、社区转型的财政和法律阻碍及社区治理。

委员会描述了其所关注的社区如何成为公共部门和私人部门撤资的牺牲品，及社区内的穷人和少数族群如何忍受不平等的歧视负担。报告描述了目前政府中社区的分异以及社区运动的增加。毫无疑问，委员会提倡把适用的、花费较少的政治决策选择放在重要位置，即通过当地的投资策略和提高转移支付水平的方式来增强现有的社区宜居性。

在这些建议中，委员会主张取消社区的财政不平等待遇，同时引进资金和立法援助社区重建。后续的建议强调全体的社群就业、财产和收入税收改革的观念，使城市的城镇社区居民受益、社区恢复对转移支付的关注，并提高公民在联邦和地方规划项目中的参与度。该委员会的最终报告包括为决策者提供的38页具体建议。

相当有趣的是，报告中有一些明显关于社区的假设，首要的就是：社区是大城市的一个现象。委员会描述的社区倾向于位于面积较大和老旧的中心城市，其中很多出现在陷入困境的城市中。委员会的听证会举办地点给出了其中部分城市的名单：巴尔的摩、克利夫兰、圣路易斯、芝加哥、洛杉矶以及西雅图。社区进一步等同于穷人、老年人和少数族群（minorities）的居住地。尽管该委员会记录了社区类型和构成的多样性，但几乎没有提到中产阶层或富裕社区。可以肯定的是，该委员会关于社区的观点已经注意到了社会问题较为严重的一些地区，并且认识到问题产生的首要根源在于公共和私人部门之间城市政策的不均等现象。委员会含蓄地指出城市人口生活质量的改善是通过指向小地方的政策得以最大限度的改善来实现的，与同一时期那些倡导改变“援助社区”的政策文件的观点形成鲜明对比。

近期关于社区转型和生存能力的著作层出不穷，其中大多数与当地社区的生态观念有着密切联系。这些著作强调边界、信息流的存在及对价值观和利益共享的认知，与细化的政策所倡导的内容不同。

Roger S. Albrecht与James V. Cunningham认同通过维护和改善“社区结构”来建立更强大社区的研究和政策观点。社会结构提供了社群凝聚力和涉及社区内的个人和非正式组织之间的关系网络联结。James H. Johnson认为夯实理解社区转型的理论基础是必要的。Sandra Schoenberg和Patricia L. Rosenbaum在其关于社区的分析中阐述了体制问题。他们对社区实体的定义强调共同认可的边界、固有的社区名称、存在的机构以及居民之间的社会关系。基于这些特征，他们进一步发展了关于社区生存能力的命题。

社区变化、社区再投资和社区动态性成为国家城市政策词汇中的一部分。1979年的《美国规划协会杂志》针对这一问题专门召开了社区转型研讨会，发表的论文主题涉及城市-社区关系、社区运动、中产阶层化及其替代。在近期印发的同一期刊中，Rolf Goetz和Kent W. Colton将住房市场的人口变化与社区内的变化联系起来。

Anthony Downs对“政策的某些方面应该受到单个社区与城市发展进程之间联系的影响”这一观点进行了深入分析。他沿着可逆性的连续统对社区变化进行了复杂的类型学分析。Downs的政策建议与上述观点完全不同。他建议一系列解决方案需要与社区所处的阶段和发展方向相匹配，这些解决方案涵括从对稳定和有活力的社区的正常维持到对无法生存的社区进行清空和重新开发。他的方法与早期城市经济学家的方法形成了鲜明对比，这标志着密度不断增加的社区类型的演变过程通常伴随着社区的清空与重建。

另一个更有争议的问题是对城市社区分类（triage）的概念的选择，这里借用了军事医学的一个术语。它给出了在整体资源缩水后对社区间选择性的展望；有些是为救援而设计，其他的则被遗弃。分类的概念已经受到了大量的尖锐批评。

许多关于社区的政策争论所衍生的问题已经超出了本书的研究范畴。然而，我们却可以对1980年大都市居住系统的状况进行描述，为学者们对有关现状的观点的有效性提供线索。同样，我们也可以提供关于数据和方法方面的一些帮助。许多政策主张显然缺少单个社区的信息和一般城市的生态特征，此外，还缺乏对一个观点或前提是否正确进行评估的方法。