论大城市发展政策

大城市是具有多功能作用的中心城市，在国民经济中具有举足轻重的地位和作用。但是，城市规模过大，超过其区域承载力，就会产生一系列不易解决的社会和生态环境问题，出现城市“膨胀病”。因此，制定合理的大城市发展政策，以在充分发挥大城市中心作用的同时，积极有效地预防出现或治理城市“膨胀病”，意义十分重大。

一 正确认识大城市的地位和作用

现代城市是一个以获取集聚经济效益为目的，集约人口、集约经济、集约科学技术及集约现代社会生产力的空间地域系统。一般来说，城市规模越大，集聚经济效益就越高。我国20万人口以下的城市人均用地是200万人口以上城市的189%，而1988年其全民所有制独立核算工业企业全员劳动生产率，每百元固定资产原值提供产值和利税却分别只有200万人口以上城市的66%、69%和64.2%。另据有关资料分析，联邦德国50万人口以上的城市人均国民生产总值比2万—5万人口的城市高40%以上；苏联百万人口以上大城市的人均净产值和资金回收率要比小城镇分别高42%和93%。恩格斯在分析伦敦发展的原因时，就详尽地论述了这一原理：“城市愈大，搬到里面来就愈有利”（恩格斯，1957）。当然，城市规模也并非越大越好。随着城市规模的扩大，会产生一系列不易解决的社会和生态环境问题，从而影响集聚经济效益的发挥。一些国家在工业化过程中，由于没有充分认识这个问题，更没有事前采取有效措施加以必要的控制，从而导致一些大城市过度膨胀，现在又回过头来加以治理。这种教训，我们应很好地吸取。

按照我国现行城市规模分类标准，50万人口以上为大城市，这些大城市无论在我国城市经济还是国民经济中，都具有举足轻重的地位和作用。据1988年统计，全国50万人口以上的大城市有58个，其人口10013.24万人，占434个城市的33.6%，占全国的9.1%；工业企业8.3万个，占434个城市的38.8%，占全国的16.6%；工业总产值5112.1亿元，占434个城市的59.3%，占全国的42.2%；独立核算工业企业固定资产原值和实现利税4378.08亿元、1124.33亿元，分别占434个城市的56.4%、62.9%，占全国的41.1%、47.4%。充分发挥大城市的多功能中心作用，对于区域市场的发育、城市经济区的形成、地区经济乃至国民经济的发展等，都具有十分重要的意义。

二 按区域承载力大小控制大城市规模

从集聚规模经济的角度看，城市的发展规模应该与城市的区域承载力相适应。这里所指的区域承载力，是指供水、供电、交通用地等基础设施，肉、奶、果蔬等农副产品和原材料等的供给能力和区域生态环境的承受能力，以及在现有技术经济水平下区域的自然、经济和社会条件对城市发展的限制。一般来说，城市的发展规模一旦超过其区域承载力，就会产生城市“膨胀病”，如交通、住房拥挤，能源、原材料短缺，居民生活环境质量下降等，从而影响城市总体功能的发挥和经济的运行。

城市的区域承载力具有两种类型。一是自然性质的，即指区域地形、地质、气候、水文等自然因素所构成的承载能力；二是技术经济性质的，是指随着技术经济水平的提高，人们通过改善交通条件，建立合理的城市地域结构，加强城市管理，以及小范围改造自然如填海造地、修建引水工程等所形成的。一般来说，自然性质的承载力是一定的，而技术经济性质的承载力却是可以改变的。像攀枝花这样的峡谷城市和西北某些干旱地区的城市，自然条件就限制了其发展的规模；而像武汉这样的以江汉平原为依托的中心城市，自然性质的区域承载力可能很大，其发展规模主要受技术经济因素的制约。因此，在制定大城市发展政策时，必须根据城市区域承载力的大小，合理控制各个城市的发展规模，以预防城市“膨胀病”的出现。否则，主观地以现有城市规模的大小作为“严格控制”或“积极发展”的标准，笼统地或“一刀切”地对50万人口以上大城市进行规模控制，其结果可能是一方面限制了本该有较大发展的某些大城市的发展；另一方面，像北京、上海等已开始出现城市“膨胀病”的大城市又得不到合理的控制和疏散。

三 制定合理的大城市发展政策

1980年，我国制定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。此后，国家在控制大城市规模方面做了许多工作，也付出了较大代价，但实际上收效甚微。北京、上海等少数大城市城市人口规模迅速扩大，城市对基础设施、农副产品、原材料等的需求大于区域的供给能力，城市生态恶化，环境质量下降。当然，这些大城市超载膨胀化的原因是多方面的，但最重要的是我们在控制大城市规模的策略上，仅仅依靠行政手段，如固定户籍制度，对某些工厂外迁采用行政命令等，而缺乏一些积极有效的经济政策措施，更缺乏一个科学的大城市发展政策体系。因此，为了预防出现或治理城市“膨胀病”，引导大城市向合理化方向发展，必须制定一个合理的大城市发展政策。

首先，要明确大城市发展政策的目标。合理的大城市发展政策应该包含双重目标：一是充分有效地发挥大城市的多功能中心作用，尽可能更多地获取集聚规模经济效益；二是在获取集聚经济效益的同时，兼顾社会效益和生态环境效益，预防大城市超载膨胀。这双重目标要同时兼顾，不可偏废。

其次，要建立一个合理的大城市发展政策体系。这一政策体系主要包括三方面内容：其一，大城市人口政策。根据全国城市发展规划，以城市区域承载力为依据，按地区和规模等级分类，分别对大城市人口发展进行程度不同的规模控制。同时，要通过改善城市地域结构和提供政策优惠，积极引导大城市市区人口、工业向郊区和卫星城镇疏散。其二，大城市投资政策。国家重点项目的投资布局要与大城市的发展方向相匹配，要有利于大城市的产业结构调整。对100万人口以上的大城市特别是200万人口以上的大城市，重点项目布局要严格加以控制。改变过去那种片面强调功能齐全、全面铺开的传统观念，避免大城市超载膨胀。其三，大城市调节政策。充分运用价格、税收、利率等经济杠杆，结合国家产业政策，重点支持或限制大城市产业的发展，引导高耗能、高耗原材料等传统产业向外扩散，逐步实现产业结构的高级化。同时，要把城市作为一种“综合资源”来看待，逐步实行土地、水资源和市政设施等有偿使用，调整城市公用事业价格，推行住宅商品化，从而使城市建设逐渐地走上自我发展、良性循环的道路。

最后，要制定相应的法律、法规。国外控制大城市规模，一般经过立法、规划、实施三个程序，通过制定一些特别法令，如法国的《限制巴黎地方建立事务所或工厂法》、日本的《首都圈现有工业地域工业限制法》等，来限制大城市市区内某些产业的发展。我国也应尽快制定这方面的法律、法规，以使行政手段、经济手段和法律手段三者有机结合起来，引导大城市合理发展。

参考文献

恩格斯：《英国工人阶级状况》，载《马克思恩格斯全集》第二卷，人民出版社1957年版。