论初级阶段的城市发展方针

一 现有城市发展方针形成的历史背景

我国现有的“控制大城市规模、合理发展中等城市、积极发展小城镇”的城市发展方针，是1980年正式提出的。它的形成有其历史背景和社会、经济及政治方面的根源。总的来说，我国现有城市发展方针的形成主要受马恩经典作家的论述、平衡发展思潮以及对工业城市化道路的否定等的影响。

（一）经典作家的论述

曾经在相当长一段时期，我国理论界把西方国家工业化过程中的城市化即工业城市化看作是资本主义国家特有的现象，片面夸大了西方国家城市扩大过程中的各种弊病，以致在人们的头脑中产生了社会主义工业化应当避免城市化的结论。赞成或接受工业乡村化、城市分散化观点的学者，大多以马恩经典著作中的两点论述为主要理论依据：“人口向大城市集中这件事本身就已经引起了极端不利的后果”（恩格斯，1957a）;“乡村农业人口的分散和大城市工业人口的集中只是工农业发展水平还不够高的表现，它是进一步发展的阻碍，这种阻碍在目前已经深深地感到了”（恩格斯，1957b）。这两点论述并不能为以分散化为特征的现有城市发展方针提供充足的理论依据。因为，第一个论点是恩格斯在分析伦敦这一世界性大城市在获取巨大的集聚经济效益的同时，“付出了多大的代价”而提出来的。第二个论点是恩格斯在论述共产主义社会时提出来的，而我国还处于社会主义初级阶段，生产力水平低，多种所有制并存，消灭城乡差别的途径不应该也不可能是阻止城市发展，而是应该通过工业城市化逐步使乡村发展水平提高，从而在较高水平上逐步缩小城乡差别。

（二）平衡发展思潮的影响

受苏联学者费根（1957）把“在全国平衡配置生产”作为社会主义生产力布局的主要原则的观点的影响，在全国范围内形成了一种平衡发展的思潮，这一思潮主要反映在两个方面：第一，强调地区生产力的平衡布局或平均布局，这导致了1958—1960年、60年代末到70年代初以及粉碎“四人帮”以后在“洋跃进”的思潮影响下，我国生产力布局出现了3次“大分散”。第二，强调建立地方独立工业体系，这导致地区产业门类齐全、结构雷同、企业规模小型化。1958年，国家提出“每一个地区都必须建立独立的地区工业体系”，大办地方工业。1963年提出备战，搞三线建设又片面强调工厂布点要“靠山、分散、进洞”，人为地割断了生产的有机联系。60年代后半期，又提出要实现农业机械化，举办为农业服务的“五小”工业。可见，受平衡发展思潮的影响，我国基本上走的是一条“非城市化”的工业化即工业乡村化的道路。

对马恩经典作家关于城市发展的论述的片面理解，急于在短时期内消灭三大差别，经济与城市布局过分强调国防原则，以及理论上把西方国家工业城市化看作是资本主义国家的特有现象，致使新中国成立以来，忽视甚至否定工业城市化道路，设想走出一条并不符合工业化大生产与商品经济要求的工业乡村化道路。这种偏差，使我们付出了相当大的代价。

二 现有城市发展方针的偏差与政策的代价

城市是一个以获取集聚经济效益为目的，集约人口、经济、科学技术即集约社会生产力的空间地域系统。而城市化一般是指人口在城市及其周围地区的集中以及城市人口比重的上升。从世界各国的实际资料来看，城市化是一个客观存在的必然趋势。世界城市人口占总人口的比重，1800年为3%, 1900年为14%, 1980年已跃升为42%，据联合国预测，到2000年，将突破50%。

一般来说，城市化与经济发展水平之间的关系极为密切。据雷诺特（Renaud, 1981）对111个国家的抽查，一个国家城市人口占总人口的比例与人均收入之间有很强的正相关关系。根据这一关系，可以把现代城市化过程分为两个阶段：第一阶段为集中化阶段。在工业化过程的初期和中期，由于生产力水平较低，经济发展偏重效率和增长，国民经济出现高速增长，产业结构急剧变动，城市化过程加快，大城市人口增长与地域扩展快于中小城市，城市化表现为集中化趋势。第二阶段为分散化阶段。随着经济的发展和开发重点的地域推进，城市化出现增长缓慢或稳定的趋势，城市密集也开始减退。

从世界部分国家城市化进程来考察，可以清楚地看出，城市化速度、城市密集化与人均国民收入增长之间有着密切的关系。1960—1981年，低中收入国家城市化水平由24%提高到33%, 50万人口以上的城市人口占城市总人口的比例也由28%骤增到47%；相反，高收入国家城市化水平提高了18%，而50万人以上城市人口比例只增加了13%。特别是英国、联邦德国，尽管城市化水平在提高，但大城市人口比例却在不断下降，即开始了城市分散化过程。

既然现代城市化的道路是一个从集中到再分散的过程，处于工业化初期或中期阶段的国家或地区，是否可以人为地越过集中化阶段而直接进入分散化阶段呢？以某些发展中国家的经验来看，尽管付出了相当大的代价，其结果却收效甚微。如印度采取控制城市发展规模的政策后，一方面使发展小城市的费用大得惊人，另一方面城市发展集中化的趋势仍在继续。1960—1981年，印度城市化水平由18%提高到24%，而50万人口以上的城市占城市人口的比例却由26%上升到31%。

1980—1985年，我国人均国民收入的平均值为503元，使用世界银行关于我国国民收入折算国民生产总值的系数，约合387美元，已经突破城市化加速期的收入幅度。1985年我国城市化水平约为20%，预测到2000年将上升到30%左右，2020年将到50%左右，2050年将达到65%以上（国家计委，1987）。然而，目前我国仍然执行着以分散为特征的城市发展方针，试图人为地“控制大城市规模”，提倡让多数从农业转移出来的劳动力就地务工经商，离土不离乡，进厂不进城，并将其作为我国城市化的重要特色。显然，现有城市发展方针，与城市化本身所具有的内在客观规律存在较大的偏差。这种偏差，使我们在城市发展和建设方面付出了相当大的代价。首先，城市化过程与城市规模的增长具有其自身的客观发展规律。我国目前很多大城市，现有人口已大大超过了规划人口。“控制大城市规模”显然没有达到预期的目标。由于我国主要依靠固定户籍制度来严格限制城乡人口流动，其结果是，一方面把城市和乡村人为地隔离起来，并堵塞了农村生产要素向城市集聚的渠道，这势必导致资金使用、工业布局的分散化。另一方面，被控制的对象又以“流动人口”的形式进城，而城市人口因“能出不能进”的心理作用又很难离开大城市，这就加大了大城市控制的难度。近几年来，全国自带口粮进城落户而户籍尚未改为非农业人口的有2000多万人。广州市流动暂住人口最低估计已达50万人，北京和上海估计各有100万人。其次，我国现行城市规模划分标准与我国人口众多以及面临城市化大发展的现实是不相适应的，不能反映城市发展的真实情况。“一刀切”地对50万人口以上的大城市进行规模控制，其结果将可能是，既限制了本应有较大发展的某些城市，又使北京、上海等已开始出现大城市膨胀病的地方得不到合理控制和疏散。同时，50万人口以上的城市在我国国民经济中具有极为重要的作用。据1986年统计，全国50万人口以上城市有54个，共有人口9137万人，占全国总人口的8.6%，工业总产值4004亿元，占全国的44.3%；独立核算工业企业实现利税870亿元，占全国的31.5%。不加区别地加以控制，显然不符合我国客观实际。最后，我国人多地少，资金有限，以发展小城镇为重点，必然效益低下，并占用大量耕地。从我国1985年的资料来看，20万人口以下的城市人均用地约比200万人口以上的城市高89%，而全员劳动生产率、全民所有制独立核算企业每百元固定资产原值提供产值和利税却分别比200万人口以上城市低75.4%、68%和118.4%。另据有关资料分析，前西德50万人口以上的城市比2万—5万人口的城市人均国民生产总值要高40%以上；苏联百万人口以上大城市的人均净产值和资金回收率要比小城镇分别高42%和93%。根据世界银行的发展报告推论，城市规模经济的下限，应该是15万人以上，而上限目前“还不能清楚地证实”。

三 初级阶段的城市发展方针

近几年来，在开展中国城市化道路的讨论中，许多学者注意到了现有城市发展方针的偏差，并提出了不同观点。综合起来，主要有以下三种看法：

一是大城市重点论。认为大城市首先得到较快发展是世界各国城市化初期和中期阶段的共同特征。将有限的建设资金重点投资于大城市，是加快我国城市化进程的最佳选择，而以小城镇为主的城市化道路，将使大量的小工厂散布在各个角落，且没有一定规模的城市以比较便宜的成本为其融通资金，供给人才，交流信息，提供配套协作，只能在闭塞的角落里求生存，可能还未进入现代工业行列就衰落了。

二是中等城市重点论。认为我国大城市已面临过度膨胀的严峻形势，发展潜力极为有限。而中等城市由于已具备了相当的经济基础，一般正处于规模扩展阶段，具有较强的吸引力和包容度，在提高经济效益，消化农村人口，缓解大城市压力，以及推动农村工业化和区域经济繁荣等方面都表现出巨大的发展潜力。

三是小城镇重点论。认为小城镇不仅面宽量大，而且劳动就业费用低（城市安排一个劳动力就业平均费用为6000—8000元，小城镇则不足2000元），通过发展乡镇企业实现农村人口转移，可以减少国家投资，并有利于促进农村商品生产的发展。我国的城市化道路，不能走农村人口大量直接涌入大城市的“一次性转移”的道路，而应控制大城市规模，适度发展中小城市，大力发展小城镇，实行多层次、分段式的“城市化”。

以上各种观点争论的焦点在于我国城市发展政策目标理解的差异。大城市重点论强调集聚经济效益，而小城镇重点论则强调社会效益和相对均衡目标。我们认为，对于还处于社会主义初级阶段的我国来说，城市发展政策目标应兼顾经济、社会、生态三大效益，并有利于相对均衡的实现。

首先，兼顾经济、社会、生态三大效益。我国国力尚比较薄弱，固定资产原值只有1万亿元，人均产值不到400美元，国家每年能动用的基建投资额不足1000亿元。但一方面，现有城市企业设备老化、技术等级低的问题十分突出，城市企业特别是重工业亟须走向高级化；另一方面根据长期发展预测，到20世纪末有1.8亿农民需要到非农产业就业，农村人口工业化将不可避免。这样，城市工业高级化与农村人口工业化之间存在争夺资金的矛盾。因而，对有限资金的使用必须首先注重投资效益。同时，在注重经济效益的前提下，必须兼顾社会和生态效益。有一种观点认为，我国应“合理发展大城市，积极发展中等城市，适当控制小城镇发展”（刘华伯，1986）。我们认为，这种观点没有兼顾经济、社会和生态三大效益，忽略了大中小城市的协调发展，具有一定片面性。

其次，有利于相对均衡的实现。我国是社会主义国家，在注重并兼顾三大效益的前提下，产业布局、区域开发及城市发展等必须有利于相对均衡的实现。长期以来，我们往往把均衡绝对化，把均衡过程理解为经济空间分布的平均化。其实，均衡只是相对的，它是一个长期的发展目标，而且只有通过非均衡的重点开发方式才能逐步实现。这一长期的相对均衡过程具有两个明显的特点，即时间序列上的发展阶段性和空间序列上的区域差异性。城市化的道路，就是在不同的经济发展阶段，重点发展不同类型（规模）的城市，从而建立以大城市为中心、大中小型城市协调发展的城镇体系。从区域开发的动态地域过程来看，一个地区的开发，经历着极点开发、点轴开发、网络开发3个不同的阶段（魏后凯，1988）。即是说，对于那些技术经济薄弱，基础设施落后的不发达地区，只能采取增长极点开发方式。当地区经济发展到一定水平，并具有进行较大规模开发能力以后，可以进行第二阶段开发，即选择一二条区域性重点开发轴线，实行点轴开发。第三阶段为网络开发，即选择新的重点开发轴线，并与原有重点开发轴线联结成一个有机的经济网络整体，这一阶段为全面开发新区的阶段。我们认为，区域城市化的过程，在某种程度上也就是区域经济开发的过程，而区域经济网络又是以城镇体系为依托的。因而，处于不同经济发展水平的区域，也就应该釆取不同的城市发展政策。

我国东部、中部、西部之间、各省区之间的地区差异极大。1985年，我国东部地区人均国民收入为893元，西部地区为473元，其相对差异系数为1.9。从省区来看，人均国民收入最高的上海为3384元，最低的贵州只有365元，其相对差异系数为9.3。如果把我国各省区分为不发达地区、中等发达地区、发达地区，那么，这3类地区由于经济发展水平不同，其城市发展政策也应有所差异。发达地区包括上海、北京、天津、江苏、浙江、辽宁、山东、广东8省市。由于技术经济雄厚，城市化水平较高，某些大城市如上海、北京已开始出现膨胀化趋势，其城市发展政策应该是重点发展小城市与小城镇。不发达地区包括宁夏、内蒙古、甘肃、广西、青海、新疆、云南、贵州、西藏9省区，由于经济落后，交通不发达，今后及相当长一段时间内仍将处于点状开发阶段，城市发展政策应重点发展大中城市。介于二者之间的中等发达地区，包括吉林、河北、山西、黑龙江、湖北、河南、福建、安徽、湖南、陕西、四川、江西12省区，其技术经济水平、城市化水平、经济基础和实力都处于中等，城市发展政策应是重点发展中小城市。

从区域经济开发的角度来看，我国社会主义初级阶段大体上可以分为两个不同的发展时期：

1．近中期（到20世纪末或21世纪初）。我国处于点轴开发时期，沿海轴线、长江流域轴线、陇海铁路干线轴线相继成为我国一级重点开发轴线。这一时期的城市发展政策是：以中小城市为发展重点，大中小城市协调发展，逐步建立我国城镇体系的雏形。

2．远期。我国处于网络开发时期，由于技术经济水平的提高，经济实力的增强，能够进行大规模的新区开发。这一时期的城市发展政策是：以小城市、小城镇为发展重点，建立以大城市为中心、大中小城市（镇）功能明确、相互协作、协调发展的城镇体系。

参考文献

恩格斯（1957a）:《英国工人阶级状况》，载《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1957年版。

恩格斯（1957b）:《共产主义原理》，载《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1957年版。

费根：《资本主义与社会主义的生产配置》，三联书店1957年版。

国家计委：《全国国土总体规划纲要（草案）》, 1987年。

刘华伯：《我国城市发展方针初探》,《重庆社会科学》1986年第5期。

魏后凯：《区域开发理论研究》,《地域研究与开发》1988年第1期。

Renaud, B., National Urbanization Policy in Developing Countries. Oxford: Oxford University Press, 1981.