第7章 深化经济改革 推动经济转型(1)

◎全面深化改革领导小组“督促落实”最重要

——专访中国社会科学院学部委员张卓元

特派记者 定军

再过2个月左右的时间，一个新的中央机构有望成立。

根据十八届三中全会精神，中央将成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。中国社会科学院学部委员、著名经济学家张卓元认为，这个改革领导小组如果是总书记当组长，可以强有力地推动改革。

这个小组成立后，中间应该有一个办事机构来协调与国务院、发改委的关系。

因为中财办是一个非常重要的办事机构，有可能在它的基础上扩大成立一个专门的机构。

此前十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该决定的起草由中央总书记第一把手亲自挂帅，这在中国历届三中全会文件起草组历史上还是第一次。

张卓元曾经参加过多届三中全会文件的起草。他认为，本次全会文件最主要是要由最高层领导来推动落实改革。而本次文件把政府改革作为关键，其实早在“十一五”规划的时候就已经提出来了，但是过去之所以难以落实，与利益集团阻拦改革有关。

就如何看待《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在历史上的定位，如何看待未来可能出现的大的改革政策措施，《21世纪经济报道》（以下简称《21世纪》）近期专访了中国社会科学院学部委员，原中国社会科学院经济所所长，著名经济学家张卓元。

政府改革是关键

《21世纪》：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从经济、政治、司法、社会等领域为深化改革作出部署，有人把它和十一届三中全会比，您怎么看？

张卓元：十八届三中全会形成了更加全面、“五位一体”的改革部署。经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五个建设一起往前走。当然，与过去相比，这次“五位一体”是以经济改革为重点。

当前还无法断定十八届三中全会在历史上的定位。十一届三中全会和十八届三中全会是在不同历史时期召开的会议，很难比较。十一届三中全会召开时，我们面临的障碍主要是思想障碍。当前，我们面临的障碍更大，主要是利益障碍。改革进一步深化，必须正视并处理好与既得利益集团的关系。

《21世纪》：十八届三中全会提出把市场作为改革的核心。您对这个问题怎么看？

张卓元：十八大报告已经明确地指出，经济的改革核心问题是处理好政府与市场关系。根据这几年的情况来看，我国经济运行中存在的最大问题是政府直接对资源配置过多，对经济特别是微观经济的干预过多，影响了市场在资源配置中作用的发挥。

所谓市场经济，就是市场配置资源的经济。但这些年政府在资源配置中的干预过多。所以，现在已经不是国企改革、价格改革的问题，当前最突出的是政府和市场的矛盾，政府直接配置资源过度，对微观经济活动干预过度，影响了市场机制对资源的配置作用。所以，我认为十八届三中全会对我们当前面临的主要矛盾抓得很准。2005年制定“十一五”规划时就已经看准这个问题了，指出政府改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。

《21世纪》：从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，我们看到关于市场在资源配置中的作用过去是“基础性作用”，现在是“决定性作用”。究竟哪些应该给市场哪些不应该给市场？

张卓元：在经济领域，应该主要归市场管。也就是说，除了自然垄断领域、提供重要公共产品的领域、少数关于国家安全的领域以外，基本上应该都交给市场。至于医疗、教育等社会领域，市场就不一定能起决定性作用了。这里所讲的市场的决定作用，主要是在经济领域，在资源配置方面。

有一些问题是介于两者之间的。比如住房问题，既是社会问题，也是经济问题。关于这个问题有两条路，该市场发挥作用的由市场来解决，保障归政府管。像教育、医疗、文化等问题，都属于民生问题，和经济问题不完全一样。

优惠政策迟早都要清理

《21世纪》：市场在资源配置中起“决定性作用”，跟“基础性作用”相比，政府的实际操作表现会有什么变化？

张卓元：操作上的区别就是要更加强调市场对资源配置的决定性作用。这一提法的指向非常清楚，即原来政府“越位”，直接配置资源太多，干预经济活动太多。但本来应该做的，市场监管又不到位。这就导致统一市场和市场的公平竞争没有形成，干扰了市场对资源的有效配置。比如说，政府审批制，给钱就给批，不给钱就不批，扭曲了市场的作用。结果资源配置不是按照真实的价格信号，无法实现最有效利用。还有，为什么产能过剩这么严重？本来已经产能过剩了，地方为了GDP的增长，还以优惠的电价鼓励企业继续发展钢铁、煤、电解铝等，这是违反国家规定的。

此外，还有所有制的问题。在一些非自然垄断的领域，本来可以引进竞争，但把非公有制经济给拦住了，不让人家进。比如说，石油的进口为什么只给“三桶油”？若是民间资本有足够的钱和能力，参与石油进口，这种竞争便可以提高资源配置的效率。所以说，“决定性”不仅是三个字的问题，更涉及具体的落实和明确的方向。

过去政府对市场干预太多，有很多鼓励支持的优惠政策，将来这些优惠政策迟早都要清理。除了个别情况（比如说关系到军事安全），那些破坏统一市场、公平竞争的优惠政策都要逐步清理。

以后重大产业结构的调整，可能通过负面清单或国有经济投资、财政政策鼓励的方式引导。我估计以后产业政策还会有一些，并不会完全取消。但产业政策的成效还有待讨论。

《21世纪》：在投资领域，过去说除了国家安全、环保以外的都要放开。您怎么看投资领域的改革？

张卓元：投资领域的改革，并不是一步就可以实现的，但现在的方向很清楚。负面清单管理制度就是一个很好的尝试。除负面清单之外，企业都可以进来，这是一项非常重大的改革。

过去，国家有一个投资项目目录，标明了什么应该鼓励什么应该限制。但这个目录应该会逐步被负面清单管理模式取代。当然，负面清单并不是一下子就能完全符合实际，需要不断调整和完善。一般来说，负面清单要慢慢调整，刚开始时清单的项目可以多一点，而后逐步调整。

《21世纪》：在宏观调控方面，以前的提法是“保增长、促就业、稳物价和保持国际收支平衡”，现在的提法是“保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险”，您怎么看这样的变化？

张卓元；只是表述的角度不一样，宏观调控的目标基本一致。总量平衡以后，物价就可以稳定了，经济又可以稳定增长，重大结构又可以优化，后面还讲到要可持续，跟原来的四大目标是不矛盾的。

过去，因为很多单位追求GDP的增速，造成很多恶果。这次改革，我觉得领导人是下决心了。我们一些领导人到省里去，讲要把GDP的紧箍咒拿开，不要为GDP而纠结，而是要没有水分的、有质量的、重视民生的、促进环境保护的发展。今天的改革，我想应该是动真格了。如果按以前的老路子继续走下去是不行的。环境恶化，生态不断遭到破坏，大气污染严重，那还得了！与此配套，在实际操作中，干部考核体制的改革也要落实。

中财办可以扩大成立专门机构

《21世纪》：过去，我们有体改委、体改办。现在中央提出要成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。您怎么看这一新机构？

张卓元：全面深化改革领导小组的成立意义重大，上面提出的十六个字中，“督促落实”最为重要。前面我已经提到过，现在改革碰到的最大阻碍就是利益问题。没有中央的全面深化改革领导小组，光靠体改委或者是发改委不行了，更不用说体改委或是发改委下面的体改司。各项改革措施，一定要由最高层的领导强有力地推动才能够落实。所以说，全面深化改革领导小组的成立是落实改革措施的重要的组织保证。

全面深化改革领导小组成立后，中间应该有一个办事机构来协调与国务院、发改委的关系。由一个利益超脱的部门作为办事机构，更有利于推动改革。中财办是一个非常重要的办事机构，有可能在它的基础上扩大成立一个专门的机构。中财办最大的优势就是没有部门利益，发改委有自己的部门利益，还搞了很多审批，要它自己革命很难，中财办就没有这个问题。中财办既有权威，又没有部门利益，在中央小组的领导下推动落实改革应该是比较有利的。

这个全面深化改革领导小组估计是总书记当负责人。因为这次改革是他亲自抓的，他是以文件起草小组组长的身份亲自抓。过去中央全会从来都没有中央总书记第一把手亲自挂帅的，起码据我所知这是第一次。如果领导小组由总书记当组长，强有力的领导也有利于推动改革。在这种情况下，就不是中财办发挥它部级单位的职能了，而是秉承了党中央的意志来执行中央分配的任务。

《21世纪》：您怎么看待建设城乡统一的建设用地市场，集体土地与国有土地同价同权？

张卓元：这次应该是往前走了一点。集体土地入市后，收益跟国有土地一样，农民得的会多一些。但集体土地入市后，估计如果转为城市用地，还得卖给国家。在短期内，还看不出集体土地可以直接用来盖房子、搞生产。

《21世纪》：财税改革上也有新的提法，包括间接税、房产税、发挥中央和地方的积极性。但现在土地市场被政府垄断没有更本质的突破，您怎么看？

张卓元：但这次财政改革很重要的一点，就是中央要上收一批事权，因此要承担更多的支出责任。这些事权，包括司法、法院等，特别是牵连到全国性的、跨省的问题，现在可能由中央来承担这个支出责任。因此，地方会不断减少自身的配套支出。

土地财政问题还得再看。但是房地产税是一定要实行的，要加快房地产税的立法，适时推进改革。虽然房地产税实施起来有一定难度，但这是一个趋势，世界主要国家都是这样做的。如在美国，地方主要财政就是房地产税。我们慢慢也要走这样的路。

原载21世纪网，2013-12-05

◎《决定》提出十个重大经济改革议题

张卓元

2013年11月党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），有许多新观点、新论述、新举措，提出了一系列需要我们深入学习和认真研究的重大改革议题。下面，仅就经济领域列举我认为需要我们特别重视的十个改革议题。

第一，市场在资源配置中起决定性作用的适用范围问题。《决定》第一次在党的文献中提出使市场在资源配置中起决定性作用的论断，这是《决定》最大的一个亮点。此前我国经济界和理论界还没有人明确提出过这一论断，说明这次《决定》走在改革理论最前列，值得我们认真学习、深刻领会。这里有一个问题很值得研究，就是市场在资源配置中起决定性作用的范围应如何科学界定？我认为，市场在资源配置中起决定性作用主要适用于经济领域，并不像适用于经济领域那样适用于文化、社会等领域，虽然在文化、社会等领域中产业部分也需要很好地运用市场机制。也就是说，文化、社会等领域中的公共服务部分如义务教育、公共文化服务、基本医疗卫生服务、居民基础养老、廉租房建设等，其资源配置是不能由市场起决定性作用的。所以，《决定》明确指出，“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。还有，就是在经济领域也有市场失灵部分，如自然垄断环节、关系国家安全部分等，但这只是较小部分，在经济领域的主体部分，市场在资源配置中应起决定性作用。这个问题值得进一步深入研究。