第8章 深化经济改革 推动经济转型(2)

第二，市场起“决定性”作用条件下中央政府和地方政府职能转换问题。这次《决定》明确用市场在资源配置中起决定性作用代替沿用了21年的基础性作用。我认为，做这种变更是为了进一步强调市场机制在资源配置中的支配作用，进一步从广度和深度上推进市场化改革，着力解决如下问题：政府对资源的直接配置过多、对微观经济活动干预过多和审批过多；政府对市场监管不到位、影响公平竞争环境的形成和健全；政府公共服务和社会管理也不到位或缺位，远不能满足老百姓的需求；政府没有很好地依法打破各种形式的行政垄断甚至采取一些歧视性政策，妨碍非公有制经济的发展；等等。这就要求政府转型，从越位领域退出，填补和做好原来缺位和不到位的工作，实现政府职能的转换，以便更好地发挥政府的作用。具体来说，正如《决定》所指出的，“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”可见，要落实市场在资源配置中起决定性作用，关键要推进政府改革，划清政府和市场的边界。政府要从多年来介入过深的经济活动中逐步退出，大幅度减少对资源的直接配置，最大限度减少政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理，提高效率。同时加强服务职能，即从无所不能型政府转变为有限政府、服务型政府、法治型政府。近年来中央政府在改革审批体制方面动作很大，根据李克强总理2014年3月所做的《政府工作报告》，国务院2013年已分批取消和下放了416项行政审批等事项，2014年要再取消和下放行政审批事项200项以上。相对而言，地方政府改革特别是改变政府直接配置资源过多和对微观经济活动干预过多、改变软预算约束和依赖土地财政以及借了钱不准备偿还等方面做得还不够好，也许地方政府改革应怎样迈步，抓什么重点，目前还不太清楚，值得我们很好研究。政府改革肯定会触及一些政府官员的利益，需要中央全面深化改革领导小组强有力的推动才能迈步，同时也要不断研究和总结改革实践经验，寻找和推广好的做法和经验，以便更好地推进政府改革和职能转换。

第三，积极发展混合所有制经济的重要意义。《决定》提出，混合所有制经济“是基本经济制度的重要实现形式”，这是又一个亮点。中国经过三十多年的改革开放，伴随着经济的高速增长，国有资本、集体资本、非公有资本都呈现几十倍上百倍增长，居民储蓄存款也大量增加，到2013年8月，居民的银行储蓄存款余额已达43万亿元，其中定期存款超过27万亿元。在这种情况下，发展混合所有制经济，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，也有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。混合所有制经济可以说是股份制经济的升级版。股份制经济不一定是混合所有制经济，如一些发达国家的股份公司一般是私人资本的集合而不是不同所有制资本的集合，但混合所有制经济肯定是股份制经济。发展混合所有制经济，为深化国有企业改革进一步指明了方向。有数据表明，混合所有制经济比国有经济资产营运效率高、创新能力强。由于允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体，更有利于调动各方面积极性，增强企业活力和竞争力。近来，已有一些国有大型企业主动提出实行混合所有制，如中石化将对油品销售业务板块进行重组，引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营，其中，社会和民营资本比例不超过30%（见《中国经济时报》，2014-03-06）；中国电力投资集团公司也将在2014年启动混合所有制改革，允许民资参股部分中电投旗下子公司和建设项目，民资参股比例将达三分之一（见《经济参考报》，2014-03-13）。混合所有制经济既可以由国有资本控股，也可以由非公有资本控股。当前要着重避免总是国有股一股独大、民间资本参股后没有多少发言权的现象；与此同时，也要防止在混合所有制改革中出现国有资产流失。有专家估计，目前混合所有制经济总体上占我国经济的比重为三分之一左右。按现在改革快速发展势头，我个人估计到2020年我国混合所有制经济总体上占我国经济的比重有可能达到50%。可以想象，随着经济发展和改革深化，产权多元、自主经营、治理规范的混合所有制经济将会有长足的发展，成为社会主义市场经济的主要微观主体。因此，今后需要加强对混合所有制经济的研究，包括如何完善法规、政策，健全法人治理结构，真正做到在一个经济单位内部各类资本能实现同等产权保护、同等使用生产要素、同等受益，从而促进混合所有制经济健康发展。

第四，国有资产监管机构从以管企业为主向以管资本为主转变。《决定》提出，“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”这意味着国有企业和国有资产管理体制改革进入一个新的阶段。国资委主要管资本，也是同积极发展混合所有制经济相适应的。因为国资委要逐步致力于国有资本的优化配置，也就要求更好地发展混合所有制经济。看来，今后需要很好界定各类国有资本的职能。总的来说，国有资本可以分为公益性资本、收益性（商业性）资本和介乎两者之间或两者兼有的资本三大类。公益性资本主要投资于提供公共服务和保障领域，包括基础设施、基础产业普遍服务部分等；收益性资本主要投资于重要竞争性产业和技术创新等领域，包括投资于引领科技进步、具有国际竞争力、进入世界500强的大型企业和跨国公司。与上述资本职能相适应，组建若干国有资本运营公司和投资公司，分别制定不同类公司对各个企业的出资和投资方式，确定它们的经营目标和考核体系。例如，对公益性资本运营公司，就不能以资本增值作为主要考核指标，而应着重在成本控制、服务质量等方面提出要求。这些都需要在不断总结实践经验基础上认真研究和逐步完善。同时，要借鉴国内外许多资本运营公司和投资公司的做法和经验。比如，对于新加坡的淡马锡公司和我国汇金公司的资本运营和投资控股等做法，我们要结合实际，认真研究探索最佳模式。《决定》要求到2020年国有资本收益上缴公共财政比例提高到30%，这是一个相当高的要求。这项改革举措2014年就有动作，3月25日财政部公布的2014年中央企业国有资本经营预算明确从2014年起，中央企业国有资本收益收取比例在现有基础上提高5个百分点（见《经济参考报》，2014-03-26）。过去有关单位把一些原本应进入成本的项目如下岗职工补助、企业办大集体员工工资补贴等，也列到利润中，然后从企业上缴利润中支付上述费用，造成利润虚增，今后需要提高财务报表的真实性和准确性。如何提高企业财务报表的真实性和透明度，很值得我们认真研究。

第五，对个体私营等非公有制经济在社会主义市场经济中的地位和作用更加肯定，为个体私营等非公有制经济的发展提供了更为广阔的空间。《决定》第一次明确指出，公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。此外，还指出公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。实际上，改革开放特别是1992年以来，我国个体私营等非公有制经济迅速发展，2012年，全国个体经济已从1978年的15万户发展到4059万户，从业人数达8000万人，注册资金近2万亿元；全国私营经济则从1988年的4万户发展到1086万户，从业人数达1.2亿人，注册资金31万亿元。现在，个体私营等非公有制经济对GDP的贡献已超过60%，对国家税收的贡献已超过70%，对就业岗位的贡献已超过80%，占投资的比重超过60%，对促进经济增长、增加就业岗位、活跃经济生活、满足人民群众多方面的需要起着不可替代的作用。今后，要坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域的具体办法。鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。同时，推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。这些举措都将大大激发市场活力和非公有制经济活力，2013年新注册企业增长27.6%，其中私营企业新增30%，这是十多年来最高的。

第六，强调建设统一开放、竞争有序的市场体系，这是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。建立和健全现代市场体系，是推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化的根本前提。为此，要建立公平、开放、透明的市场规则，要推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域的价格改革，完善主要由市场决定价格的机制。当前中国物价上涨率不高，2013年CPI上涨率为2.6%，2014年估计上涨率不会超过3%，是进行价格改革特别是资源产品市场化价格改革的有利时机，期待2014年价格改革有新的较大进展。《决定》还提出，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争，以及建立健全社会征信体系等。这里需要特别指出的是《决定》第一次提出探索负面清单管理模式。实行负面清单管理办法，是投资准入和市场监管的重大改革。按照这一制度，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域，也就是“非禁即入”。这就意味着将实现由“严进宽管”的审批制度向“宽进严管”的备案制度的转变，市场监管由事前监管为主转向事中和事后监管为主。这是我国向加快现代市场体系建设迈出的实质性步伐。实行负面清单制度，是市场经济国家的通行做法，可以提高市场监管的透明度和法治化水平，较好地解决对非公有制经济的歧视性问题，对营造公平竞争市场环境至为重要。中国（上海）自由贸易试验区已于2013年9月29日正式挂牌。当天，由190条管理措施构成的2013年版负面清单对外公布。这是中国实行的首个负面清单。目前，中国（上海）自由贸易试验区正在抓紧修订2014年版负面清单。有关负责人透露，2014年版负面清单初步考虑缩减40%，特别是在服务领域要加大开放（见《经济参考报》，2014-03-26）。可见，在开始时，负面清单的单子比较长不足为奇。一些国家的负面清单的单子也是很长的，有两百多项。需要研究的是单子如何切合我国实际，如何随着经济发展改革深化逐渐缩减，如何借鉴国外一些成功做法和经验为我所用等。

第七，如何完善地方税体系。中国目前地方税税种少，税收少得可怜，有的地区80%的政府支出靠中央财政的转移支付，这在一定程度上刺激地方政府拼资源、拼环境并违规实行优惠电价、地价，从而导致高耗能、高污染行业和产能过剩行业的发展，以便得到更多的增值税分成，形成恶性竞争和加重产能过剩。完善中央财政转移支付制度、构建和完善地方税体系成为加快转变经济发展方式和调整经济结构的当务之急。发达的市场经济国家的地方税有两个主要税种：一为房地产税，二为消费税（价外税）。我想我国将来也许要参考这种税制。这次《决定》提出：加快房地产税立法并适时推进改革；调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。这是非常重要的改革举措。我们要认真研究在中国如何开征房地产税问题，立好法，适时开征，并要考虑如何逐步完善，使其逐渐成为地方税的一个主要税种。消费税的问题也要认真研究，包括研究如何使消费税逐渐成为覆盖全部消费品的价外税，并转变成为地方税的另一个主要税种。与此同时要适当降低增值税税率，比如降低三四个百分点，以支持开征作为价外税的消费税，尽量使消费者不致因税制改革而加重负担。这也是一个很复杂的问题，有待各方认真研究，提出可行方案。