第5章 美国国家创新战略(2)

众议院科技委员会一直致力于推动科技创新的立法。2005年11月，时任众议院少数党领袖民主党议员南希·佩洛西（Nancy Pelosi）在全国记者俱乐部公布了民主党的计划《创新计划：提高竞争力保持美国世界第一》（Innovation Agenda：A commitment to competitiveness to Keep America#1），并力促将这一计划变成法律。2006年民主党赢得众议院多数席位，佩洛西又担任议长，积极推动创新立法工作，在2007年5月21日使众议院通过了《创新与竞争力混合法案》（H.R.2272，the Omnibus Innovation&competitiveness Bill，又称为21st Century competitiveness Act of 2007）。该法案实际上是2007年通过的4个法案的集合，它包含了民主党创新计划的一些主要内容。

参议院有关科技创新的主要委员会是“商业、科学和运输委员会”（commerce，Science and Transportation committee）下设的科学技术和创新专门委员会（Subcommittee on Science，Technology and Innovation）。

2005年，该委员会通过了《2005年创新法案》（National Innovation Act of 2005）。此法案的基础是民间机构美国竞争力委员会（Council on competitiveness）在对美国创新政策进行研究后提出的《创新美国》（Innovate America）报告。同样，2006年5月，参议院商业委员会通过了《创新和竞争力法案》（American Innovation and competitiveness Act of 2006），该法案体现了上述《创新美国》以及由美国科学院准备的《迎击风暴：为了更辉煌的经济未来而激活并调动美国》（Rising Above the Gathering Storm：Energizing and Employing America for a Brighter Economic Future）的内容，主要包括要增加研究投资、培育科技人才并建设创新基础设施。但参议院的这两份议案最终都未能成为正式法律。

2.半官方组织和各类研究机构

美国有众多组织和机构持续从事科技政策和创新战略的研究，主要包括具有半官方性质的国家科学院（National Academies of Sciences），也包括民间机构竞争力委员会（Council on competitiveness），还有传统的重要思想库如兰德公司（RAND）、布鲁金斯学会（Brookings）等，它们的研究报告对美国科技政策的形成有重要影响。

美国国家科学院体系的机构包括国家科学院、国家工程院（National Academies of Engineering）、医学研究院（Institute of Medicine）和国家研究理事会（National Research Council），是由美国顶尖科学家和工程师组成的科学和工程界重要的学术团体，为美国科技政策的制定和科技发展提供科技界的看法。在20世纪冷战结束后，这些机构对美国的科学研究和技术开发提出过一系列建议。2005年，国家科学院应参议院能源与自然资源委员会之要求，提交了《迎击风暴》科技政策咨询报告，影响了国会和政府部门的科技政策取向。

美国竞争力委员会是20世纪80年代由美国多位企业领袖、大学校长和劳工组织领袖联合成立的一个民间机构，讨论企业、政府和大学如何共同努力提高美国的全球竞争力，它经常举行研讨会，并不定期发布美国竞争力指标。1999年，美国竞争力委员会发布了题为《繁荣面临的新挑战：从创新指标取得的新发现》的报告，开宗明义指出创新是美国长期保持竞争力和繁荣的基础。2003年10月该委员会启动了一项名为《国家创新计划》（National Innovation Initiative）的研究，动员500多位来自产业、政府、学界和非政府部门的领军人物，研究和讨论如何在美国创造一个最有吸引力、最高产出率的创新环境，并在2004年形成了《创新美国》报告，这份报告对政府和国会制定科技政策和立法产生了重要影响。

除了传统的思想库兰德公司外，美国著名的研究机构布鲁金斯学会对美国经济政治和社会发展的重大政策一直有着重要影响，其中包括对美国产业发展和长期增长所进行的政策研究。2006年，布鲁金斯学会设立了一个“汉密尔顿计划（The Hamilton Project）”的研究项目，专门研究创造机会、实现增长与繁荣的经济战略。该项目在2006年年底发布了一组有关《创新和基础设施》的研究报告，将科学发展、技术进步和创新同经济增长联系起来，提出要通过科学、技术和创新促进美国的增长和创造更多的机会，并讨论了人才培养精神，鼓励技术创新和改革专利体系等问题。

此外，还有众多的社会研究机构也参与到美国创新战略和科技发展的政策讨论中，从不同的渠道影响了美国创新战略的制定和政府政策的调整。[13]

3.私营部门

私营部门主要是指美国的工商界，包括产业协会、主要由私营部门参加的联合委员会以及私营企业等。美国的创新体系之所以有旺盛的生命力，主要原因在于美国有一个强大的工商界作为这个体系的核心力量。据统计，美国大约有四分之三的研发（R&D）工作是企业部门完成的，有四分之三的科研人员分布在企业科研单位，私营部门还吸纳了全国60%以上的R&D总经费，加之企业注重企业创新过程中的技术培训，因此，企业自主性创新能力强，用于技术创新的资金投入与配置更合理。

在私营部门中，中小企业是美国国家技术创新的核心力量。美国有一半以上的创新发明是在小企业实现的，小企业的人均发明创造是大企业的两倍，研发回报率比大企业高出14%。

私营企业也会直接（如通过个人名义、董事会或咨询委员会成员咨询等方式）或通过一些协会来参与公共部门的政策制定。

美国商会（the U.S.Chamber of commerce）、经济发展委员会（the Council on competitiveness）和美国竞争力委员会（the Council on competitiveness）是三个有代表性的商业协会。[14]其中，美国商会是世界最大的企业联盟，目前有超过300万家会员企业，来自各行各业，还包括几百个协会，数千个地方商会，以及遍布91个国家的100多个“美国商会”。商会的技术政策委员会负责制定和实施商会在电信、互联网与电子商务、新兴技术和知识产权领域的政策。商会的活动由大批部门导向的产业联合会来进行补充，他们当中有些在研究和创新相关政策的讨论中非常活跃。

（二）美国的创新环境

仅仅分析美国创新体系的主体，还不足以说明美国创新体系的优势所在，因为任何国家的创新主体都大同小异。美国之所以能长期保持其科技领先的地位，与其独特的创新环境也密不可分。

首先，健全的科技政策法律体系。

美国建立了一套包括技术创新法、联邦技术转移法、技术扩散法、专利法、知识产权法、信息法、集成电路保护法、数据库保护法、计算机软件法和商标法等完善的创新法律体系，形成了对知识产权、技术转让、技术扩散等强有力的法律保护体系。此外，美国还有反垄断法，有效地促进和保护了竞争，对推动企业创新产生了非常积极的作用。

其次，强有力的促进创新措施。

（1）重视人才培养，鼓励人才流动。美国十分重视教育和对公民的职业培训。1975年以来的多数年份，美国机构教育经费总投入占GDP（国内生产总值）的比例保持在7%以上（世界平均水平为4.9%，发达国家为5.1%，欠发达国家为4.1%），[15]从而为其成为教育强国和人才强国奠定了雄厚的物质基础。美国还颁布了“教育与培训战略计划”“小企业技术转移研究计划”，鼓励大学、科研机构和企业间科研人员相互流动。大力引进外国科技专业人员、网罗全世界最优秀的科学技术人才，放宽移民限制，增加签证名额，制定优厚的留学政策，以充足的科研经费和良好的工作环境留住人才，激励精英人才的特殊奖励制度。

（2）发展高技术中小企业。1953年美国通过《小企业法》，并建立美国联邦小企业管理局，对高科技中小企业银行贷款提供担保。1958年颁布《中小企业投资法案》，出台小企业投资计划，一些小型投资公司可以向美国小企业管理局借到3倍于自身资产的贷款，并享受低息及税收优惠。20世纪80年代，政府还签署了《小企业创新发展法》和《加强小企业研究与发展法》。前文已经提到，中小企业是美国国家技术创新的核心力量，这与美国政府的大力扶持密不可分。

（3）加强各机构间的交流和伙伴关系，促进合作研究开发。美国重视各种伙伴关系（包括公私联合体）对促进创新的重要性，并考虑如何促进这些关系；明确界定私营部门各公司间、公司和政府间开展合作与研究的合法范围；考虑制定必要的政策方针以指导有公共部门参与的伙伴关系的建立和运作。例如，在高技术产业领域形成了由联邦政府、州政府、企业、科研机构和大学构成的联合研究开发生产机制。政府规定联邦实验室要将一定比例的经费用于与工业合作、与企业签订协议或承担工业界委托的合同。同时，由政府出面组织企业之间以及企业与大学和政府研究机构之间建立各种合作研究团体，并成功地实施了政府与企业合作的先进技术规划和制造推广合作伙伴计划。

（4）政府采购。政府采购减少了企业技术创新所面临的市场风险，在培育“创新产品”市场和推动技术商业化方面起到重要作用。20世纪60年代，集成电路开始发展，美国政府购买集成电路产品数一直占企业全部产量的37%～44%。在硅谷成立初期，其订单有四分之一来自政府。

尤其值得一提的是，在美国，政府的军事采购规模极为庞大，加上全球化的市场，这对美国的创新能力是巨大的保证。因为历史证明，人类科技的进步往往最先在军事领域取得突破，并最终落实在军事领域。

（5）直接投资或间接刺激投资。美国科技投资渠道是多元的，形式有联邦拨款或资助、州政府拨款或资助、大公司出资、基金会赞助、贷款、风险投资等。政府直接投资是为了调整R&D投入结构，投入的重点是风险大、民间投资有困难的重大长期研究课题。政府还利用减免税等政策、制度来间接刺激其他渠道的投资。

（6）鼓励风险投资。风险投资对高科技企业的快速发展起到了关键作用。联邦和州政府在法律和政策上大力支持风险资本。政府对风险投资额免征或减征税。政府促进风险投资的相关法律有收入法、美国雇员退休收入保障法、小企业投资鼓励法、ERISA的“安全港”法规、经济恢复税法和税收改革法等。