第4章 美国国家创新战略(1)

第一节　美国政治体系

在探讨美国国家创新战略前，有必要对美国政治制度做简要分析，这样可以更好地理解美国创新体系的运作、创新战略的制定以及美国创新战略在外交领域如何体现。

美国是典型的三权分立的联邦制国家，其政治制度的最大特点是分权。横向来说，是立法、行政、司法三部门分权（联邦政府和州政府都是三权分立），纵向来说是联邦政府和各州政府分权。

三权分立是美国政治制度的核心之一。三权分为立法、行政、司法三部分，这三权各司其职，相对独立，但又保持制衡。

国会掌握立法权，制定法律。国会议员由选民直接选举产生，只对选民负责，不受行政机关的干预。为了保障国会能够独立地行使权力，不受总统的干预，宪法还设定了保障机制，例如总统无权解散国会，不能决定议员的工资待遇。在国会内部又进一步对权力进行了分配，国会由参议院和众议院组成。国会的权力体现在：制定法律权，修改宪法权，对总统、副总统的复选权及弹劾权等。

行政权由总统行使。总统由选民选举产生，只对选民负责，不对国会负责。国会不得增减总统的报酬，非经审判定罪不得罢免总统。总统的主要权力体现在：统领陆海空三军，对外缔结条约，宣布缓刑和特赦，任命大使、公使、领事、最高法院法官等官员，签署或拒绝签署国会通过的法案。

司法权由联邦最高法院以及国会随时下令设立的低级法院来行使，最高法院有终审权。联邦法院的法官均由总统征得参议院同意后任命，法官只要忠于职守，可以终身任职，非经国会弹劾不能被免职。

宪法对司法权适用的范围进行了界定，包括在本宪法、合众国法律和合众国已订的及将订的条约之下发生的一切涉及普通法及衡平法的案件；一切有关大使、公使及领事的案件；一切有关海上裁判权及海事裁判的案件，等等。另外，联邦最高法院还拥有一项重要权力——司法监督权。虽然在美国宪法中没有明确规定，但联邦最高法院通过一系列司法判例实际掌控了这一权力，并在美国宪政史上发挥了重要作用。为了保障三种权力行使的独立性，美国宪法还规定，这三个机关的官员在任职上应保持彼此的独立，任何一个机关的官员不得在任职期间担任另一机关的职务。

在对权力进行分工的基础上，美国宪法的一个重要特点，就是运用了孟德斯鸠的“权力制约权力”理论，规定了三权之间的相互制衡，这种制衡强调相互性，而不是一种单向制约。

立法权与行政权的制衡。根据美国宪法的规定：众议院享有对包括总统在内的政府高级官员的弹劾权；对总统提名的大使、公使及领事、最高法院的法官等拥有批准权；总统对外缔结条约，须征得参议院的同意；总统应经常向国会报告联邦的情况及有关措施。总统拥有对国会通过的法案的否决权。

司法权与立法权、行政权的制衡。美国宪法为了保障法官能独立行使职权，规定法官只要能尽忠职守，应终身任职。另外，在薪金方面，为了解除法官的后顾之忧，规定要高于政府官员，而且不得任意减少。

同时，宪法还规定：在法官任职期间，不得担任政治组织的工作，不能参加竞选公职活动等。联邦最高法院的大法官由总统提名和任命，由参议院批准。此外，国会和各州如果不认可联邦最高法院的裁决，可以联合以宪法修正案的形式将其推翻，也可以重新通过被法院判定为违宪的法律。总统还拥有特赦权、对联邦最高法院法官的提名和任命权。反观之，司法权对立法权、行政权的制约体现在联邦最高法院对总统和国会的司法审查权上。至今，美国联邦最高法院已经判处100多项国会所制定的法律违背宪法。联邦最高法院法官在总统因弹劾案受审时担任审判庭主席。

第二节　美国国家创新体系

美国是主导全球技术和格局的超级大国。这一地位在很大程度上是美国多年来通过保持其技术经济优势、增强国际竞争力而获得的。且与其强大的创新体系也密不可分。国内政策界和学术界对美国国家创新体系有过系统的研究，本节主要根据国内相关研究对美国创新体系进行梳理总结。

（一）美国创新体系的主体

如前所述，美国政治体制的最大特点就是“分权”，几乎所有公共政策的形成都是多方利益博弈的结果。美国的科技创新政策也不例外。

简单而言，美国科学技术和创新政策的重要特点，就是不存在统一的决策。在科技政策的形成过程中，美国政府行政部门、国会、企业、大学、各种研究机构等力量都充分参与，各自通过不同渠道和方式，形成了一个完整又充满活力的体系，并最终影响美国政府的决策。

在美国国家创新体系中，许多因素在不同层面相互作用，其基本成员可以分为三大类，即公共部门、半官方组织和各类研究机构以及私营部门。[10]

1.公共部门

公共部门主要是指依靠政府经费支持的机构，包括联邦政府部门、国家实验室、公立研究机构和大学等，它们通过直接和间接两种方式对国家创新体系提供支持。直接方式包括对基础研究开发进行资助；通过法律手段保护知识产权、版权及商标等；建立和实施国家技术标准；扶持中小企业；确定政府采购计划和采购程度；通过某些特殊计划支持创新活动等。间接方式包括保护金融基础设施的整体性；制定财政政策，如税收政策和税额减免政策等；改善教育体系；建立交通运输基础设施和信息基础设施；通过多种方式促进贸易的发展等。[11]

（1）行政机构

美国联邦政府许多部门都有相关领域的科技政策决策权（如国防部、商务部、NASA等），而国会与研究开发有关的拨款委员会有25个之多，这导致联邦政府科技投资决策的高度分散化。

总统科技助理（科学顾问）、科技政策办公室（OSTP）、国家科学技术委员会（NSTC）、总统科技顾问委员会（PCAST）共同组成美国科技政策管理体制中的“四驾马车”。OSTP是美国政府中唯一以科技管理为主要职责的部门。NSTC是美国重大科技政策、战略和计划的协调机构，由总统担任主席，成员分别是副总统、内阁成员和部分主要官员。

PCAST是美国重大科技政策、战略和计划的咨询机构，由OSTP主任和另外一名专家担任共同主席，成员为来自科技界、教育界和企业界的专家，主要是向总统提供决策建议。

奥巴马在联邦政府中还首次设立了首席技术官和首席信息官职位，分别负责制定技术政策和专项经费管理以及信息技术在联邦政府机构中的推广应用。

由于其独特的政府体制，美国科技和创新活动的管理分散在不同的联邦部门，这些部门的负责人对于推动科技创新极其重要。在奥巴马任命的高层政府官员中，有4名诺贝尔奖获得者，有25名美国科学院、工程院院士。

以下着重介绍OSTP及其职责。OSTP是美国于1976年根据《国家科学技术政策、组织和优先领域法案》成立的，设在总统行政办公室之内，主要职责是就相关事项向总统提供科学、及时的建议，确保行政机构的政策符合科学规律，协调行政机构的科技工作。在奥巴马政府，OSTP除了继续履行法定职责外，还在具体工作中被赋予新的职能。

第一，参与联邦研发预算。OSTP首先根据国家科技和创新目标提出指导性意见，供各相关联邦机构在制定研发预算时参考，比如2013年4月和2014年3月，OSTP主任霍尔德伦与白宫预算和管理办公室（OMB）主任奥萨格联合，以备忘录的形式向各行政部门发布2013和2014年研发预算优先领域。在各相关联邦机构提交研发预算后，OSTP与OMB一起协商总统年度研发预算，确定重点研发领域。对于不是内阁成员的机构，比如国家科学基金、国家航空航天局以及斯密斯学会等研发经费较多的机构，OSTP更是在其研发预算中发挥重要作用，充当这些机构与白宫之间“联络人”的角色。在国会围绕联邦研发预算举行的听证会上，OSTP主任代表行政部门对总统研发预算进行说明并回答议员的问题。

第二，制定重大科技创新政策。2009年，OSTP牵头与经济顾问委员会（CEA）和国家经济委员会（NEC）共同制定了具有历史性意义的《美国创新战略》，成为指导美国科技创新的纲领性文件。2013年4月，OSTP提出“21大挑战计划”，确定了包括政府、高校、风险资本家等在内的五大实施主体，并对能源、教育、环保、卫生、信息技术、制造业、国家安全及太空科技等8大领域提出了具体的创新目标。在关键技术和公共技术领域，OSTP也牵头制订了多项专项政策和计划，比如《面向21世纪电网的政策框架》《联邦网络空间研究与发展计划》等政策。

2013年，OSTP参与制定了《灾难中生命维持方案》，并与多个联邦政府机构协作创建科技型、创新型灾难响应工具，以提高国家应对突发灾难的能力。另外，OSTP也负责国家其他政策制定的科技咨询工作，2013年，OSTP主任霍尔德伦兼国家海洋委员会主席参与了《美国海洋经济发展计划》制定，他认为，该计划对于推动相关领域科技进步和海洋资源可持续发展具有非常重要的意义。

第三，协调实施重大科技计划。围绕涉及多个领域的重大研发，美国先后设立了跨部门的国家纳米技术计划（NNI，2013年预算申请18亿美元）、美国全球变化研究计划（US GCRP，2013年预算申请26亿美元）和网络和信息技术研发计划（NITRD，2013年预算申请38亿美元），OSTP具体管理这三大计划的国家协调办公室（NCO），任命NCO的主任和副主任，负责各计划实施情况的汇总、分析、协调、评估等，组织制订计划的战略规划和目标。同时，OSTP还负责“先进制造伙伴计划”“大数据计划”“国家机器人计划”“材料基因计划”“脑科学计划”“神经科学计划”“开放数据计划”等专项行动的协调。OSTP作为白宫科技的主要行政部门，负责配合国家综合计划中有关科技部分的具体实施和监管工作。2013年6月，美国政府出台综合性的气候计划以减少温室气体的排放，OSTP负责确保最先进的科学技术、数据、工作可以应用实施到总统气候行动计划中，并负责监管美国全球变化研发计划（USGCRP）。

第四，负责NSTC、PCAST的日常工作。在OSTP的支持下，NSTC和PCAST向总统提交了《发挥美国先进制造业领域的竞争优势》《先进制造国家战略》《推进药物发现、开发和评价的创新》《高等教育技术机会》等报告，很多建议被总统采纳。2013年1月，PCAST在网络和信息研发计划评估报告中建议成立新的研发机构，促进高性能计算、人机交互、计算机学习方面的研发创新，加强计算机技术的人才培养等。

第五，负责具有共性的科技工作，主要有科研诚信、创新奖励、政府公开和数据公开、联邦资助的科研成果共享、科学节等。OSTP是政府数据信息公开坚定的支持者，要求政府机构采取进一步措施以实现信息透明、信息公开和共享。

第六，维护国家安全，代表政府参与与科技有关的国际事务。OSTP设立了专门国家安全和国际事务办公室，以保障科技政策制定中国家安全的首要位置，负责推动联邦政府在维护国家网络、生物、核安全方面的研发。主持参加与科技相关的政府间会议及多边组织会议，比如代表美方执行与巴西、中国、印度、日本、俄罗斯和韩国的政府间双边科技合作协定，出席对地观测组织会议。[12]

（2）美国国会

作为美国政府的立法部门，国会众、参两议院在制定美国科技政策和创新战略中一直承担非常重要的角色。所有的联邦科技预算拨款都必须经过国会讨论通过，众、参两议院还分别设置了相关的科学技术委员会，专门负责科技和创新领域的政策和立法。

1957年，苏联发射人造卫星斯普特尼克1号（Sputnik）改变了美国的科学技术战略以及政策。1959年，美国众议院成立了自1892年以来第一个新的永久委员会“科技委员会”（committee on Science and Technology），它负责所有有关联邦政府在非国防领域科技研发投资方面的立法、项目批准等。众议院科技委员会下设4个专门委员会。