土地流转条件下的开发性金融服务模式

国家开发银行宁夏分行　李晓东

一、土地流转的现象和问题

（一）农村土地流转的趋势化现象

土地流转是当前稳定家庭承包责任制前提下，促进农业发展，解决“三农”问题的核心和基础。农村土地流转，是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地经营权从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者，其实质就是农村土地使用权的流转。对宁夏永宁县的农村调查表明，截至2007年全县共落实农村土地承包经营权流转面积26604亩，占全县耕地面积的6.6％，其他一些经济较为发达的农村地区也正在进行类似的尝试，并以此作为实现农业产业化、城镇化的基础。农村土地流转逐步扩大，尤其近几年随着农业产业结构调整，农村二三产业的发展和农村劳动力的转移，农村土地流转呈现加速的态势，反映了生产力发展的客观要求。

土地使用权流转程度具有地区差异性，在靠近县城经济较为发达的农村地区，农村劳动力在市场意识、价值观念和知识技能等方面不断进步，一部分有能力在非农产业实现就业的农民，将会比较其种地的收益和机会成本，他们会考虑自己的农村土地如何被尽量有效地利用，可能的选择是将土地的使用权出租或转让，部分实现承包制赋予的从土地上获得收益的权利。对于另一部分留在农业生产产业的农民，农业生产可能给他们带来较高的收益，他们有可能承租或受让前一类人的土地使用权，从而对农业生产进行更多的投入。

（二）农村土地流转中的问题

农村土地流转的一个重要作用是通过流转促进土地在生产经营单位间的集中，从而实现土地经营的规模经济，但实现土地规模经济必须要有充足的资本支持，而目前农村的资本难以满足这一条件。

目前农户增加农业投资的资本来源一般采取如下途径：一是通过农户家庭全年总收入扣除生活费用支出和经营费用支出后的资本积累。二是向金融部门贷款。永宁县农户历年的收入扣除生产成本和生活消费支出后，资本积累很少，在2005年度为负值，很难满足资本积累和扩大再生产投资。既然农户不可能通过家庭经营收入剩余来进行大量固定资产投资，因此，如果农户要通过土地流转实现生产规模扩大，其所需的投资就必须向银行贷款了。但从目前来看，农民所拥有的土地承包经营权是一种不完善的产权，土地收益权不完整、不清晰，难以形成土地融资市场，抑制了农地的价值担保功能，限制了土地承包权价值最大化目标的实现。农业结构调整、规模经营、农村二三产业的发展、农村消费市场的扩展等问题，都与农民的经济状况密切相关，农民缺少资金及可靠的融资渠道已成为当前农村经济发展的一大制约因素，也必将制约农村土地流转。

二、土地流转中的金融服务缺位

（一）农业贷款数量不能满足土地流转需求

作为重要的市场资金融通渠道，近些年来农村金融服务体系却在不断地萎缩，各大商业银行纷纷裁撤农村基层金融机构，现有农村金融对农业贷款的总量不够，难以满足农业生产大量投资的要求。以宁夏永宁县为例，服务农村的金融体系主要有农村信用社、中国农业银行、农业发展银行，其中农业银行本来是为农业农村农民提供金融服务的国有金融机构，但随着商业化改革，农业银行经营方向也向商业化方向转移，信贷重心不断向城市倾斜，目前在乡镇的营业所主要任务是组织存款，清收本息，而对农户贷款不断减少。近年来，农业发展银行适应新农村建设需要，扩大了农业贷款领域，但受机制等因素约束，渠道及范围相对单一。农村信用社作为对农贷款的主力军，2007年农业贷款占县辖金融机构的99.54％，总量为15042万元，仅从永宁设施园艺产业融资需求来看，满足率为30.1％，远远不能适应农业生产发展需要。

（二）现有金融制度不能满足土地流转的要求

由于目前农户可供抵押的资产少，当前农村信贷机构严格的抵押担保条件和贷款审批制度使想通过土地流转扩大生产规模的农户很难获得贷款。同时，农业生产具有收益低、高风险的特点，需要信贷机构涉农贷款低利率、期限长等方面的优惠政策，以利润最大化为经营目的的商业银行没有积极性对农业贷款实行以上优惠，这使想通过土地流转扩大经营规模的农户没有能力贷款，或融资成本过高。再者，由于农业的市场风险和自然风险都比较大，所以相当一部分农业企业在争取资金和立项过程中，由于在农村信用社、农业银行或其他商业银行的监管体系中，还没有建立农户直接信贷担保机制，金融机构对农户不肯或不愿给予资金投放，使一些较好的项目在萌芽状态就被扼杀，这对于提高土地效益，促进土地健康流转都起到了制约作用。

三、土地流转条件下的开发性金融服务模式

（一）开发性金融在土地流转金融支持中的作用

开发银行作为政府的开发性金融机构，其性质和特征决定必须充当金融体系建设的先锋和政府与市场之间的桥梁与纽带，发挥开发性金融在金融制度建设、市场机制建设和经济全面发展中的先导作用，发放优惠贷款支持农户和各类农村经营组织以扩大经营规模为目的土地租赁、农业机械购买以及其他固定资产的长期投资，支持农村土地流转集中，同时，采用多种方式为农业长期发展融资。一个典型事例是通过开发性金融支持，推动农村土地流转，实现了永宁县设施园艺产业发展的二次跨越。永宁县是以发展设施园艺为主的优势果品产业带重点县，从20世纪90年代初期至今，永宁县设施园艺产业发展经历了二次跨越。第一次是1990年至2005年，永宁县设施园艺产业长时间处于自然发展状态，自从县委、政府将其列为全县重点发展产业以后，加强了政策引导力度，通过适度土地流转，扩大经营规模，实现连片集中种植，从而使永宁县设施园艺产业实现了从无序的自然发展向规模化产业化跨越，截至2005年底，全县发展设施园艺6000亩，实现产值5000万元。2006年，开发银行率先对永宁设施园艺产业投放第一笔2000万元信贷资金，支持大户生产，起到了极大的示范和引领作用，进而带动农业发展银行、农村信用社等金融机构贷款支持不断加大，永宁县设施园艺产业的融资能力和产业规模越来越大，从而实现了产业规模化、品种化、效益化的第二次跨越。截至目前，全县发展设施园艺产业2.4万亩，是2005年的4倍，实现产值1.45亿元，农民来自设施园艺的纯收入达到500元，设施园艺已成为农民增收的主导产业。

（二）开发性金融支持土地流转集中的主要途径

以科学发展观为指导，积极参与地方政府的产业规划、区域规划和城市规划。市场经济条件下农村土地的利用逐步转向以效率为中心的格局，这种格局受区域城市规划和产业规划影响，以至于培育出有序的土地流转市场，反过来又促进产业发展和城镇建设。在规划方面，开发性金融可以向地方政府提供两大支持，一是以技援贷款提供资金支持，专门用于县域经济发展的整体规划；二是行内外专家共同提供县域经济布局的技术支持。

加强与地方政府的合作，推动制度建设和体制创新。因为缺乏有效担保形式，农户生产经营环节中的融资条件不能满足现有金融制度要求，必须通过体制创新，建立促进土地流转集中的金融政策，其核心就是要通过政府组织增信，建立风险控制机制和信用体系，增强抵御市场风险和经营风险的整体能力，进而加大开发银行对土地流转集中的支持力度。如推动地方政府建立和完善政府融资平台，通过政府注资等形式提高公司融资能力，融资平台利用其政府组织优势和担保融资实力向国家开发银行申请贷款，再与农户签订资金使用协议，相关部门组建设立贷款平台，负责农户申请受理、资格审查、民主评议、资金发放、本息回收等具体工作，保证贷款资金的使用方向和本息回收，既满足了金融机构风险防控的要求，又解决了农户生产经营资金短缺问题。另外，可积极探索在稳定承包权30年不变的基础上，以土地使用权抵押融资的方式，使农民较为方便地获得急需的启动资金，发展农业或农村二三产业，以此促进农村土地流转。

县域统筹考虑，信贷综合支持。土地流转带来的农业规模化经营、城镇化建设、农村人口流动、二次就业、卫生、教育、住房等问题需要统筹考虑县域经济社会各个方面。因此，信贷介入要从基础设施、农业产业化项目、社会保障性住房、工业园区建设到中小企业全面提供信贷支持，综合提升县域经济实力，通过城市基础设施及社会事业项目的实施，提高城镇的区域竞争力，吸引更多的投资者和消费群体；实施农业产业化项目，直接增加农民收入，有效发挥财政资金引导倍增作用；实施工业园区基础设施项目，提高园区档次和规模，吸引更多入园企业，也通过土地直接收益等形式，提高财税收入和农民直接资本收入；实施中小企业项目，培育一大批有活力、有市场的民营经济实体，直接和间接创造就业岗位，吸纳从土地流转中解放出来的农民。