对农村信用社发展问题的思考

中国人民银行银川中心支行　柏雪冬

农村信用合作联社（简称农信社）是广大农村最基层的金融机构，在服务“三农”、支持社会主义新农村建设等方面发挥着国有商业银行难以替代的作用。虽然2003年下半年开始的农信社改革取得诸多成效，但由于农信社特殊的管理体制和产权关系，使得农信社仍面临着一些困难和问题。笔者尝试从农信社改革的历史和成绩中深层次挖掘其中的“两难”问题，针对我国农村经济发展特点提出参考性建议。

一、农信社改革进展与成效

自2001年11月张家港农村商业银行（简称农商行）成为全国农信社产权制度改革的先行者之后，2003年8月国务院确定8个省（市）为农信社改革试点，随后以产权制度和管理体制改革为核心的信用社改革逐步在全国铺开。按照“因地制宜、分类指导”的原则，各地农信社积极探索，分别实施股份制、股份合作制、合作制，组建农商行、农村合作银行（简称农合行）、以县（市）为单位统一法人社，以及县（市）辖域内两级法人社，有外资金融机构投资入股农合行的，有农商行入股农合行和县联社的，有农合行跨省投资农合行的，有农商行跨省设立分支机构的，多种形式的产权制度改革异彩纷呈。全国以县（市）为单位统一法人社由2002年末94家发展到2010年末的1976家；农合行和农商行由2002年末的3家发展到2010年末的300家，其中农合行216家，农商行84家。宁夏农信社改革居全国前列。1999年宁夏农村信用合作联社成立，这是全国首家省级联社。2008年底，宁夏黄河农商行挂牌开业。截至2010年末，宁夏辖区农信社法人机构共20家，其中农商行1家，县（市、区）农信社联社19家。

纵观近年来的农信社改革，成效显著。一是人民银行和财税部门采取多种手段，消化了大量农信社历年亏损挂账，农信社长期存在的系统性、区域性支付风险问题得到有效控制。截至2010年末，人民银行采取专项票据和专项借款两种方式共计对农信社安排资金1718亿元，财税部门减免营业税、所得税760亿元，拨付保值贴补利息88亿元，共化解农信社历史包袱2500亿元，占全国农信社2002年末实际资不抵债数额的比例超过80％。二是大部分农村信用社不良贷款余额和比例持续双降，资产质量明显改善，盈利能力大幅提升。自2004年全国农信社实现转亏为盈，按五级分类的不良贷款比例从2006年末的两位数下降至2010年末的一位数。三是支农资金实力明显增强，支农信贷投放快速增长。2010年末农信社涉农贷款余额和农户贷款比2007年末分别增长77％和68％。

二、农信社改革的选择

农信社改革取得初步成效，但隐藏于背后的问题仍值得深思。

（一）政策性还是商业性

深化农信社改革主要宗旨是增强为“三农”金融服务功能，充分发挥农信社支持农业和农村经济发展的金融主力军和联系农民金融纽带作用。农业是国民经济的弱势产业，投入高、产出低，风险大、收益低。因此，实现农信社可持续需要国家政策的激励和引导，无形中农信社扮演了国家银行的角色。但农信社必须生存下去才能支持“三农”，必须想方设法盈利。随着城市化进程加快，部分县级农信社在改制过程中，为了追求资产质量，提高资金效益，已经出现跨区域贷款，贷款由村镇涌入城市，呈现“去农业化”特征，逐步偏离了支农的主方向，商业性色彩愈来愈重。如何找到支农与盈利的最佳结合点，是农信社必须解决的问题。

（二）股份制还是合作制

股份制是通过投资股份，在促进产权明晰，完善法人治理结构，强化约束机制、开拓创新等方面具有无可比拟的优越性，可以有效解决农村信用社抗风险能力薄弱以及难以规避的不合理行政干预等问题。但在传统农区和经济欠发达地区必将产生农村金融抑制，在信贷效益至上的机制面前，农商行难以从弱质产业的农业和农村中小型企业中获取利润最大化目标与支农义务之间的均衡。

合作制是经济弱小者以互助自救为动机的经济联合。广大而分散的农户是弱势群体，客观上需要联合，需要灵活方便的金融服务组织，而合作金融能满足他们的资金需求，成为政府和农民之间的经济纽带。但在现实中，大部分农村信用社理事会、监事会的设立形同虚设，合作制原则已被不同程度地背离，在广大农民入股资金占比极小的情况下，追求盈利成为唯一可能的结果，很难说农村信用社是属于农民自己的合作金融组织。

股份合作制是把合作制的互助与股份制的现代企业制度结合起来，通过设置资格股和投资股，扩大了股本来源和资本实力，照顾了农户、农村个体及私营企业等社会弱势群体的利益，充分体现大多数入股金额少的小股东意志，达到追求一定营利和为“三农”服务并举，但依旧难以有效解决合作制下存在的所有者缺位、民主管理不易落实以及抗风险能力薄弱的问题。

（三）统一法人还是独立法人

省联社是省政府管理全省农信社的载体，履行对全省农信社的管理、指导、协调和服务，具有很强的行政领导色彩。从本质上讲，省联社是法人，县（市）农信社也是法人，当县（市）农信社理事会的意见与省联社不一致时，多数情况下县（市）农信社只有服从。从这个意义上来说，作为独立法人的县（市）农信社的法人治理结构是不完善的，县（市）农信社一旦出了问题，往往得由省联社买单。在农合行和农商行现行机制下，这种情形实质上没有改观。

（四）政府救助还是自谋生路

在中央和地方各项政策措施的综合扶持下，通过“花钱买机制”消化了许多农信社历年挂账亏损，一定程度化解了农信社长期形成的历史包袱。这些对农信社的救助，除了防范金融风险外，主要为了让农村特殊群体持续获得金融服务。目前，我国部分“老少边穷”地区的农信社已处于技术破产状态，这些农信社服务半径大，交通不便，经营环境差，按照有关规定，属于撤并对象。如果撤并，当地将再次出现“三农”金融服务真空，农民不答应，但仅靠农信社自身难以走出困境，因此需要政府救助。政府救助形成国家信用的隐性担保，会使存款人相信一旦农村信用社有了问题，政府总会解决，存款不会遭到损失。因此，农信社即使积累了大量不良债权，存款仍会源源不断地流入，为其提供充分的流动性。加之农村信用社自身缺乏硬性预算约束的动力，从而有动机以较高风险追求更高的收益，加大了产生不良资产的概率，形成恶性循环。

三、政策建议

目前农信社的商业绩效和政策绩效同时存在，农信社一直在政策性和商业性间左右摇摆。笔者赞同中国农业大学经济管理学院何广文的观点：农信社改革不存在“最优模式”，农信社改革方向不是简单的政策化与商业化、合作制与股份制的简单选择的历史命题，重要的也不是选择哪种金融机构适存的问题，而是金融机构应具备什么功能的问题。目前，中国农村经济发展具有较强的地域性和层次性，农村金融需求主体对金融产品的需求也表现出较强的地域性和层次性特征，因此不同地区以满足农村金融需求为己任的农村金融组织也就应该具有不同的功能。需要把握的关键点是要通过明晰产权，解决“谁投资、谁管理、出了风险谁承担责任”的问题，从而形成“资金自筹、经营自主、盈亏自负、风险自担”的经营机制。

（一）因地制宜的产权模式

在产权制度方面，关键不在于选择哪一种产权模式，而在于要明确和落实农村信用社资本的实际控制主体，而明确和落实这一主体又与农村信用社所在地经济金融发展水平和特点密切相关，只有农村信用社实际控制主体离市场需求主体距离越近、权责越明确，金融服务才可能适应当地金融需求特点，才能在制度层面建立发展农村金融的基础保障。可根据地区差异细化制度设计：一是在市场化程度高、城镇化程度高地区的农村信用社，应优先探索具有本地社区化为主导的股份制改造。二是在中等发展水平地区农村信用社地区，可尝试实行股份合作制。三是在经济发展滞后、特别是欠发达及贫困地区，由于不具备发展商业化金融基础，可积极尝试深化合作制改革。

（二）自律和他律相结合的管理

改革后大多数农信社在这方面是模糊的，省联社具有双重身份，既是运动员又是教练员，县级联社虽是运动员，但独立法人的身份好像可以不服省联社的调遣。而裁判员包括地方政府、银监会、人民银行。地方政府注重本地的经济利益，银监局注重机构资产质量优化的考核引导，人民银行则是统筹全国各地的支农服务和政府救助，存在监管繁复、利益冲突、管理效率低下等问题。笔者认为在自律方面，可以比照商业银行的做法。总部起到第一预警线的作用，县级机构万一发生支付危机，由总部作为第一救助人。应强调明确职权和风险责任，同时给予县级机构充分的自主权，特别在小额支农贷款方面不能干预过多。在其他方面，可考虑成立农村金融组织监管部门，由该部门负责协调优化政府、人民银行、银监会的各种要求，对农信社进行监督、管理和指导，同时引导和管理其他微型农村金融组织高效、有序地运行，积极支持“三农”经济发展。

（三）政府支持和有条件的救助

农信社为“三农”服务与其商业银行的运作模式是相矛盾的，一方面要实现利润最大化，另一方面又要负担起盈利极低、易形成大量不良资产的政策性支农任务。因此，政府应做好以下两方面的工作：政策上，始终明确农信社服务农村经济的方向，防止其由于利益驱动将大量资金投向城市；经济上，给予农信社资金支持、政策优惠，使农信社的经济利益得到补偿。当然，救助和支持是有条件的。应加强管理约束和制度约束，把整个农信社体系的法人治理结构作为一个系统来考察，促进产权机制的良性转换。进一步完善资金支持考核制度，针对我国中、东、西部经济发展差异分别设立考核标准，达到考核水平的才给予相应的政策优惠和资金支持。建立事后评估和惩戒机制，加大惩处力度。优化农村金融生态环境，确保农信社信息披露的真实性，防止农信社在政府救助和支持下产生造假和投机行为。