导论

自从人类的政治生活产生以来，如何有效地监督和制约政治权力始终是政治生活的重要议题。纵观人类的政治发展历程，权力监督兴则国家兴民生兴，权力监督衰则国家衰民生衰。在某种意义上讲，一部政治文明史，就是一部权力监督制约史。古代雅典的公民大会、现代西方国家的三权分立，无不体现了人类对权力制约的探讨和努力。自中国共产党成立以来，一代又一代的中国共产党人始终牢记党的初心和宗旨，不断加强权力监督和自我革命，不断进行理论探索和实践创新，保障人民的权力始终为人民谋利益。以习近平同志为核心的新的党中央十分重视权力监督体制机制改革，站在国家兴衰存亡的历史高度，从完善国家权力结构的崭新视角深入推进国家监察体制改革，取得了历史性伟大成就，创造了一系列的理论成果、实践成果和制度成果。对国家监察体制改革进行系统性研究，具有重要的理论和现实意义。

一 选题背景与研究问题

2016年11月，中共中央部署在3个省市设立各级监察委员会，由同级人民代表大会产生本级监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。这是我国政治体制改革中的一件大事，引起了全社会的广泛关注。习近平总书记指出：“国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署。要按照党中央确定的时间表和路线图，完成国家和省、市、县监察委员会组建工作，建立党统一领导的反腐败工作机构，构建集中统一、权威高效的监察体系。”[1]2017年 11月 4日，根据中共中央办公厅印发的《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，国家监察体制改革随即在全国铺开。这场改革的涉及面之广、力度之大、效率之高、影响之深远，在百年大党的历史演进和制度变革中极其罕见。对于这项事关全局的重大政治体制改革和国家权力监督体制改革，不仅社会各界的关注空前高涨、各方面的宣传全方位展开，学术界的研究和探讨也异常热烈。在学界，比较活跃的是政治学和法学领域的学者，他们对这场改革带来的国家权力结构的变化以及改革的法理依据、法律完善等进行了广泛而深入的探讨。其实，每项重大的改革，都可以从政治学、法学、公共管理学的视角进行分析，每个学科研究的问题、方法是不同的。政治学更加关注改革的政治意义，法学更加关注改革的合法性与法律完备性，管理学更加关注改革的绩效。因此，这三个方面相互补充，可以从各自的角度深化对改革的认识，从而有助于理解和推进改革。 “深化国家监察体制改革的初心，就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带，压缩权力行使的任性空间，建立完善的监督管理机制、有效的权力制约机制、严肃的责任追究机制。”[2]那么，监察委员会如何科学地进行机构设置、职能配置和体制转型呢？如何深化对监察机关的监督以防止监察权本身的变异和腐败呢？如何从国家廉政建设体系的视角审视监察体制改革的功能与局限呢？或者说，如何更好地将制度优势转化为治理效能呢？这正是本书要研究的主要问题。

二 国内外研究现状述评

（一）国内研究现状

国家监察体制改革始终是国内学术界研究的焦点之一。特别是国家监察体制改革试点启动前后，学术界的探讨尤为热烈。政治学、法学、公共管理学等领域的学者纷纷对该问题进行了广泛而深入的探讨。国内学者主要研究了以下问题。

1．国家监察体制改革的理论逻辑和实践逻辑研究

国家监察体制改革的理论逻辑和实践逻辑是无法绕开的议题。学者们主要从四个角度进行论述，形成了“自我革命论” “资源整合论”“体制压力论”“实践取向论”等有代表性的观点。

（1）自我革命论。吴建雄认为，国家监察体制改革是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导的依法治国方略，是监督公职人员廉洁履职、秉公用权，实现党和国家自我革新、自我完善、自我提高的重要保障。[3]马怀德认为，作为长期执政的政党，中国共产党最大的挑战就是对权力的监督，“实现党的历史使命，必须破解自我监督这个难题，要以党内监督带动和促进其他监督，健全完善科学管用的权力监督制约体系，推进治理体系和治理能力现代化”[4]。

（2）资源整合论。任建明、杨梦婕认为，“反腐败机构不能过于分散，而要整合、集中以达到相当的规模，并在此基础上按照职能分工的要求设计内设机构，在人事管理方面选择职业化和专业化模式”[5]。任进认为，反腐职能分散于各个职能部门、反腐资源配置效益不高是我国反腐体制存在的明显弊端，“建立集中统一、权威高效的国家监察组织，应将行政监察、腐败预防、查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等相关职能，整合成为相对独立的监察权，集中由各级监察委员会行使”[6]。过勇、宋伟对地方纪检监察体制的整合性改革进行了研究并予以肯定。他们认为，“珠海市横琴新区将多个职能机构整合在一起的一体化模式在中国是首创，为纪检监察机关改革提供了一个新思路，对于精简机构、人员，整合党内监督、行政监督和法律监督，形成纪检监察合力具有积极意义”[7]。

（3）体制压力论。庄德水认为，国家监察体制改革的逻辑起点在于现行反腐体制存在的结构性和功能性双重压力。国家监察体制改革风险较低且相对独立，又能够产生联动效应；既能触及政治改革的核心问题，又革新了党的执政方式和领导体制。因此，国家监察体制改革是当前政治改革特别是政治体制改革的突破口与切入点。[8]邱霈恩认为，党的十八大以来，虽然反腐败斗争已经取得压倒性胜利，但反腐形势依然严峻复杂，“要消除腐败存量，抑制腐败增量，力争杜绝腐败，就一定要建成并实施一个高效长效的反腐败体制机制和专责体系，也就是必须不断深化国家监察体制改革、加强国家监察体系建设”[9]。徐小庆认为，“国家监察体制改革以‘反腐权力’为着力点，通过重构权力运行程序，改变了监督职能重叠交叉、监督权行使易受干扰等体制性障碍，初步实现了监督权的现代化改造。通过赋予监察权较高的位阶和相对独立的地位，构建起党集中统一领导下的决策、执行、监督既相互协调又相互制约的权力运行机制，更加契合全面建设社会主义现代化强国时期规范权力运行的内在逻辑和客观要求”[10]。

（4）实践取向论。有学者认为，成立专门的反腐败工作机构，对所有行使公权力的党员干部、公职人员进行监督，对违纪的进行查处，对涉嫌违法犯罪的进行调查处置，这是坚持党管干部原则、加强党的领导的重要体现，是完善坚持党的全面领导体制机制的重要举措。[11]李晓明等认为，“面对依然严峻复杂的反腐败斗争形势，零星的修补已不足以摆脱这种困境，必须对现有的反腐败体制进行重构再造”[12]。江国华认为，建立党统一领导下的纪检监察合署办公体制，可以加快案件流转，提高反腐工作的效率，还可以推动党纪与国法的紧密衔接，实现依规治党与依法治国的有机统一。[13]杜兴洋等认为，形成权威高效的监督体系是推进国家治理现代化的重要内容。深化国家监察制度改革，设立国家监察委员会是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。[14]同时，也有学者（如姚文胜）为如何有效治理腐败提供了中国智慧和中国方案。[15]

2．国家监察机关的性质、地位和功能的研究

关于国家监察机关的性质、地位和功能的问题，学者们主要从政治学、宪法学和管理学三个角度进行分析。

从政治学的视角出发，学者们大多认同权威部门的解释，即“监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，是实现党和国家自我监督的政治机关，不是行政机关、司法机关”[16]。邱霈恩从国家权力结构的角度分析监察权的性质和地位。他认为，监察权的确立以及国家监察委员会的建立，正式建立了由立法权、行政权、监督权、审判权和检察权构成的“新五权”国家权能结构。这一重大创新适应了国家治理现代化的规律和需要，是马克思主义国家学说在中国新时代的新发展。[17]

从宪法学的视角出发，学者们的探讨更为丰富。莫纪宏认为，“从政治宪法学的角度，可以把中国特色监察权分为两部分：一部分是由党的执政权延伸出来的政治权力性质的监察权，这种监察权的正当性来自于党管干部原则；另一部分是需要借助于国家权力体系运行的国家监察权，这种监察权需要纳入由宪法和法律所确立的国家权力运行体系以及法律监督权的运行秩序中”[18]。陈瑞华认为，“在国家宪法层面上，各级监察委员会属于对公职人员行使监督、调查和处置职能的国家监察机关。监察机关监督的对象不是国家机关，而是所有行使公权力的公职人员，监督的重点是公职人员是否存在职务违法和职务犯罪的情况，这种监督同时包含着党纪监察、政府监察和刑事监察等三个方面”[19]。童之伟认为国家监察机关的实际地位不能高于法院。因为无论哪个国家的法院都是主要国家机关之一，而监察组织只是主要国家机关的从属机构。[20]

从管理学的视角出发，徐汉明认为，国家监察权是一种“高位阶独立性的复合性权力” 。国家监察权是对以往多种权力的继承、整合与扬弃的结果，是独立于其他国家机关的高位阶权力。这一权力具有反腐败的专门性、地位的独立性、权力行使的强制性、权力运行的主动性、规范权力的程序性、履职责任的客观义务性、组织体系的严密性等特征。[21]谭家超认为，国家监察权设置的功能主要体现在四个方面：国家权力结构的调整功能，权力运行及权利维护的保障功能，国家公职行为的净化功能，国家整体形象的增信功能。[22]石亚军等认为，国家监察体制改革致力于从行政监察向国家监察转变、从单一监察向复合监察转变、从惯性监察向规制监察转变，理顺了监察要素、系统和环境的关系，构建起全域立体监察模式，创新了党统一领导下的无缝隙权力监督体系和反腐控制网络。[23]

3．监察机关的职权职责与法律体系建设研究

学者们对监察机关的主要职权职责进行了探讨，包括法规制定权、处置权、案件管辖权、监察对象范围的界定等。

在法规制定权方面，主要探讨了监察机关法规制定权的法理基础和类型类别。宋方青、张可认为，全国人大常委会以决定方式赋予国家监察委员会监察法规制定权，需要“在《决定》 （即《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》）基础上进一步厘定监察法规效力位阶，完善制定程序、构建立法监督体系，以确保监察法规制定权与现有立法制度有效衔接”[24]。聂辛东认为，“目前国家监察委员会既可以为执行监察法律、监察直接相关法和间接相关法的规定，单独或者联合其他国家机关进行执行性立法，也可以在遵守法律保留原则的前提下，就领导性管理事项进行创制性立法，还可以基于全国人大常委会的专门授权，就法律的相对保留事项和监督性管理事项进行授权性立法”[25]。叶海波意识到现行纪检监察规范生成的缺陷，认为在监察机关缺乏监察规范创制权的情况下，往往通过党的机关单独或者与监察机关联合发文的形式对相关事项加以规范。这种方式在一定时期是必要的，但也存在诸多缺陷。应逐步明确监察机关的规范制定权限，走“监察立法”路径。[26]

在处置权方面，学者们主要对留置、技术侦查等权力进行了探讨。陈辉对监察委员会处置权的合理配置与规范运行进行了研究，认为监察机关的处置权配置“应遵循权力有限与职能分工原则，以能否实现监察全覆盖的目标、对基本权利的限制是否合乎比例原则及是否侵犯其他权力的核心领域为考量因素”[27]。监察法规定留置期间律师不得介入，绝大多数学者表示认同。但也有学者认为，切实保障留置人员的权益是实施留置措施的前提条件。为此，应在适当时间、适当条件下允许律师介入，也应进一步加大人大监督、社会监督、舆论监督等外部监督力度。[28]尽管技术侦查由监察机关提出、由公安机关执行，但还是引起了学者们的关注。有学者认为，虽然监察法规定了监察机关对职务犯罪案件可以采取技术调查措施，但一定要遵循实际需要的原则，十分慎重而且严格依法。[29]

在案件管辖权方面，叶青、王小光认为，“我国的监察管辖模式是一种以干部管理权限为标准，兼顾地域和行业分工的分级管辖模式，该模式中存在着多种管辖权变更和移转的形式”[30]。他们呼吁进一步完善监察法，解决监察机关和检察院管辖交叉冲突问题。卞建林认为，“为了确保刑事案件管辖分工之清晰，同时确保刑事案件办理之高效，有必要加强监察机关、检察机关、公安机关之间的管辖协调，具体问题具体沟通，而不是一刀切地适用监察优先原则”[31]。董坤认为，“从法律规定和办案实践看，监察机关与公安司法机关在案件管辖上的衔接主要涉及互涉案件管辖中的主办与协助、共有管辖权案件的分工与协商、移送案件在级别管辖中的对应与衔接。需要我们从本国国情出发，从实践办案入手，以问题为导向，不断探索解决问题的方案” 。[32]

在监察对象范围界定方面，宗婷婷、王敬波认为，虽然《监察法》的相关条款对监察对象的范围进行了专门规定，但相关概念内涵不清、法条之间关系不明、具体认定标准缺失等问题依然存在，与其他法律规定的衔接也不是很顺畅，因此，应以公权力、公共事务、公共资产和公务活动为理论支点，构建“公权力”标准、 “身份 +职位/职责”标准和“行为”标准三个维度的标准认定体系，分门别类地划定监察对象范围。[33]谭宗泽认为，监察对象的列举式规定并不周延，应综合运用公权、公职、公务、公财四个要素标准来进行识别。[34]蔡乐渭认为，公权力可以分为国家公权力、社会公权力和国际公权力等不同类别，各类公权力范围也是特定的，应结合公权力的内涵、类别与范围，合理确定国家监察对象。[35]

如何确立改革的宪法依据和法理基础，如何尽快完善包括监察法在内的法律法规体系，是国家监察体制改革的难点。大批法学研究者从宪法学、行政法学、诉讼法学、法律史学等学科角度纷纷加入这项重大改革和重大立法活动的讨论。[36]学者们主要从国家监察体制改革的宪法依据、监察法的完善、法法衔接的完善等方面进行探讨。

在国家监察体制改革的宪法依据方面，2016年11月，中共中央办公厅印发了关于在三省市进行监察体制改革试点的方案，全国人大常委会同年12月25日通过了相关决定。对于这个决定是否能作为国家监察体制改革的宪法依据，学者们颇有争议。沈岿对全国人大常委会是否具有授权试点的权力提出质疑。[37]童之伟认为，授权试点属于全国人大的职权范围，只有全国人大才能授权进行国家监察体制改革的试点。[38]马怀德认为，“在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以行使全国人大的权力，有权作出关于设立监察委员会的决定”[39]。李少文认为，“国家监察体制改革直接针对宪法结构，需要贯彻宪法某种程度的控制力。这种控制源于宪法保留原理和宪法的本质功能，也是 ‘重大改革于法有据’这一党的执政思想的落实。必要的宪法控制能够维护一系列改革底线，有助于坚持党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一”[40]。伊士国认为，尽管我们已经通过修宪解决了国家监察体制改革的宪法依据问题，“改革中的一些重大问题仍然需要从宪法的高度准确界定，特别是监察委员会及其监察权的宪法定性问题、监察委员会的宪法地位问题、监察委员会的宪法约束问题等须依宪规范”[41]。

在监察法的完善方面，学者们主要探讨了如何进一步完善监察委员会的组织法、程序法、监察官法等。秦前红、叶海波等对监察委员会的组织规范，包括其法律性质和地位、监察委员会组成人员的任免、管辖权的层级分配、监察委的职责与职权进行了初步探讨。[42]薛彤彤、任建明认为，法官员额制改革对我国监察官制度的建立有一定的启示借鉴意义，但两者又存在较大差异。不能完全照搬法官员额制的做法，主要原因是监察官涉及的专业知识面更宽，在监察机关的人员比例也应更大。[43]周磊、焦利认为，建立监察官制度是深化国家监察体制改革、推进治理现代化的必由之路，监察官的设立必须解决好准入范围、等级设置和“中国特色”三个问题。[44]还有学者对监察机关的信息公开进行了前瞻性探讨，王可利、刘旺洪认为，监察委员会监察信息公开兼具议会信息公开、政府信息公开、党务信息公开和司法信息公开的特点。必须借鉴各种信息公开经验，遵循信息公开立法的一般性和特殊性规律，对监察信息的公开分门别类地加以规范。[45]

在法法衔接方面，学者们主要探讨了监察法如何与行政法、刑事诉讼法等进行有机衔接。在刘文华看来，原行政监察机关的外部具体行政行为属于行政诉讼的受案范围，“在未来的制度建构中，监察委采取行政性监察措施所涉及的外部法律关系，应当纳入行政诉讼的可诉范围，并应建立一整套国家监察体制的行政法衔接制度”[46]。姚莉认为，现有监察案件的立案转化与法法衔接存在明显不足，不能以监察委员会移送案件作为与刑事诉讼法衔接的时间标志，而应在监察委员会内部设置党纪政纪调查部与刑事调查部，遵循两套立案程序。[47]王弘宁认为，应该完善监察机关办理职务犯罪的追诉时效规定，这是法制统一的基本要求，也有利于节约监察资源和更好地实现法法衔接。[48]封利强认为，检察机关提前介入监察调查不符合法理，可以考虑在审查起诉环节增设特别立案程序，通过实质审查发挥过滤功能，实现留置与强制措施的无缝隙对接。[49]钱宁峰认为，监察机关与执法机关是互相分工、互相配合和互相制约的关系，具体体现在决定权和执行权、移送权和查处权、主办权和协助权这三种权力关系的分工与互动。监察机关和执法机关的关系必须尽可能做到法律化、程序化和组织化。[50]另外，检察院的反贪职能转隶到监察机关之后，如何重新界定检察院职能、如何做好监察机关与检察机关的衔接也是现实问题。吴建雄认为，在检察机关相关职能和人员转隶的情势下，要重新审视检察机关司法反腐的职能定位，科学进行内设机构的调整。建议设立人民检察院职务犯罪检察局，并使其与监察机关更好地进行衔接，真正形成监察机关与检察机关相互配合、相互制衡的工作机制。[51]

4．监察机关的监督制约与当事人权利保障研究

国家监察体制改革建立了党集中统一领导的权威、高效的反腐机构，监察机关的权力得到集中和加强。如何有效监督制约监察权力、保护当事人甚至包括所有公民的合法权利，成为学者们关注和探讨的另一焦点，主要集中在强化监察机关权力监督制约的内在逻辑、加强权力监督与权利保护的途径等方面。

在强化监察机关权力监督制约的内在逻辑方面，马怀德认为，如何实现国家监察机关与司法机关的有机衔接、如何实现对国家监察机关的监督和制约，是国家监察体制改革的两大难点。[52]杜治洲认为，“新组建的监察委员会整合了多种监督权力和手段，客观上形成了必要的权力集中。因此，在推进改革试点过程中要同步研究强化对监察委员会的监督制约，妥善回应社会关切，从而在全社会形成支持改革、拥护改革的良好氛围”[53]。刘素梅认为，监察权“位高权重”，必须构建全方位的监察权监督制约体系。既要建立专门监督机构监督制度、垂直领导制度、权利救济制度等内部监督制度，又要完善党的监督、人大监督、司法监督、人民群众监督等外部监督制度。[54]刘艳红、夏伟认为，检察机关的权力转隶或多或少会弱化现有刑事诉讼法的反腐功能，但这些权力在效果上等同于刑事司法权力。如果这些权力没有得到严格限制，就会侵犯犯罪嫌疑人、被告人的人权，违反法治国家的要求。[55]

在加强权力监督与权利保护的途径方面，学者们主要从强化人大监督、内部监督、司法监督、社会监督等方面提出对策建议。姜明安认为，“无论国家监察法是否为司法监督开口子，人大和人大常委会的监督都是国家监察的监督机制中不可或缺的环节，而且应是最主要最核心的环节”[56]。陈辉、汪进元认为，“监委会对人大机关领导人员、人大选举任命官员及人大代表履行处置职权时，与人大监督权存在不同程度的张力。在协调机制上，对涉及人大机关领导人员的监督，应通过提级管辖的方式来消解监察全覆盖与人大至上权力体制的逻辑悖论；对人大选举任命官员的处置应坚持与人大人事监督进行协同；对人大代表的处置应遵循政治责任优先原则”[57]。周佑勇认为，应切实落实地方监察委员会对同级地方人大负责的宪法规定，增强地方人大监督的刚性，建构符合地方人大属性的监督模式。[58]陈宏彩对加强和完善监察委员会内部监督进行了系统探讨，提出了完善内部制约机制、严格执行程序性规定、强化专门监督力量等对策建议。[59]马春晓认为，对监察机关的监督存在外部监督力量有限、缺乏有效抓手等问题。改革的方向是，“在强化内部监督的基础上，拓宽外部监督的渠道；保障静态监督与动态监督双管齐下；同时根据反腐败工作的发展阶段，逐步调整监察制度的价值取向，由发现客观真实转向保障基本权利与正当程序”[60]。

学者们对司法监督机制的探讨最为系统、最为集中，江国华认为，监察机关对职务犯罪的调查权及其行使程序具有刑事司法的基本属性，必须完善监察机关和司法机关之间的线索移送机制、工作配合机制、证据规则适用衔接机制、审查起诉中的程序衔接机制、案件审理中的程序衔接机制等。[61]秦前红认为，在处理审判机关、检察机关与监察机关之间关系的时候，仍然需要重申和坚持审判中心主义，并防范可能出现的监察中心主义。司法体制改革中有关以审判为中心的理念和措施，同样可以适用于监察机关。[62]龙太江、牛欢认为，监察委员会的 12项调查措施与《刑事诉讼法》中规定的强制措施无异，却没有相当程度的规定或法律对其进行约束，司法机关应当被允许适当地参与监察委员会的一些调查，以弥补部分调查措施缺少外部监督的缺陷。[63]

对于检察院如何与监察机关形成相互衔接、相互制约的关系，学者们也从不同角度加以分析。朱福惠认为，“监察机关的职务犯罪调查具有刑事诉讼法上犯罪侦查之法律效果，属于刑事诉讼之发动，构成人民检察院制约监察委员会的法律依据和基础。检察机关通过审查起诉来制约监察机关职务犯罪调查，具体内容是依照刑事诉讼法审查犯罪事实是否存在、证据是否充分确凿、是否存在非法证据、犯罪性质和罪名是否准确”[64]。周长军认为，监察委员会调查职务犯罪的程序构造对于规范监察权行使、职务犯罪控制和被调查人权益保障具有“框架性”意义。借鉴国内外经验与教训，程序构造应从“线性结构”向“三角结构”转换，允许检察机关作为客观、中立的“第三方”介入，并构建独立的职务犯罪立案程序。[65]

还有学者对目前尚未实施、但今后可能有必要逐步建立的国家赔偿制度进行了探讨。徐汉明、张乐认为，应“明确监察官主体责任，构建监察责任制、非法证据排除制度、错案责任追究制，明确赔偿主体赔偿责任，并将职务犯罪特别调查结束后进入刑事诉讼的冤错案件纳入国家赔偿制度，使反腐败目的与保障人权、实体正义、程序正义法益目标相契合”[66]。

（二）国外研究现状

国外关于腐败与反腐败的研究历史悠久且成果丰硕，很多研究成果对我们具有重要的启示意义。就本书而言，国外研究主要体现在两个方面：关于反腐体制与机构设置的研究；关于反腐机构绩效制约因素的研究。

在反腐体制与机构设置方面，Patrick Meagher对世界主要国家的反腐体制和机构设置进行了比较分析，对单一模式和分散模式的利弊提出了自己的观点。[67]Jon S. T. Quah 重点分析了新加坡腐败与反腐败的演进历程，对新加坡如何适应反腐形势建立廉政公署的历程与动因进行了剖析，也分析了新加坡反腐体制对世界其他国家重构反腐权力结构和运行模式有何启示。[68]John Wallis对美国历史上的腐败行为以及由此引发的法律修订、反腐体制变革等进行了分析，阐述了商业发展给政治腐败带来的新的挑战，提出了反腐体制机制的适应性问题。[69]Najih Mokn和Wiryani Fifik阐释了印度尼西亚和马来西亚的反腐体制及其效率。[70]

在反腐机构绩效制约因素方面，研究的缘起是世界上反腐机构林立，但有的绩效显著、有的绩效平平，所以要探究到底是哪些因素导致绩效差异。经过长期研究，学者们认为，在复杂的权力斗争环境中，反腐机构顺利开展工作的前提是它本身必须具有公正性和公信力，不受党派、意识形态等因素的影响，不偏不倚地执行国家的法律。经验表明，独立性是反腐机构公正性和公信力的保障。[71]新加坡建立了完全独立的腐败行为调查局（Corruption Practices Investigation Bureau, CPIB），终于遏制了腐败的蔓延。腐败行为调查局不受任何政府部门的干扰，不接受任何与法律规范和自身工作准则相违背的指令，甚至可以独立地对总理展开调查。[72]由于反腐败斗争的复杂性，“不仅要建立专门的反腐机构，而且必须授予反腐机构更完善的调查能力和强硬的执法能力（a better investigative capacity and strong law enforcement force），这才是反腐成功的关键”[73]。这些能力主要包括特别调查权、搜查权、冻结财产权、拘捕权等。中国香港廉政公署当初依法行使了大量的特殊权力，“在今天的人看来，那些特别权力给人制造的印象是廉政公署几乎为 ‘国中之国（a state within a state）'”[74]。此外，反贪机构的经费预算不仅仅是一个简单的财政问题，在某种意义上讲，它是政治领导人和全社会解决腐败问题的意志的体现（a reflection of the political and community will to tackle the problem）。[75]考虑到大多数人的行为都是理性计算的结果，[76]反腐机构还必须进行全面彻底的反腐斗争，改变人们对腐败的成本效益的认知和考量。[77]此外，学者们对反腐机构绩效的关联作用也有一些探讨。 Teremet Skyi V．等分析了腐败治理与抗击新冠疫情成效的关系，[78]Tacconi Luca 和 Williams David Aled论述了反腐机构成效与环境治理的关系，[79]N. Naher等人分析了南亚与东南亚国家中低收入阶层获取卫生医疗服务与公共部门腐败治理的关系，[80]等等。

（三）已有研究的贡献与不足

国家监察体制改革推进速度非常之快，势如破竹。与此相适应，学术界对这项重大改革的研究和探讨也显示出前所未有的热忱。正如实践发展取得重大成果一样，理论研究也取得了一系列高质量的研究成果。

从总体上看，这些研究体现出如下特点。一是政治学和法学的研究较多，公共管理学的研究偏少。政治学主要是从党的建设、国家权力结构优化的角度进行分析，法学主要是研究改革的法理基础和法律体系的完善，两者占有相当的比例。相比之下，公共管理学的介入较少。二是宏观和微观的研究较多，中观研究偏少。宏观上探讨国家监察体制改革的重大意义与结构性问题，微观上探讨具体的立法问题，都有许多较好的研究成果。但从中观上探讨监察委员会的机构设置、运行机制等方面的研究明显不足。三是即时研究较多，历时研究跟踪研究偏少。大多数学者就某个问题进行即时研究，缺乏长期的跟踪研究与分析。事实上，对于关系到国家权力结构完善、廉政体系建设和反腐败斗争胜利的全局性、根本性、基础性重大改革，仅仅停留在短期的即时研究是不够的，还必须进行长期跟踪研究。四是规范研究较多，实证研究经验研究偏少。学者们主要对国家监察体制改革进行了规范研究，而深入改革一线进行经验研究，对某些关键性问题进行实证研究，限于各种条件，此类研究进行较少，鲜有成果体现。

正因为如此，本书从公共管理的学科视野出发，以公共管理的前沿理论——整体性治理（holistic governance）理论为理论视角和分析工具，在长期跟踪研究的基础上，对监察机关的机构设置、管理体制、运行机制等中观性问题进行探讨，旨在提高监察机关的管理效率和工作效率，更好地将制度优势转化为治理效能。

三 主要内容、重点难点与创新之处

（一）主要内容

1．整体性治理视域下国家监察体制改革的分析框架与逻辑演绎

建立在职能分工、层级节制、非人格化管理基础上的科层制适应了工业化大生产的需要，提高了生产和管理效率。但是，条块分割的碎片化治理模式历来受到理论界和实务界的诟病。整体性治理理论主张打破科层组织碎片化治理模式，建立全新的整体性治理格局。国内外学术界纷纷用整体性治理理论分析公共管理和公共服务改革，提出了很多富有真知灼见的思想和建议。本书也以整体性治理理论作为理论分析工具，建立了主体、客体、行为三重维度的分析框架。这三重维度涵盖了国家监察体制改革的各个方面，利于用整体的、系统的思维方式研究和阐释改革实践，提出系统性的政策建议。运用整体性治理理论进行分析，国家监察体制改革主要建立在这样的逻辑基础之上：整体性优化国家权力结构，实质性提升监察权位阶与权能；整体性重组反腐资源，克服重复配置与效率低下；整体性实施党内监督与国家监察，建构有中国特色的权力监督格局；整体性防控职务违法与职务犯罪行为，遵循廉政建设的客观规律；整体性借鉴历史传统与域外经验，理性选择中国反腐道路；等等。

2．地方监察委员会机构设置、职能配置与运行机制的整体性重塑

组织机构、职能的系统调整包括内外两个方面，外部转隶检察院的反贪职能与腐败预防职能、其他相关机构的监督监察职能；内部减少行政管理机构、增设业务办理机构，从而进一步整合组织资源、形成合力、突出重点。从整体性治理的角度出发，还必须建立横向到边、纵向到底的组织体系：横向到边，就是要通过派驻纪检监察组的方式在党政机关、事业单位、国有企业等全面建立监察机关的组织体系，确保监察组织“全覆盖”；纵向到底，就是要建立国家、省、市、县（区）各级监察机关，并通过在乡镇设立监察办公室、村（社）设立监察联络站的方式实现触角的全面延伸，打通组织体系的“最后一公里”。腐败的发生是多种因素系统作用的结果，反腐败斗争必须坚持整体性、系统性思维，所以监察机关的职能配置应坚持监督、调查和处置整体性设计，使“不敢腐”“不能腐”“不想腐”“三不”一体推进，而不是顾此失彼、单打独斗。国家监察体制改革后，监察机关创新了权责清单、巡视巡察、专项治理、从严问责等机制，收到了较好效果。从整体性的角度，还必须动态调整组织机构、始终强化主责主业、加强基层组织机构建设、建立高素质职业监察官队伍，等等。

3．地方监察委员会权力赋予与权力行使的整体性审视

自政治文明产生以来，人类经历了持久的反腐败斗争，设立专门的反腐机构是其中的努力之一。世界的反腐实践表明，反腐机构要卓有成效，必须赋予其行使职能所需要的充分的权力，包括强制调查权、独立的财权和人事权等。从监察委员会的运行来看，我国的监察机关已经拥有了充分的权力，足以富有成效地开展工作。权力赋予中的几个关键问题始终值得探讨：监察机关是专责反腐机关，不是司法机关和行政机关，留置措施不能等同于刑事强制措施，但监察机关的留置权如何进一步规范呢？监察对象实现“全覆盖”，这是全面从严反腐的根本需要，但监察对象的界定如何更加具体、更加清晰呢？权力赋予是否应当存在层级差异，基层监察机关是否可以拥有省、市级监察机关同等的权力呢？我们对这些问题也进行了探讨和研究。从整体性治理的角度出发，本书提出了权力赋予动态平衡的基本思路：更加重视维护权利，在权力行使与权利保障中取得平衡；更加重视“有形覆盖”，在重点对象与一般对象中取得平衡；更加重视监察效率，在合法性与有效性之间取得平衡。

4．地方监察委员会领导体制与监督机制的整体性重构

党的十八大以来，不但反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固，反腐领导和管理体制也取得了历史性突破，主要体现在：加强和完善党的集中统一领导体制，为权威高效的反腐机构建设提供政治保障；深化双重领导体制改革，充分发挥上级纪检监察机关在人事安排、案件查处中的领导作用；创新层级、部门与区域之间的协作机制，提升了反腐行动能力；深化派驻机构管理体制改革，派驻机构的独立性、权威性得到增强，在腐败预防、腐败查处中的作用进一步发挥，实现了从“有形覆盖”到“有效覆盖”的转变。

为了适应反腐工作的需要，从整体性治理的角度来看，领导体制和管理体制改革必须进一步深化：切实贯彻上级领导为主的体制，克服反腐败斗争的人为障碍；贯通监察监督与审计监督，让两者信息共享与联合行动，实现同频共振；推进层级贯通与资源整合，激发基层治理效能；调动各种主体的积极性，扩大制度化、有序化参与，完善多元主体治理结构。建立权威的、强有力的监察机关是必要的，也是充满挑战的，其中的挑战之一就是如何监督制约监察机关。为此，必须全面树立整体性系统性思维，加强和改进监察机关内部监督、人大监督、司法监督、舆论和社会监督，并让各种监督有效贯通和有机衔接，形成强大的监督合力，保障监察机关始终在法治的轨道上运行，始终在充分履行职责的同时切实保障当事人以及全体公民的合法权益。

5．整体性治理视域下深化国家廉政体系建设研究

国家监察体制改革虽然时间并不长，但已经充分展现其治理效能。在党中央的坚强领导下，反腐败斗争不断深入推进，一大批腐败分子得到严肃查处，政治生态得到根本好转，人民群众的制度自信、道路自信明显增强，党和国家的执政基础得到进一步巩固。但是，在高压反腐态势下，还是有一批腐败分子胆大妄为、顶风违纪，严重损害党和政府的形象、削弱了国家监察体制改革的制度成果。实践表明，国家监察体制改革是反腐败斗争的重大的、关键的举措，但不是充分的、完善的举措。我们必须运用整体性治理的观念和理论，从建设国家廉政治理体系出发，全面地、整体地分析腐败产生的根源，系统施策、源头治理。从总体上看，我国实行的是权力高度集中的领导体制，地方主要领导、职能部门主要负责人拥有充分的权力。这种体制优势十分明显，但也给腐败防控带来极大挑战。如何建立决策权、执行权、监督权相互分立、相互制衡的权力结构和运行机制，是国家廉政体系建设的重大课题。

改革开放以来，社会主义市场经济体制建设取得了重大成就，但在房地产市场、资源交易市场等领域，政府和市场的关系并没有真正理顺，还存在腐败赖以生存的土壤。如何进一步规范政府和市场的关系、让市场在资源配置中起决定性作用，这是国家廉政体系建设的另一重大课题。

法治是国家秩序和社会秩序生成的根本，也是防治腐败的根本。如何将党的领导、人民当家作主和依法治国真正统一起来，增强法治的权威，让所有公权力在法治的轨道健康运行，是国家廉政体系建设的根本路径。阳光是最好的“消毒剂”，如何深化党务、政务、财务信息公开，进一步增强权力运行、干部重大事项的透明度，也是国家廉政体系建设无法回避的问题。本书拟跳出国家监察体制改革的思维框架，对国家廉政体系建设的全局性、根本性、基础性问题进行系统审视与整体探讨。

（二）重点难点

1．研究重点

本书的研究重点在于以下几个方面。

（1）地方监察委员会内部运行机制与关键制度的完善。地方监察委员会的高效运转，必须依靠衔接紧密、科学合理的运行机制。特别是作为由不同部门、不同人员整合的机构，运行过程中或许会不断产生新的问题，需要跟踪研究并不断加以解决。

（2）地方监察委员会与权力监督体系的协调。国家监察体制改革是一项重大的政治改革，涉及反腐格局的重新调整和权力监督体系的优化。研究地方监察委员会与权力监督体系的协调，旨在通过整体性的视角审视有中国特色的权力监督体制的完善。

（3）地方监察委员会权力的规范与制约。监察委员会与同级纪委合署办公的体制，有利于实现党对国家监察的统一领导，有利于提升国家监察的地位和权威，也有利于整合各种监督资源。合署办公的体制同时也带来这一监督机构权力的扩张和延伸、执纪与执法的边界厘清等问题，必须破解在中国现有体制框架下反腐机构的监督路径。

2．研究难点

本书的研究难点体现在以下几个方面。

（1）纪委和监委合署办公的体制，如何正确处理好执纪与执法的关系。纪委监委合署办公是中国特色监察制度的重要体现，有利于增强党的集中统一领导，更好地实现反腐败斗争的政治效果、纪法效果和社会效果的统一。纪委进行执纪监督，监察委负责执法监督，二者合署办公如何处理可能存在的思维方式、工作方式上的差异，必须在体制、机制、制度建设中破解这道难题。

（2）国家监察体制改革给权力监督格局带来了哪些变化，如何通过这一重大改革建立和完善有中国特色的权力监督机制。必须将监察委员会放在整个中国权力监督体系中加以审视，用系统的、发展的观点研究制度变迁的路径和规律。既要看到国家监察体制改革在反腐败斗争中发挥的重要作用和功能，又要分析改革本身的局限性，从整体性治理的角度进一步思考国家廉政体系建设的根本路径。

（3）国家监察体制改革的绩效如何评价。绩效评价既包括监察委员会成员自身的评价，又包括公职人员的评价，还包括社会评价。既有客观评价指标，又有主观评价指标。对国家监察体制改革进行定量分析，是一个十分复杂的问题。同样的反腐成效，可能是多种因素作用的结果，并非一定是国家监察体制改革单因素作用的结果。监察体制改革的成效有些是单一的、有些是多元的，有些是直接的、有些是间接的。因此，很难对国家监察体制改革的成效进行定量研究，只能以定性分析为主。

（三）可能的创新之处

1．新的研究视角

本书从公共管理的学科视角出发研究国家监察体制改革，弥补了现有研究以政治学和法学为主的结构性缺陷。运用整体性治理这一理论工具建构国家监察体制改革的分析框架，在此基础上对地方监察委员会的机构设置、职能配置、运行机制、领导体制等进行了全面系统分析。

2．新的研究方法

国内对国家监察体制改革的研究以规范研究为主，本书将规范研究和经验研究有机结合，运用跟踪调查方法、深度访谈法等对地方监察委员会进行长期跟踪研究。同时对监察委员会廉政教育实施效果等重点问题进行问卷调查和定量分析，获得了大量第一手资料。

3．新的观点主张

笔者长期从事廉政建设研究，对国家监察的历史演进、制度变迁以及前沿动态历来十分关注。本书在笔者历年研究的基础上，提出了一些可能具有创新意义的观点。例如：运用整体性治理理论，系统阐释了国家监察体制改革的理论和实践逻辑；提出了以任务为中心的组织结构动态调整思路，以及基层组织机构的建设从“单向吸纳”到“双向赋能”的转型思路；针对监察机关权力赋予与权力运行中的突出矛盾和问题，提出了“动态平衡”的观点；对强化监察机关内部监督的理论逻辑和制度建构进行了深入分析，提出了增强专门监督机构独立性、完善内部权力制衡机制、加强对监察官重大事项报告的监督等前瞻性对策建议；对监察机关领导体制特别是基层领导和管理体制进行了深入探讨，提出了“县乡一体”的基层纪检监察体制改革路径；率先对国家监察体制改革绩效评估进行了探讨，建立了比较系统、比较科学的绩效评估指标体系；主张从建构国家廉政建设体系的角度审视国家监察体制改革的功能和局限，以整体性治理的思路全面深化市场化、法治化改革，全面建成有中国特色的廉政建设体系。

四 研究思路与方法

（一）研究思路

本书遵循提出问题、分析问题、解决问题的基本思路。通过对监察委员会运行状况的深度访谈和跟踪研究，洞察监察委员会制度存在的主要问题；在全面从严治党、全面依法治国和全面深化国家监察体制改革的宏观背景下，遵循反腐机构效能建设基本规律，对问题产生的原因进行剖析；结合域外经验和中国国情，探讨完善监察委员会制度、健全有中国特色的权力监督体系的政策建议。研究思路如图0-1。

（二）研究方法

1．跟踪调查方法

国家监察体制改革是一项崭新的事务，牵涉面广，面临的体制、机制、法律等方面的问题很多，改革进程中也必然会出现一些新的情况，很有必要做长期跟踪研究，在跟踪研究中发现和审视问题。因此，我们通过跟踪调查方法收集第一手资料，这也是本书的重要特色之一。跟踪调查的实施方案有以下几种。（1）调查内容。地方监察委员会运行情况、存在的主要问题以及完善建议。包括机构设置、职能配置是否合理，领导和管理体制是否顺畅，权力行使是否规范，权力监督制约机制是否完善，反腐成效和面临的主要问题，等等。（2）跟踪样本的选取。以某省三级监察委员会作为研究对象，除了省级监察委员会，根据以往腐败案件发生情况，按照较多、中等、较少三个层次选取市级监察委员会3家，每个市再按照同样的方法选取县（区）级监察委员会3家，共选取9家县（区）级监察委员会。样本具有典型意义，样本量的确定数量适中，以便能够完成跟踪研究任务。（3）调查频次。根据研究的需要和课题组的研究力量，采取每个单位每年集中调查一次的做法。调查的时间相对集中在下半年，有时也有一定的灵活性，具体时间根据对方工作安排确定。（4）调查对象。调查对象主要包括监察委员会负责人、执纪监督和审查调查以及案件管理部门负责人、一般办案人员、乡镇监察办公室和村级监察联络站工作人员四类人员。调查以座谈会方式进行，同时实地考察基层站室建设情况。（5）调查资料分析。跟踪调查获取的资料主要是各地的规范性文件、实际工作总结材料、相关人员口头汇报材料等，对这些材料以定性分析为主，在保证信度和效度的前提下适当进行定量分析。

2．深度访谈法

利用相关人员来党校进行培训的得天独厚条件，对监察委员会的主要负责人、职能部门负责人以及参与日常监督、信访受理、案件调查和审理的一线工作人员进行深度访谈，形成了两万余字的访谈记录和摘要，统一编号。这些访谈资料十分珍贵，从中可以洞察国家监察体制改革过程中实践部门遇到的一系列问题，可以发现政策、法律法规的不足及其完善方向，还可以感受到国家监察体制改革的系统性、复杂性和长期性。对于一些好的意见和建议，经过比较和甄别之后，已充分吸纳到课题研究成果之中。

3．案例研究方法

课题组始终注意收集一些具有代表性、典型性的案例，并对这些案例进行深入分析。例如，每次发生的重大腐败案件，课题组总会密切关注并进行讨论，分析案例中暴露出的体制、机制、法制漏洞，探讨国家监察体制改革必须进一步解决的问题。对于地方监察机关开展的专项治理、警示教育等活动，也作为案例进行研究分析，总结监察机关在廉政教育、腐败预防等方面的好的经验，并对这些行动的成效与制度化、常态化建设路径进行深入的探讨。对于地方监察机关在纪法衔接、法法衔接中的一些具体案例，在严格遵守保密制度和保密承诺的前提下，课题组也对一些制度设计层面的问题进行了研究。

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