二、基本公共服务与基本公共教育

根据《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，基本公共服务包括人民基本生存与发展的公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育和残疾人服务等诸多领域。因此，基本公共教育属于基本公共服务范畴，理解基本公共教育，首先要对公共服务和基本公共服务的概念进行辨析。

公共服务的概念由西方学者提出，最早涉及公共服务理念的是“经济学之父”亚当·斯密（Adam Smith），他提出国家应该在一些私人无法涉及且关系到人民基本生存和需求的地方，提供诸如国防、社会安全、非营利性社会服务等公共服务，并且确保这些公共服务被每个公民平等享有(6)。保罗·萨缪尔森（Paul A. Samuelson）提出公共物品理论，使得公共服务的相关界定主要集中在公共物品。其中，萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中丰富并完善了“公共物品”的概念和理论，他认为：“纯公共品必须是社会中所有成员平等消费的商品，并且每个公民消费这种商品时不能减少和阻碍其他任何人对该产品的消费。”(7)如国防、外交、灯塔、社会秩序等，而这些纯公共物品在社会中比较少见。詹姆斯·布坎南（James M. Buchanan）丰富并完善了萨缪尔森的公共物品理论，他认为介于纯公共物品和纯私人物品之间，还存在一种混合的“俱乐部产品”，即准公共物品(8)。如义务教育、公共道路、公共交通、医疗保健、文化服务、公园等，这些在生活中最为常见。由此可以认为，公共服务的范围主要是指政府和公共组织所提供的纯公共物品、准公共物品以及个别特殊私人物品的总和。

随着社会经济的发展，公共服务的内涵和涵盖领域日益发生变化，从其内涵延伸出来的基本公共服务开始出现在人们的视野中。基本公共服务是我国特有的一种说法，同西方国家的公共服务有相似之处。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》指出：“基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。”(9)因此，基本公共服务涉及的范围和内容是公共服务中最基本的部分，它关乎人类最基本的生存权和发展权。

当前，学术界对基本公共服务概念的界定尚有争论。陈昌盛认为，基本公共服务是根据国家现阶段发展总体水平并建立在一定社会共识基础上，全体公民都应公平和普遍享有的最基本服务(10)，这一定义基本符合国家规划中的思想内涵。陈海威认为，“基本公共服务是诸多公共服务中有保障和平等属性的服务，是指一定经济社会条件下，为了保障全体公民最基本的人权，全体公民都应公平、平等和普遍享有的公共服务”(11)。该定义重点强调了保障和平等，但需要指出的是，平等是指享有机会上的平等，而非绝对的平等。也有学者认为，与最低消费层次相关的服务即为基本公共服务(12)。这一定义在某一程度上从需求侧解释了为什么需要有基本公共服务，以及为什么要提供基本公共服务，即它与最低生活需求息息相关。

由此可见，学者们关于基本公共服务的概念界定尚未统一，但都从某个侧面反映了基本公共服务应该具备的基本要求：与社会经济发展水平相适应，并且能够保障人们生存与发展最基本的权利。因此，基本公共服务内容和范围相比公共服务较小，并且是动态变化的，即“与经济社会发展水平和阶段相适应”，是政府为不断满足人民日益增长的美好生活需要，为维护国家经济发展和社会稳定，落实公民基本的生存权与发展权，以公平正义为价值取向而提供的产品和服务的总称。长期来看，基本公共服务的动态发展会不断地将目前的公共服务转化为基本公共服务，并且会实现公共服务全覆盖。

其中，基本公共教育作为基本公共服务领域的重点，始终受到国家的重视，在基本公共服务政策中处于优先发展位置。从现有研究来看，国内关于“基本公共教育”这一概念并未有明确和统一的定义，大多从基本公共服务概念延伸而来。如蒋云根认为，教育公共服务以教育公平为导向，通过对公共教育资源进行合理与优化配置，满足受教育群体的基本教育需求(13)。这一定义基本涵盖了基本公共服务的内涵，但忽视了动态变化的事实。从《国家基本公共服务体系“十二五”规划》到《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，对基本公共教育服务体系的描述则体现了基本公共教育的动态变化，在学前教育、义务教育、高中阶段教育的基础上增加了继续教育，并且每个阶段的重点工作和保障措施随着时代变化而更新。在动态化中，基本公共教育的内涵和覆盖面逐步扩大，涵盖的如留守儿童、残障人士、贫困地区儿童等不同类型人群也越来越多，涉及的具体工作内容涵盖了教育发展的各个环境，而这无一例外地体现出基本公共教育作为基本公共服务的应有之义。

本书根据基本公共服务动态发展的理念和内涵，并结合《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中完善基本公共教育制度的目标——“加快义务教育均衡发展，保障所有适龄儿童、青少年平等接受教育，不断提高国民基本文化素质”(14)，将基本公共教育界定为：政府主导、多元主体参与，随着政治、社会、经济发展水平而变化，满足公众最基本教育需求的公共服务。