第4章 我国乡村治理的历史演替
中国有着历史悠久的乡村治理传统。作为传统农业大国，乡村在我国的国家发展中始终占据重要地位，农村的安全稳定、和谐有序对整个国家政权的巩固有着举足轻重的作用。
一、中国封建社会的乡村治理
自古皇权不下乡，这既是管理学问题也是经济学问题。从管理上看，一个人能有效且高效管理的人数在7～10人，人多了自然要实行分层管理。从经济学角度看，越到管理底层，任务越呈几何级数倍增，管理成本千倍级增加，但收益却没有多大变化。在封建统治社会，国家对乡村的治理主要依赖于乡村宗族社会的自主治理。
在漫长的传统农业社会中，郡县制行政设置体制和权力配置方式占据主导地位。春秋战国时期，以商鞅变法为典型代表，改革国家政权管理体制，以郡县制替代分封制，加强中央集权和国家统一，打破分封制带来的地方与中央之间的权力体制阻隔。秦始皇统一全国，普遍推行郡县制，建立了第一个专制主义中央集权的王朝。郡县制是以郡统县的两级地方行政管理制度，形成秦汉以来“皇权止于县政”的权力配置模式，即中央及地方政权常常仅延伸至县一级，奠定了传统中国的皇权国家与乡村社会的二元政治格局，使得传统中国的治理结构有两个不同的部分。它的上层是中央政府，并设置了一个自上而下的官制系统；它的下层是地方性的管理单位，由族长、乡绅或地方名流掌握。这两个结构虽然存在着上层、下层两个部分，但是两个部分之间并没有“鸿沟”和“断层”，有一个似有似无、似明似暗的纽带将两个部分天然且持续地连接起来，形成大一统的中央集权统治。
中国是传统的农业大国，县级以下广袤农村和广大农民是巩固皇权统治、维护社会安定、发展农业生产、推动国家繁荣发展的根基。国家政权通过扶持地方乡绅来达到治理乡村社会的目的。这种乡治模式是基于治理成本而做出的选择，其治理的权威源自政权权威与礼教传统。
国家的意识形态，特别是汉武帝采用董仲舒的“罢黜百家，独尊儒术”的改革思想，确立了儒家在国家思想文化领域的主导地位，构成联系上层和下层，或者城市与乡村的纽带。国家通过军功、科举制等制度打通下层人民进入上层的通道，赋予乡绅或地方名流等乡村精英政治权利，形成了“权利的文化网络”“权利的制度网络”，国家的强制性权力保证也限制了地方精英对乡村社会的控制。乡绅、族长等民间组织和力量成为乡村政治、经济、社会和文化活动的“权威”，进而构成传统农业社会乡村基层治理的主体。几千年漫长的封建社会，乡村治理演绎出“县政绅治”的显著特征，保证了国家对乡村的统治。
到了近代，随着西方列强的入侵和国内资本主义的发展，统治者为了应对社会危机，冲破了原有族权和绅权的限制，将国家权力下沉到乡村，加强对乡村社会的直接控制和资源汲取，使得生活在社会底层和农村的百姓苦不堪言。
二、新中国成立初期的乡村治理
“三农”问题是中国革命、建设和改革的关键问题，只有解决好“三农”问题，其他问题才能迎刃而解。中国共产党自成立以来，逐渐认识到中国革命的基本问题是农民问题，无论是在革命时期、建设时期还是改革时期，中国共产党始终重视维护农民的根本利益，坚持人民民主专政，坚持人民当家作主，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，不断丰富和发展全过程人民民主，注重发挥农民在乡村治理和社会治理中的主体作用，以维护农民根本利益，促进乡村社会安定有序，为创造世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，实现中华民族从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃奠定了坚实基础。中国共产党百年乡村治理实践大致经历了“政权下乡”“政社合一”“乡政村治”和“多元共治”四个发展阶段。
新中国成立初期到农业合作化之初，国家推行“乡村政权”并存的治理模式，即打破千年来“皇权不下县”的传统，国家政权不仅下县，还下沉至村一级，延伸至最前沿，出现了短暂的“政权下乡”治理实践。这是新中国成立以来，村组织唯一一次作为国家的一级政权组织，时间极为短暂。1949年新中国成立以后，我国大规模没收地主土地，将土地分给了无地和少地的农民，建立了分散的小农土地所有制。1952年12月，政务院颁布《乡（行政村）人民政府组织通则》，规定：行政村与乡为一级地方政权机关，人民行使权利的机关为村人民代表大会和村人民政府。行政村和乡一样，成为我国最基层的政权与管理单元，形成了“乡村政权”的村治模式。
然而，这种土地分配制度和行政划分制度没有实行多久便被取消了。1953年年底，为了巩固新生的人民政权，快速恢复国民经济，开展大规模工业化建设，国家把农业纳入国家计划经济的轨道，组织带领农民全力投入社会主义建设中，制定了快速实现现代化的目标，开始推动实施合作社运动，采取运动式治理方式，依靠行政命令建立农业合作社，发挥社会主义集中力量办大事的制度优势，形成土地的集体所有制。
土地改革的决定需要与之相适应的上层建筑。1954年1月，内务部颁布《关于健全乡政权组织的指示》，要求各地本着便于人民直接行使政权掌管自己的事情和适应农业互助合作运动发展的规则，在普选的基础上，对乡政权组织、民主制度及工作方法，加以整顿和健全。1954年9月，第一届全国人民代表大会通过《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》。《宪法》规定：我国农村的基层政权为乡、民族乡、镇。取消行政村建制，统一为乡、民族乡、镇。从此，行政村的建制失去了法律上的依据，深入基层生产单元的全能政府体制被淘汰。
在农业合作化时期，村级组织也改变了其国家政权机关的性质。村级组织在村中的地位和作用被农业生产合作社取代，农业合作社管理委员会行使了村级组织的职权[4]。乡村治理出现了“村社合一”的局面。
这一时期，我们党致力于满足农民的土地诉求，通过土地改革和农业社会主义改造，把农业和农村纳入国家计划经济的轨道，农业生产迅速恢复，农村劳动生产率也得到了提高。至1957年，“一五”计划超额完成了规定的任务，实现了国民经济的快速增长，并为我国的工业化奠定了初步基础。
三、人民公社时期的乡村治理
1958年8月，中共中央发布《关于在农村建立人民公社问题的决议》，将高级农业合作社合并转为人民公社，实行同乡基层政权相结合的“政社合一”体制。
随后，全国建立了农林渔副牧全面发展，工农商学兵互相结合的人民公社。人民公社“一曰大，二曰公”，打破了生产资料所有权原有的社区界限，扩大了分配核算的范围，组织规模一般是一乡一社，户籍规模在两千户左右。有的地方，一个县成为一个“人民公社”，容纳了十几万以上的人口。1958年年底，全国原来74万多个农业生产合作社改组为23630个人民公社，全国93个县建立了县级人民公社。村级组织由原来各小社联合，改为生产大队。国家把在农村的粮食、商业、财政、银行等部门的基层机构下放给人民公社。
1962年9月，中共中央颁布《农村人民公社条例》，进一步明确了生产大队的性质，即生产大队的权力机关是生产大队社员大会和生产队社员大会。农村人民公社的集体所有制经济一般实行公社、生产大队和生产队三级所有，生产队为基本核算单位。即通常所讲的“三级所有，队为基础”。国家用行政手段管理经济的“政社合一”体制基本确立，乡村治理进入“政社合一”阶段。
人民公社时期强调公共资源的高度集中调用，农村集体资产所有权、使用权和经营权高度统一，农村“政社合一”的全能主义治理模式使得国家基层政权和乡村社会经济组织以“人民公社”的形式实现整合。人民公社既是经济组织，又是基层政权组织，既承担着集体经济的组织作用，又承担着乡人民政府的行政职能。
四、改革开放后的乡村治理
1978年，党的十一届三中全会确立了改革开放的战略方针，我国的对内改革先从最薄弱的农村开始。1978年11月，安徽省凤阳县小岗村实行“分田到户，自负盈亏”的家庭联产承包责任制，拉开了中国对内改革的序幕。农村经济改革的迅速推进，必然需要与之相适应的上层建筑，进而推动农村治理模式的深刻变革，乡村进入了改革式治理阶段。
人民公社制度混淆了政府组织与经济组织的职能，从生产、交换、流通、分配等方面全面控制了农村经济，农民没有自主生产和交换的自由[5]，这不仅侵犯了经济组织的经营自主权，不符合经济发展的客观规律，也极大削弱了政府职能的履行和作用的发挥。“党政不分”导致权力过分集中，严重阻碍和压抑了乡村民主政治的发展。因此，人民公社制度随着改革开放春风的到来，势必遭到农民的抵触而被破除。在此背景下，一场轰轰烈烈的家庭联产承包责任制改革在中国农村大地进行着。以包产到户为主要内容的联产承包责任制的建立，极大地冲击了农村人民公社，并最终导致了人民公社的解体。
1983年10月12日，中共中央、国务院发布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》指出：“当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础，如原有公社范围过大的可以适当划小。政社分开、建立乡政府的工作要与选举乡人民代表大会代表的工作结合进行，大体上在1984年底以前完成。”
国家基层政权的设立仍然延伸至乡镇一级。1983年年底，全国有12702个人民公社宣布解体。1984年年底，又有39838个人民公社摘掉牌子。1985年，全国剩下的249个人民公社自动解体，取而代之的是79306个乡、3144个民族乡和9140个镇。从1958年8月人民公社创建到1983年10月开始取消人民公社，至1985年全部取消，人民公社及“政社合一”治理体制在中国存在了20多年后，退出了乡村治理的历史舞台。
同时，原有的公社、大队、生产队体制也受到包产到户的巨大冲击。1982年第五届全国人民代表大会第五次会议颁布新的《宪法》，明确村委会是群众性自治组织的法律地位。在旧的治理机制尚未完全破除，新的农村基层组织或治理组织尚未建立的新旧交替的阶段，部分农村出现公共事务无人管理的情况。农村社会面临治安恶化、公共资源大量流失的困局，出现权力真空和治理危机。广西罗城、宜山一些地方的农民自发组成村委会，首创村民自治，组织群众发展生产，兴办公益事业，制定村规民约，维护社会治安。这种以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容，农民进行自我管理、自我教育、自我服务的村民自治方式迅速在全国推开。中共中央要求各地开展建立村委会的试点工作。截至1984年年底，全国共建立了948628个村民委员会和588万多个村民组。
1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《村委会组织法（试行）》，对村委会组织和村民自治作出了具体规定。1988年6月1日该法正式试行。1990年民政部下发《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，民政部成为村民自治工作的主管部门，通过试点示范引领，村民自治工作在全国普遍展开。到1998年，全国共确定村民自治示范县（市、区）488个、示范乡镇10754个、示范村20.7万个，占村委会总数的25%。1998年10月，党的十五届三中全会提出全面推进村民自治，将其确定为我国农村跨世纪发展的重要目标。1998年11月4日，第九届全国人大常委会第五次会议正式颁布了修订后的《中华人民共和国村委会组织法》，为全面推进村民自治提供了法律保障。自此“乡政村治”的农村治理模式全面推开。
改革开放以来，中国农村最引人注目的变化就是打破“政社合一”，划清政治组织和经济组织的边界。经过20世纪80年代以推动土地承包制为主体的农村经济改革和90年代以村民自治为主体的农村政治改革，我国农业经营形式转为一家一户模式。我国乡村治理从集体化时期的“政社合一”模式阶段进入“乡政村治”模式阶段。
这一时期的农村治理在经济上推行家庭联产承包责任制，政治上推行村民自治。尤其是村民自治的政治实践，导致整个农村政治生活发生了根本性变迁。国家基层政权设立至乡镇一级，乡镇以下采取“村民自治”来激励农民的生产积极性。乡政以国家政权强制力为后盾，具有高度的行政性和一定的集权性。村治则以村规民约、村民舆论为后盾，具有高度的自治性和民主性。这一时期，通过推行家庭联产承包责任制，大大提高了农业生产力，增加了农民收入。同时，通过政权建设、民主选举、村民自治等途径提高了农民参与乡村治理的积极性，实现乡村治理组织和秩序的转变，保证农民当家作主的权利，实现了乡村的稳定发展。“乡政村治”的治理格局，释放农村经济活力，调动了农民生产积极性，大大推进了基层民主自治进程。
五、进入新时代的乡村治理
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”列为全面深化改革的总目标，国家治理现代化上升到国家建设和发展的重大战略任务层面。
乡村治理是国家治理的基石，也是国家一体化治理体系的有机组成部分。没有乡村的治理现代化，就没有整个国家的治理现代化。习近平总书记对乡村治理工作作出一系列重要论述，强调要树立系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的理念，创新乡村治理体系，走乡村善治之路。
党的十九大之后，乡村振兴战略全面实施，党和国家关于乡村治理的部署安排紧锣密鼓。2018年1月，中共中央、国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》，提出“加快推进乡村治理体系和治理能力现代化”，“加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系。”2018年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，提出“健全现代乡村治理体系。夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，推动乡村组织振兴，打造充满活力、和谐有序的善治乡村。”2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》（以下简称《意见》），提出加强和改进乡村治理的总体要求，明确了乡村治理的“两步走”总体目标，对当前和今后一个时期全国乡村治理工作作出了全面部署安排，确立了乡村治理的总体目标、基本步骤、主要任务和方法路径。《意见》是实现乡村治理现代化的行动指南，为新时代加强和改进乡村治理，夯实乡村振兴的基层基础明确了目标，指明了路径。
回顾中国共产党百年乡村治理的风雨历程，在不同的历史时期，我们党都成功化解了各种乡村治理难题，取得了乡村治理的一系列重大成就。十年磨一剑。我国乡村治理实现了从“政府单向管理”向“社会多元主体共商共建共治”的一场深刻变革，我国在推进乡村治理体系和治理能力现代化方面取得明显成效，乡村治理的第一步目标顺利实现，现代乡村治理的制度框架和政策体系基本形成，农村基层组织建设明显加强，以党组织为领导核心的多元治理主体蓬勃发展，自治、德治、法治“三位一体”治理体系进一步完善，方式手段不断创新，农村基本公共服务显著改善，广大农民的获得感、幸福感、安全感不断增强，我国探索出了一条具有鲜明中国特色的乡村治理现代化之路，即党的领导是根本，满足人民对美好生活的向往是中心，多元共治是趋势，经济发展是第一要务，三治融合是路径。