第3章 《乡村治理历史进程》：国内外治理的源起

中西方的治理产生于不同的时代背景，面对不同的社会需求，因此中西方对于治理的理解也是不相同的。但是，其目的都是适应外部环境的变化，更好地协调和实现政府、市场和社会三者之间的有效互动，实现经济社会发展的可治理性，维护社会稳定，提高资源配置效率。

乡村治理概念从提出到上升到乡村治理体系和治理能力现代化的高度，与治理理论在国内外学术界的流行和发展是密不可分的。

一、国外治理的产生

治理首先是人类社会必不可少的管理活动，形成和保持一定的社会秩序，就必须有一定形式的社会管理或社会治理。治理是一个源于拉丁文和古希腊文的古老词汇，原意是控制、引导和操控。治理还是一个不断被丰富和发展的概念，追根溯源，大致可将它分为旧治理与新治理两个阶段[1]。旧治理是“统治”的同义词，两者可以相互替换使用。

在西方，治理更多时候是统治的代名词，它原本是一个政治学领域的术语。20世纪80年代末，随着全球部分地区出现“治理危机”，西方政治学家和经济学家赋予治理新的内涵，其概念远远超越了统治的意思，并且跨越政治学领域被广泛应用于经济社会领域，成为一个公共管理学概念，在此基础上形成了一种新的理论，即治理理论。

治理理论的产生和发展与西方国家经济社会发展的理论和实践过程息息相关，其有着深刻的时代背景、社会背景，更面临急切的经济社会发展的现实需求。西方国家经济社会发展过程中，“政府失灵”“市场失灵”轮番上演，政府与市场相互博弈、此消彼长，面临不同的困难和指责。当“政府失灵”“市场失灵”同时出现时，政府和市场“两只手”都显得无能为力时，发展危机或发展不可持续随之出现。随着公民社会日益发展壮大，民主意识日益觉醒，西方国家标榜的自由民主陷入困境，急需政府与市场以外的第三种应对机制——社会力量“补缺”“补位”，新的管理理论和模式呼之欲出。

1989年世界银行发布《撒哈拉以南：从危机到可持续发展》，世界银行引用“治理危机”形容非洲经济社会发展的困境，并将“治理危机”的希望寄托于社会力量，被视为新旧治理的分水岭。社会力量作为一种调整政府、市场关系平衡的力量不容忽视，希望其能够分享和承担公共决策和公共管理的权利和义务。新旧治理的区别在于旧治理一般是指政府以及它的行为，新治理是指政府与社会之间的伙伴关系。20世纪90年代，世界银行与经济合作组织倡导的治理理论注重强调治理主体的多元化，提出要公正看待第三部门（第三种应对机制）参与。于是，政府、市场、社会的关系协调亦成为治理的现实问题。“治理”从传统的政治统治语境延伸进入社会公共管理领域，治理的作用凸显，开始广泛流行和应用。

“治理”及其衍生出的治理理论，是西方国家适应外部环境变化的能力的体现，是应对政府和市场调节配置资源、协调社会经济政治发展矛盾等各种不可治理性问题时，对解决不了、解决无力困境的一种有效回应[2]。治理理论强调多中心、分权化和公民社会的参与，对政府、市场、社会之间关系的协调、合作给予了价值关怀，目的就是更好地协调和实现政府、市场和社会三者之间的有效互动，提高资源配置效率，有效化解社会利益冲突。

二、中国治理的渊源

一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的。在我国，“治理”是一个古老的词语，是中华传统文化的重要组成部分，几乎贯穿中华传统文明中政治追求的全部进程，具有悠久的历史渊源，成为中华传统文明中政治追求的显著特点，是中国传统文化中公共管理追求的目标。

中华五千年文明史就是一部治理史，积累了大量宝贵的国家治理、社会治理的智慧和经验。从远古时代“大禹治水”这一耳熟能详、家喻户晓的神话故事，到“半部论语治天下”“修身齐家治国平天下”“无为而治”“励精图治”“治国安邦”“天下大治”“缮甲治兵”“治病救人”“以其人之道还治其人之身”等等，涵盖了政治、军事、社会、经济、道德各个方面的内容。纵观中华五千年灿烂文化，我国的治理理论起源远远早于西方，绵延数千年至今仍然持续不断，而且内容远远比西方更丰富，为今天的国家治理、社会治理、乡村治理留下了宝贵的文化遗产和物质资源。

事有终始、物有本末。伴随着历朝历代兴衰更替，有“乱”就有“治”，“治”“乱”相伴相生，“治”是主流，“治”代表了安定、和谐、有序的社会秩序，国家安定、社会安全、百姓安宁成为统治者、政治家、有识之士和普天下黎民百姓的目标和追求。

社会治理一直是国家建设的重大任务。中国共产党对社会治理的探索从未停止，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，经历了社会管理和社会治理两个不同阶段。新中国成立以来，党和国家始终高度重视社会治理，为形成和发展适应我国国情的社会治理制度进行了长期探索和实践，取得了重大成绩，积累了宝贵经验。特别是改革开放以来，我国顺应社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化的趋势，不断推进社会治理改革创新。早在1993年党的十四届三中全会就提出加强政府社会管理职能。进入21世纪，从“管理”阶段到“治理”阶段，“治理”成为一种政策向导和执政理念，从寻常语境上升到国家战略的高度。2004年党的十六届四中全会提出加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新，将中国特色社会主义事业的总体布局拓展为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”；2006年党的十六届六中全会将“社会管理”作为构建社会主义和谐社会若干重大问题的一个重要方面，强调创新社会管理体制、整合社会管理资源；2007年党的十七大提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局和基层社会管理体制，中国共产党对社会管理的认识不断深化。2011年，胡锦涛在以“加强社会管理创新”为主题的省部级主要领导专题研讨班上，提出“扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系。”随后，“加强和创新社会管理”被纳入《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。2012年党的十八大提出“加强和创新社会管理，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。在长期探索和实践中，我国建立了社会管理工作领导体系，构建了社会管理组织网络，制定了社会管理基本法律法规，不断推进社会管理同中国国情和社会主义制度相适应。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深入研究社会管理面临的新形势新任务新特点，着力推进社会管理理念创新、实践创新、制度创新。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，第一次把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”列为全面深化改革的总目标。2014年10月，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出通过走依法治国之路来实现国家治理现代化。2017年10月，党的十九大提出构建全民共建共治共享的社会治理格局。2019年10月，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理现代化。

从“社会管理”到“社会治理”，虽然是一字之差，却是党的执政理念和政策思路在社会建设领域的一次重大创新和全面提升，意味着中国社会建设在顶层布局上步入崭新阶段。这是对马克思主义国家理论的创新，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策，反映的是党对社会运行规律和治理规律认识的深化。

从将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的目标，到分三步走实现国家治理体系和治理能力现代化，中国特色社会主义的“治理”之路越来越清晰、越走越宽广。“治理能力现代化”是对中国改革发展的现实政治、经济和社会背景的回应，是对中国式现代化的一种深化思考，都在积极应对中国追求现代化过程中出现的各种矛盾和问题。国家治理体系和治理能力现代化是中国共产党治国理政的历史与逻辑的统一。它是对改革开放以来我国现代化建设成功经验的理论总结，也是对中国式现代化新征程所面临的各种严峻挑战和现实问题的主动回应[3]。