第一节　传统立法学的政治学进路及其局限

在传统立法学理论的视野之中，立法通常被认为是一个政治决策问题，因而立法应当是政治学研究的现象，立法学也相应被归属为政治学的分支。然而，政治学本身被不少学者视为意见冲突、利益权衡和妥协共存的学问，立法问题若仅被视为一种政治学问题，随之产生的恶果便是立法在世俗层面被贴上“政治交易”“冲突对立”“磋商妥协”等标签，立法的“坏名声”也导致诸多法律学者转而研究以司法为中心的法学理论——法教义学研究，其无论是在欧陆法系还是在英美法系都得到了足够重视。但是，立法理论研究被长期忽视也导致目前西方面临以下立法困境：一方面，随着时代的发展，我们所需要的成文法数量正呈指数级增长；另一方面，立法被视为“毫无尊严的事业”，其研究者寥寥。立法的数量与立法的质量之间出现了立法数量膨胀（legislative quantity inflation）与立法质量紧缩（legislative quality deflation）并存的巨大困境（Wintgens，2002）。造成这种立法困境的深层次原因之一，便是传统立法学研究的法制主义倾向。

一、传统立法学的政治学进路——法制主义

在西方传统法学理论的视野中，法学有三个较为突出的特征：其一，自治性。法学自脱离哲学而成为一门独立学科时，独立性便是其本质特征之一。法学的思维、法学的方法、法学的语言表述甚至于法学的独特职业——法官和律师等皆体现出法学与其他学科之间的显著区别。时至今日，法学已成为最重要的人文社会科学之一，法律职业者也因为如今法治国家的兴盛而日渐重要。其二，确定性。“法无明文规定不为罪”“法无禁止即可为”“法无授权不可为”这些耳熟能详的法律谚语（法律原则）体现了现今文化时代对法律的基本要求之一——法律必须是守法之人所知晓，且法不得溯及既往。法律的稳定性一方面为守法之人提供了可预测的途径，并能够以此评价自身或他人的行为，另一方面也是法的秩序性所蕴含的应有之义。其三，客观性。受启蒙时代的理性主义影响，法学也一直致力于科学性追求。这种客观性追求要求法学必须建立在实践逻辑之上，尊重和体现社会发展的规律。

然而，一旦将立法与法学的自治性、确定性和客观性等特征相联系，便能立即显现出立法的尴尬处境：立法处于政治学与法学的交叉点，与法学传统的司法主义相比，立法主义无疑是不成熟的，不具有自治性；立法过程往往是一个复杂的意见交换、利益权衡的过程，被不少学者等同为政策决定，因而也具有确定性；而科学性的追求更是传统立法理论饱受质疑的根源——立法理论如何才能体现出科学的理性与逻辑性。对此，传统立法研究者试图从两条路径来讨论立法学问题：一条路径是坚持立法与法学相分离，即立法是政治问题；另一条路径则是试图从公法学视角为立法寻找一处栖息之地。本节主要讨论的是第一条路径，即传统立法学的政治学进路。

Wintgens（2002）将传统立法学的政治学进路称为法制主义（legalism），并有强法制主义和弱法制主义之分。其中，强法制主义坚持法律和政治相分离的观点，认为立法是政治学的范畴，而法律所研究的则是如何对立法的成果——成文法进行适用。在强法制主义视角下，法律呈现出五个核心要素：一是表征性，即法律是对客观实在的表征，其逻辑基础是哲学上的唯名论；二是求真性，即法律是对客观真实的中立描绘；三是工具性，即法律是自然法原则在客观世界的传播载体，因而法律研究无须讨论其内容，而是着重于研究其表达方式（法律模式、法律体系、法律制度等内容）；四是国家主义，即法律是由国家制定或认可的，体现主权者的意志；五是科学性，即法律研究必须采用自然科学的研究方法，自然科学的研究方法才是追求世界真实的最核心方法。如此，法学亦可称为法律科学。

传统立法学的这种政治学进路的结果，在强法制主义者看来，法律“就在那里”，问题是，立法理论“又在哪里”（Wintgens，2012）。在法制主义（无论是强还是弱）的视角下，立法的主体——立法者被视为政治家，立法的过程——立法程序被视为政治磋商，立法的结果——制定法被视为政治决策的呈现。简而言之，立法是人为制定法律的过程，而这个过程又是政治学的传统领域，因而立法是政治学的研究对象（Wintgens，2002）。

二、法制主义的经典议题

政治学是以国家权力运行规律和政治制度具体构建为主要研究领域，立法则既有立法权的权力属性及运行规律需要研究，也有立法制度需要具体建构，因而政治学领域历来十分重视立法研究，主题聚焦于立法者（立法机关）、立法程序、立法决策等论域，讨论的主要议题可归纳为立法者（立法机关）、立法意图以及关于立法体制的议题三点。

（一）立法者（立法机关）

立法者是单一的还是多元的？这个政治哲学的经典议题历经了2 000多年的讨论，仍散发着新的理论魅力。若以群体的视角来看，这个议题争论的是君主制与议会制的抉择问题。强法制主义在这个议题上以霍布斯和卢梭作为典型代表。在霍布斯看来，君主制明显比议会制更有优势。然而，1 000多年的社会发展显示，霍布斯理想中的柏拉图式贤明君主只是一种彼岸花，再贤明的君主也难以保证后代能够持续贤明下去，议会制成了现代国家普遍采用的政治制度。可是，议会制这种政治制度本身难以确保能够消除意见分歧，2 000多年前苏格拉底之死已经初步显露出这种政治制度的弊端。对此，卢梭以性善论、自然法、社会契约论所构想的以人民主权为中心的议会制度，也未能消除人民“公意”的形式合理性与实质合理性之间的制度隔阂。就如托克维尔所言的“多数人暴政”，正是对这种强议会制发展到极端的一种担忧。

毕竟，立法机关内部的立法人员不是同一的，多元的立法人员与之相伴的是意见的分歧和利益的冲突。如何在保持理论分歧的前提下去保证实践的一致性，是政治哲学中立法研究必须解决的问题。

（二）立法意图

“立法意图”是一个十分复杂的立法学术语，可以在不同的场合指代不同的对象。关于立法意图的争论，通常是围绕立法意图与立法目的、个体意图与集体意图、语义意图与适用意图而展开的。

在传统立法学研究中，立法意图与立法目的通常被混为一谈，但两者却是两个具有联系亦有显著差别的概念。按《牛津高阶英语词典》的解释，“意图”一般是指行为人通过特定的行为来实现其特定目的的期望。因此，立法目的一般是指立法机关在制定法律时所希望能够实现的结果或状态；而立法意图则更偏重于通过自身的行动去实现目的的一种意志状态。从这个区别来讲，立法目的一般可以被描绘为现实的、具体的客观对象；而立法意图则侧重于描摹立法机关（尤其是不同立法者）的主观状态。

既然立法意图是一种主观心理状态，就必然会有个人意图与集体意图之分。如果说个人意图可以“个人意向”来表述，那么集体意图则可以用“集体意向”来指代。对“集体意向性”的理解也是政治哲学的经典议题之一。以个人主义视角来看，集体意向性是由一个个独立的个人意向性集合而成的，因此可以化约为一个个立法者所持有的共同的意向。整体主义则否认这种化约，认为集体意向性是一个集体所不可分割的共同意向。立法意图到底应当如何确立，这个问题的回答往往基于研究者的学术立场而定。

还有一个关键问题是立法意图推理的逻辑刻画，主要的难点在于语义意图、预期意图和适用意图之间的区分。对此，最新的研究进展是将立法意图解释区分为施事意图解释、语义意图解释和取效意图解释。其中，施事意图解释立法意图存在与否，语义意图解释立法意图的内容，取效意图解释立法意图的效果。这样，立法意图在施事意图层面得以证立，在语义意图层面得以发现、建构，并在取效意图层面得以拓展。

总体而言，立法领域关于立法意图的争论焦点在于，立法究竟贯彻的是谁的意图？如果在立法过程中任何立法者的意图都能称为立法意图，那么经过政治商谈利益妥协之后的立法意图，是否能代表立法者的整体意志呢？

（三）关于立法体制的议题

关于立法体制的讨论主要集中于立法权、立法程序和立法制度等议题。我国的立法体制是一元两级多层次多类别体制，主要由中央立法权、地方立法权、特别行政区立法权、特殊授权立法四个部分组成。根据我国宪法、立法法及相关法律的规定，法律和地方性法规的立法程序一般包括提出法律议案、审议法律草案、通过法律和颁布法律四个阶段。行政法规和部门规章则需要经过立项、起草、审查、决定和公布五个阶段。在立法制度研究方面，我国目前已经发展到法典编纂的高阶立法技术研究阶段，《中华人民共和国民法典》的正式实施就是最好的例证，目前正在讨论的环境法典、教育法典等法典编纂工作意味着我国立法制度尤其是法典化研究方面正在飞速推进。

由于对立法体制议题的讨论远超出本书所欲讨论的主题，故此处不再赘述。

三、法制主义的研究局限

从政治学学科发展来看，立法现象一直以来都是政治学的重要研究对象之一。全世界各国政治学研究会通常都会下设二级立法学研究会。例如，国际政治学研究会（IPSA）下设立法专家研究委员会，旨在促进有关立法制度、立法过程和立法政治学的比较研究，以及对国家层面、超国家层面和亚国家层面的相关立法机构进行研究。美国政治学研究会不仅专门设立了立法学研究会，还主办了会刊《立法研究季刊》（Legislative Studies Quarterly）。该杂志的宗旨是关注政治体制中立法机关的功能及其与政治制度之间的关系，以及重点关注立法机关中不同成员的行为模式，从而致力于建构并验证关于立法制度、立法过程和立法行为的一般性理论。我国政治学者也很早提出了将立法研究作为政治学的重要内容，要加强立法学相关议题的研究。但是，我国立法学研究会并不从属于政治学研究会，而是开设在法学研究会之下。

总体而言，法制主义视野下的立法学是政治学的一个研究领域，因而具有实证性特征，主要的研究目标围绕着立法者（立法机关）、立法意图、立法体制等论域展开。这种基于政治学的立法研究，倾向于将立法视为经过政治协商程序而确定的政治决策，不在乎立法的结果——成文法的内容是否优良。这样的研究态度难免会让立法以“政治黑箱”的形式被人所误解。