二、段某某、周某某涉河建设项目案

（一）案情简介

原告：段某某、周某某

被告：G市B区水务局、G市水务局

本案两原告系夫妻关系，其权属的涉案两栋房屋分别位于G市B区××镇××村××边342号之一、之二（下称涉案房屋）。《G市B区宅基地情况表》显示342号之一房屋户主为周某某，宅基地证批准时间为1997年2月；342号之二房屋户主为段某某，宅基地证批准时间为1997年2月。《B区流溪河及其支流岸线保护红线成果与B区河涌岸线控制区域、河道管理红线成果》载明：一类河涌的岸线至河道管理红线控制宽度为20米，夏茅涌属于一类河涌。同时，B区某街道办事处出具的《关于清拆段某某、周某某违法建设情况汇报》显示，涉案房屋位于河涌沿线6米范围内，属清拆对象，权属人是段某某和周某某，由于使用虚假资料骗取补录宅基地证档案，两宅基地证于2015年10月12日被区国土资源和规划局注销登记，段某某因伪造、变造公文证件印章罪被公安机关刑事拘留，案件正在侦办中。

2018年9月4日，B区水务局向段某某作出穗云水责改[2018]640号《责令限期改正通知书》，认定段某某未经水行政主管部门审批，擅自在河涌管理范围建设违章建（构）筑物的行为，违反了《水法》第三十七条第二款的规定，责令其立即停止违法行为，在9月7日前自行清拆所建违章建（构）筑物，逾期不清拆政府部门将强制清除。9月7日，B区水务局向两原告作出穗云水责改[2018]705号《责令限期改正通知书》，责令原告于9月10日前自行清拆涉案房屋，逾期不清拆政府部门将强制清除。原告不服[2018]705号《责令限期改正通知书》，申请行政复议。11月6日，G市水务局作出维持诉争决定，原告遂诉至法院。

2019年10月17日，B区H街河长制办公室作出关于涉案建筑物违法清拆情况的说明，确认河长制办公室于2018年9月14日组织H街城管执法队拆除涉案建筑物。原告对该拆除行为提起另案行政诉讼，要求确认违法并赔偿损失。

原告诉称：镇政府于1997年向陈某某核发的《农村（墟镇）宅基地使用证》显示的宅基地与342号之一房屋原宅基地证所载房屋的描述大致相同。原告段某某与陈某某于2006年签订《房屋使用权出让合同书》，以330万元购买该房屋。342号之一房屋由陈某某于1996年建设，342号之二房屋由段某某于2006年建设，被告认定事实不清。2002年实施的《水法》不适用于342号之一房屋，且房屋建成超过20年，未妨碍行洪，已超过《行政处罚法》规定的时效；原告与转让人约定办好房屋过户，无伪造宅基地证行为，段某某现已被释放；被告未经法定程序对涉案房屋做出认定，仅以在河涌管理范围内而拆除，不符合法律规定；被告B区水务局先后做出的两份《责令限期改正通知书》属于对同一行为做多次处罚。

两被告辩称：本案不属于行政诉讼受案范围，涉案房屋在B区H街道办下达的通知限期拆除范围内，且被B区H街道办清拆，诉争《责令限期改正通知书》仅仅是通知两原告在限期内自行拆除违建物，并不含有行政强制内容，对权利义务并未产生实际影响，不具有可诉性；根据1991年实施的《广东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》，两原告建房前应经有关主管部门审批同意；两原告在紧贴河涌岸线位置违法建设房屋，不论河涌管理范围划定为河岸线外延多少米，均位于管理范围内，未经水行政主管部门批准建房，已违反法律规定，B区水务局对原告不承担行政法律关系中的信赖利益保障义务，《责令限期改正通知书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序；本案违法的事实持续存在，时效主张于法无据。

法院认为：B区水务局作出《责令限期改正通知书》后未作出后续行政处理决定，并依据该通知实施了强制执行，因此被诉《责令限期改正通知书》对原告的实体权益产生了实际影响，具有可诉性；被告B区水务局在未对两原告342号之一、之二房屋的建设时间和受让时间进行核实的情况下作出《责令限期改正通知书》，认定事实不清，证据不足；1988年、2002年的《水法》，均未对河涌管理范围进行具体规定，被告适用该法规来认定涉案房屋位于河涌管理范围从而妨碍行洪，缺乏事实和法律依据；如果342号之一房屋为陈某某的宅基地证载房屋，被告B区水务局在该宅基地证撤销之前，认定该房屋妨碍行洪，违反了信赖利益原则。综上，诉争《责令限期改正通知书》应予撤销，《行政复议决定书》应一并撤销。

（二）法律依据

1.《水法》

（1988年施行）

第四十五条 违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者有关主管部门责令其停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施，可以并处罚款；对有关责任人员可以由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分：

（一）在江河、湖泊、水库、渠道内弃置、堆放阻碍行洪、航运的物体的，种植阻碍行洪的林木和高杆作物的，在航道内弃置沉船，设置碍航渔具、种植水生植物的；

（二）未经批准在河床、河滩内修建建筑物的；

（三）未经批准或者不按照批准的范围和作业方式，在河道、航道内开采砂石、砂金的；

（四）违反本法第二十七条的规定，围垦湖泊、河流的。

（2016年修正）

第三十七条 禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。

禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。

第六十五条 在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。

未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。

虽经水行政主管部门或者流域管理机构同意，但未按照要求修建前款所列工程设施的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令限期改正，按照情节轻重，处一万元以上十万元以下的罚款。

2.《广东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》（1991年施行）[7]

第二十四条 在河道、渠道、堤防和水工程设施管理保护范围内，未经水行政主管部门批准，不得进行下列活动。涉及其他有关部门的，还应向有关主管部门提出申请，经批准后方可进行作业。

（一）存放物料、修建厂房或者其他建筑、设施；[8]

（二）爆破、钻探、打井、墓葬、挖筑鱼塘、挖砂、采石、取土、淘金和开采地下资源以及考古挖掘；

（三）弃置砂、石、土、矿渣、煤渣、垃圾和其他废料；

（四）种植阻碍行洪排涝的竹木和高秆作物；

（五）修建阻水设施或者整治河道。

3.《河道管理条例》（1988年施行）[9]

第二十条 有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。

无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。

河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。

4.《广州市河涌管理规定》（2000年施行，已失效）

第二条第一款 本规定所称河涌，是指用于防洪、排涝、排水、航运的天然河道（珠江干流、流溪河除外）、人工水道、人工湖泊。

第六条 河涌管理范围按城市规划主管部门划定的红线确定。

对尚未实施城市规划管理的河涌，管理范围按两岸堤防背水坡脚以外6米之间的全部区域确定；没有堤防的，按历史最高洪水位或设计洪水位确定。具体范围由市水行政主管部门划定。

5.《广州市违法建设查处条例》（2015年修正）[10]

第二条 本条例所称违法建设，是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定的下列情形：

（一）未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的；

（二）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的；

（三）未经批准进行临时建设或者未按照批准内容进行临时建设的；

（四）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。

违法建筑物、构筑物违反城乡规划的事实持续存在的，属于违法建设的继续状态。

本条例施行前已建成的建筑物、构筑物，是否属于违法建设，依照建设当时施行的法律、法规的规定予以认定。

（三）实务要点

1.本案中《责令限期改正通知书》是否具有可诉性？

本案中B区水务局作出的《责令限期改正通知书》是否属于行政诉讼受案范围是本案争议焦点之一，该问题在司法实践中同样尚存争议。

有关《责令限期拆除通知书》的性质存在争议的根源在于法律规定的不一致，实践中法院主要持三种观点，即行政强制措施通知书说、行政处罚通知书说与行政命令说。[11]其中，湖南省怀化市中级人民法院持行政强制措施观点：上诉人在《强制拆除违法建筑决定》之前先后向周某下达了《责令限期拆除通知书》及《行政强制执行催告书》，依据《行政处罚法》和《行政强制法》相关规定，上述《强制拆除违法建筑决定》和《责令限期拆除通知书》及《行政强制执行催告书》均不属于行政处罚，而是一种行政强制执行和行政强制措施。[12]浙江省衢州市柯城区人民法院持行政处罚观点：虽“责令限期拆除”不在《行政处罚法》第九条明确列举种类中，但该条第六项为兜底条款，其中规定的“其他”行政处罚应与前五项行政处罚在性质、比例上具有一致性。“责令限期拆除”的行政行为规定在《城乡规划法》“法律责任”中，属于对相对人的行为及涉案建筑做出的违法性确定，表示行政机关已做出最终处理，《责令限期拆除通知书》规定的法律后果一旦生效将产生惩罚性效果，又如《土地管理法》第八十三条明确规定“责令限期拆除”为行政处罚，本案被诉“通知书”从所载内容看，符合行政处罚的基本特征，应遵守行政处罚的相关程序规定。[13]湖北省孝感市中级人民法院持行政命令观点：孝感市城乡规划局依照《城乡规划法》第六十四条的规定向张某下达的《责令限期拆除违法建筑物（设施）通知书》属规划行政命令，根据《城乡规划法》对责令限期拆除的规划行政命令作出的程序未作具体规定，被上诉人孝感市城乡规划局对上诉人张某违法建房还未到强制拆除阶段，强制拆除公告属下步程序。“责令限期拆除”并不标志着行政程序进入强制拆除阶段，未实际影响到当事人的合法权益，只是给予行政相对人一个作为的要求，不是行政处罚的种类，是行政命令[14]。

最高人民法院（2019）最高法行申3347号行政裁定书认定行政机关所作的限期拆除通知，不仅仅是程序性告知，还给行政相对人直接设定了限期自行拆除的义务，对行政相对人的合法权益已经产生了不利影响，属于可诉的行政行为。即行政机关作出的要求当事人限期改正拆除的《责令限期拆除通知书》具有可诉性，属于人民法院审理行政案件的受理范围。

经研究，判断《责令限期拆除通知书》是否具有可诉性的关键在于，结合案件具体事实判断该通知是否对当事人的实体权益产生实际影响。行政机关在查处违法行为过程中作出的责令限期改正通知，通常情况下是行政执法程序中的阶段性行政行为，不是对违法行为的最终处理，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于可诉的行政行为。但是，如果行政机关作出责令限期改正通知后并未作出后续行政处理决定，并依据该通知实施了强制执行，该改正通知对当事人的权利义务已经产生实际影响，应赋予当事人提起行政诉讼的救济权利。法院认为本案被告B区水务局作出被诉《责令限期改正通知书》后，未作出后续行政处理决定，而是与H街道办及B区城管局直接对涉案房屋实施拆除行为，被诉《责令限期改正通知书》对两原告的实体权益产生实际影响，应当属于行政诉讼受案范围。但是，笔者对法院的观点尚存疑问：早在被告B区水务局作出《责令限期改正通知书》之前，B区H街道办已下达限期拆除通知，涉案房屋在拆除范围内，并于2018年9月14日依据该通知完成对涉案房屋的整栋清拆，该拆除行为与《责令限期改正通知书》没有任何因果关系，法院将二者联系在一起并据此认为被诉通知书对两原告的实体权益产生实际影响的观点有待商榷。

2.对涉案建筑物的权属和建成时间的调查取证要求问题

根据《行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”但是，何为证据确凿，目前在行政诉讼领域，尚无统一的证明标准，主流观点是：行政诉讼的证明标准介于民事和刑事证明标准之间，根据行政个案中行政行为的性质和案件具体情况，适用多元化、差别化的证明标准。在司法实践中，法院对待个案已经充分采行了包含合理可能性标准、优势证明标准、明显优势证明标准、排除合理怀疑标准等在内的事实认定标准。其中“明显优势”证明标准是行政诉讼案件中适用范围最广和频次最高的标准，只要一方提供的证据相比对方当事人具有明显的优势，各项证据具有相当证明力且证据之间具有清楚的逻辑关系即达到该标准。[15]

因本案涉及建成多年的历史建筑，涉案《责令限期改正通知书》涉及对原告“擅自在河涌管理范围（20米）建设违章建（构）筑物”的事实认定，并据此作出对相对人的财产权益具有重大影响的行政行为，行政机关至少应对历史建筑的建设情况及权属情况等主要事实进行充分调查核实，获取确凿证据。根据法院观点，本案原告针对B区水务局作出的《责令限期改正通知书》认定的涉案房屋建设主体提出异议，并提供了陈某某的《农村（墟镇）宅基地使用证》、与陈某某于2006年签订的《房屋使用权出让合同书》以及《收条》等证据材料，证明342号之一房屋由陈某某于1996年建设，342号之二房屋由段某某于2006年建设的事实。B区水务局作为有权查处妨碍河道行洪的违法建筑的水行政主管部门，应当对被查处人及相关人员进行调查询问，并对被查处人提出的抗辩事实进行调查核实。

3.如涉案房屋为河道管理范围划定前建设，能否以事后划定的河道管理范围对已修建房屋的行为作出行政处罚？

《立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”据此，在新旧法律相冲突或者新法未对相关问题作出规定时，如果适用新的法律规定，则须满足两个条件：一是新法律规定对公民、法人和其他组织的权利和利益进行了更好的保护，二是必须在新法律中规定了适用的特别规定。

涉案342号之一房屋如果为陈某某1996年建设并取得《农村（墟镇）宅基地使用证》，而B区水务局适用2016年出台的《B区流溪河及其支流岸线保护红线成果与B区河涌岸线控制区域、河道管理红线成果》认定该房屋位于河道管理范围，有违“法不溯及既往”原则。如严格适用该原则，则对该房屋是否属于河道管理范围内的认定应当以涉案房屋建设前的河道管理范围划定为准，行政机关不得以房屋修建后划定的河道管理范围对该行为作出行政处罚，本案法院持此观点。

但是，基于本案的特殊情况，判断涉案房屋是否位于河道管理范围内，不应拘泥于“法不溯及既往”原则。《水法》（1988年）第一条即明确规定其立法目的为“合理开发利用和保护水资源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益”，划定河道管理范围，禁止未经审批擅自在河道管理范围内建设房屋，正是为了保障河道行洪安全，防治水害。但是，《G市中心城区河涌水系规划》《B区流溪河及其支流岸线保护红线成果与B区河涌岸线控制区域、河道管理红线成果》等文件将区域内河涌分为三类，涉案违建物所在的夏茅涌为一类河涌，其管理范围为河岸线两侧外延20米，即便三类河涌的管理范围也至少为河岸线两侧外延10米。据此，为实现《水法》相关规定保护水资源和保障河道行洪安全的立法目的，河道管理范围至少应是河岸线两侧外延10米。不论河涌管理范围为外延多少米，涉案房屋均已超越河涌管理范围界限，甚至紧贴河岸线而建，房屋部分结构甚至已经临于河面之上，涉案房屋必然位于《水法》等规定禁止违建的“河道管理范围内”。

4.行政机关对相对人信赖利益保护的责任边界

行政法中的信赖保护原则，保护的对象是公民的信赖利益。公民通过对行政机关作出的决定进行判断并据此安排生活，这种信赖如被破坏，将折损行政机关的社会公信力，降低公民生活的可预测性，造成一定的混乱。信赖保护原则在执法层面的适用，主要是限制行政主体随意变更、撤销已生效的行政行为。目前，我国仅在行政实体法中规定了对信赖利益的相应保护，具体表现在《行政许可法》第八条的规定中，即行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，只有在出于公共利益考虑并且没有其他更合适的方法的前提下，行政机关方可通过法定程序对已生效的行政许可进行变更，并应当依法补偿信赖利益人的利益损失。在行政法的其他领域并无立法层面的明文规定，在行政诉讼中，信赖保护原则只能作为法官裁量时可以参考的一个抽象的基本原则。

在信赖保护原则适用问题上，理论界对信赖利益保护的责任主体范围存有不同观点。一种观点认为，基于对《行政许可法》第八条规定的理解，已经生效的行政许可的信赖利益保护责任主体应为作出原行政许可的行政机关，而不应限制其他行政机关针对该行政许可相对人的其他违法行为作出行政处理；另一种观点则将生效行政许可的信赖利益保护责任主体扩大至所有行政机关。本案审理过程中运用了信赖利益保护原则，法院持第二种观点，认为：如果涉案房屋为陈某某的宅基地证载房屋，那么，早在两原告曾被核发涉案两栋房屋的宅基地证之前，陈某某就已经因涉案房屋被核发宅基地证，被告B区水务局在该宅基地证被撤销之前，认定涉案房屋妨碍行洪，违反了信赖利益原则。结合《行政诉讼法》的偏重保护行政相对人利益的制度设计，这体现了行政诉讼中适用信赖保护原则时偏重保护行政相对人利益的法益权衡。