第一章 导论

一、研究背景

自核电技术被发明那天起，人们对它的态度就是错综复杂的，既垂涎于它所能带来的丰富能源资源，又忧心于核电事故所引发的灾难性后果。为此，各国政府都根据本国的国情，制定了不同的核电政策，拥核和弃核的国家均有之。例如，中国、美国、法国、日本、韩国、俄罗斯等国家都建立了大规模的核电站，并支持核电技术发展。[1]但是，拥有17座核电站的德国受福岛核电站事件冲击，在2011年表示最迟要在2022年前关闭所有的核电站。[2]目前，中国是世界上最大的应用核电技术发电的国家，在20年内，运行的核反应堆数量就从3座增加至47座，就数量而言，仅落后于美国和法国。[3]

随着中国核电技术发展规模的不断扩大，“安全”成为政府和公众都最为关切的议题。尽管核电技术本身的安全性日渐提升，风险已经降至很低的水平，但是制度方面的建设却是落后于实践发展，增强制度方面的供给能力已经刻不容缓。国家的最高决策层也已充分认识、理解制度保障核安全的重要性，各项制度建设都在加快进行。2014年在荷兰海牙全球核安全峰会上，习近平主席首次全面、系统阐述中国的核安全观。[4]2018年1月，《核安全法》正式实施，核安全监管的事权、责任、分工更加明确，核工业主管部门、核安全监管部门、企业甚至个人，都要共同承担法律赋予的责任，共同保护我国的核安全。

（一）核电建设：在“争议”中继续前行

2011年3月，日本发生了后果非常严重的福岛核泄漏事故，引起全球范围内对核电不同程度的恐慌。随后，主题为“核电是否应继续发展”的讨论在很多国家相继展开。但仔细梳理各国在这次事故后对本国未来核电政策的表述，完全放弃核电的国家只是极少数，大部分国家都表示他们将不会放弃现有“发展核电”的计划（参见表1.1），但同时会加强对核电安全的监管（regulation）[5]，尤其是制度方面的建设。

表1.1 世界主要国家核电政策的立场汇总（日本福岛核事故以后）[6]

在发生如此严重的核事故后，核电的发展趋势并没有如一些评论家所预测的那样，陷入低潮，甚至停滞。世界大部分国家即使是日本，还愿意继续发展核电，其缘由可归纳为如下几点。

1.全球继续变暖，减少碳排量已成共识

自工业革命以来，由于人类广泛采用化石燃料，致使向大气中排入的含碳的温室气体逐渐增多，从而造成了一系列环境恶化的情形。根据专家的研究，这些负面的影响大致表现为以下几个方面：（1）全球变暖；（2）地球上的病虫害增加；（3）冰川融化，海平面上升；（4）天气反常，极端气候增加；（5）土地沙漠化正日益严重；等等。[7]而这些变化现在所造成的危害“与重大战争和经济大萧条相比不相上下”[8]。因此，世界各国政府已决心通力合作，共同降低向大气中排放的含碳的温室气体，为子孙后代留下一个宜居的生态环境。如2005年正式生效的《京都议定书》，其目标就是“将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平，进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害”[9]，截至2012年年底，全球共有180多个国家的政府签署并予以执行该协定。

事实上，随着各国政府严格落实《京都议定书》所设定的减排计划，大部分国家都面临着“能源危机”的困境，亟须解决。具言之，一方面，发展本国经济，肯定要以消费大量的能源为支撑，特别是在人口众多的发展中国家，能源供需紧张的关系会更为突出；另一方面，依据《京都议定书》的规定，各国都不同程度地承担了减少消费化石能源的义务。所以，发展和使用清洁能源如核电、风能和太阳能等，已成为各国政府的优先选择。但从目前的情形来看，我们的能源消费主要集中在煤、天然气和石油这三种能源上（这三类能源大致占总消耗能源的85%）。

科学研究已证明，大量燃烧这些有机燃油会对环境造成污染，如排碳所造成的温室效应，致使全球气温升高，从而影响人类的整体生存环境。因此，各国政府通过协商签订了《京都协议书》，其目的就是限制二氧化碳的排放量。相较之下，利用核电就不会存在这样的问题，核电站只需要把“三废”（废水、废气和固体废弃物）回收封存，最终排放的就只是回收以后剩下的一点尾水和尾气，而这些对环境并没有实质性的影响。

2.核电技术发展较为成熟，优势明显

综观当前能使用的、可替代的清洁能源，唯有核电可胜任化石能源的“替代”角色，尽管它在安全性方面还不能做到“万无一失”，但是仔细均衡各种利害关系，这已是当前最好的选择。

（1）核电技术使用时间较长，科学工作者已经积累了大量的实践经验。自1954年苏联建成第一个核电站以来，经过几十年的发展，当前全世界已有30多个国家拥有核电站，共有440个核电机组，总装机容量为390吉瓦，发电量约占全球发电量的11%（参见表1.2）[10]。在长期的使用中，很多国家已经积累了非常丰富的核电使用经验，大量的新设备、新技术也不断投入实践之中，安全系数越来越高，事故率一直处于非常低的状态。

表1.2 截至2018年1月，拥有核电数量排名前六的国家

（2）其他可再生能源在技术上还存在较大问题，还不能为工业提供持续、可靠的能源供给。鉴于核电站一旦发生事故，将造成非常可怕的后果，各国政府都曾投入巨大的人力物力，尝试研究更安全的可再生能源技术，但从当前研究的效果观察，都不甚理想。例如，“太阳能”和“风能”，一方面，这两种能源对于地理因素要求很高，不易满足，所以很难提供稳定的、大量的能源供给；另一方面，囿于技术的不成熟，运输成本过高。通常这两种能源都产自偏僻的地方，若将其转换为电能再传送至人口聚集区，造价太高，远远大于民众的承受能力，普遍使用不现实。

（3）核原料储藏量丰富，取之不尽。事实上，少量的核原料就可以产生巨大的能量。核电通常来源于两种核燃料，一种是金属铀，另一种是金属钍，这两种材料都能以裂变的方式产生核电。据专家估算，地球上这两类物质储藏量都很丰富，如果将它们都裂变，那么这些原料所产生的能量大致为煤和石油所能产生能量总和的20倍。另外，核电需要的核燃料其实很少，但是很少的质量却可以产生巨大的能量，比如说功率为100万千瓦的核电机组，一年需要30吨核燃料就可以了。为更好说明此问题，我们还可以做一个有趣的比较，一个100万千瓦的火电站每一天要烧1万吨煤，若按一列火车可以装载1000吨煤计算，这个火电站一天需要10列火车去运煤，而同样功率的核电站一年才用30吨核燃料，而一列火车所装载的核燃料可以用30年。[11]

（二）能源现状：中国庞大的核电计划

这篇论文写作的时代背景在于我国现阶段的能源结构不尽合理，清洁、环保的能源所占比率相对较低，生存环境日益恶化，能源供给制度改革的呼声日益强烈，但同时，高速发展的经济亟须消费大量的能源予以支撑，一旦没有稳定的能源供给，经济发展必然陷入停滞，后果不堪设想。

中国政府在“十三五发展规划”中，对能源的发展作出了具体的规划，即为满足国家日益增长的能源需求，在这一个五年发展计划中，我国将加快发展以电力为主导的能源产业。同时，为更好地保护生态环境，国家也将发展安全、高效的核电（主要目的是降低火电在我国电力生产中所占的比重），到2025年我国核电运行装机容量将达到7000万千瓦，[12]这就意味着我们在不久的将来会修建更多的核电站（参见表1.3）。

表1.3 我国核电站已运行、在建和拟建情况表[13]

虽然2011年3月发生的福岛核泄漏事件延缓了中国政府建设核电站计划的实施[14]，但是仅在一年以后，政府相继通过了《核电安全规划（2011—2020年）》和《核电中长期发展规划（2011—2020年）》，这也意味着被搁置的核电计划再度开启。尽管核电还有很多“瑕疵”，但就目前的情形讲，核电是“唯一能补充煤电水电不足的能源”[15]，大力发展核电有其必要性，具体理由如下。

1.生态环境的重要性与日俱增，环境保护已经成为社会各界普遍关心的重要议题。由于我国工业很长一段时间内采取粗放型发展模式，国内大多数城市如北京、上海、天津、成都等都面临着严重的大气污染威胁，据报道：“2013年1月30日，全国灰霾面积达143万平方公里，北京等地雾霾笼罩……全国仅海南三亚和广东湛江空气质量为优。”[16]而想要彻底改变这一状况，就必须降低含碳能源的使用，更多地采用清洁能源。以大亚湾核电站为例，它虽然只拥有5台百万千瓦的在运核电机组，但与同等规模的燃煤电站相比，“相当于每年少消耗电煤约1330万吨，减少排放二氧化碳约3700万吨。如果这些电煤用火车运输，一年365天不间断地运输，每天需要由15列火车运送，（一般一节火车皮可运输50吨煤，一列火车共有50节车厢），全年共需要26万节火车皮”[17]。

2.虽然核电利用存在一定的风险，但相较于其他可再生能源，核电是目前可采用的“唯一”可靠能源。就以曾经被寄予厚望的风能为例，一方面，从收益成本的角度考虑，我国的风力资源主要分布在人烟稀少的西部和北部地区，由于西部经济欠发达造成风电难以就地消化，必须通过并网且远距离输送到东部地区才能被全部消化，生产、运输成本实在是过于高昂[18]；另一方面，从其可利用的限度来计算，也不能满足我国巨大的能源需求。专家预计，“我国有风力资源253吉瓦，但风电设施平均年运行2500—3000小时，到2050年即使有200吉瓦开放利用，其提供的一次能源量也只有1.5亿—1.8亿吨。……而现在我们国家的能源缺口是在20亿吨标煤左右”[19]。再以太阳能为例，它是公认的地球上最为丰富的可再生资源，如果得以充分利用，足以满足中国乃至世界的能源需求。但是不可忽略的是，太阳能开发在中国尚处于起步阶段，未来10年，我国电力和电量两方面缺口并存且逐步扩大：预计2025年煤电装机将达12.3亿千瓦，按照“十四五”年均新增新能源1亿千瓦考虑，2025年电力缺口约6000万千瓦，年均电量缺口约500亿千瓦时。[20]从供给角度而言，也唯有核电有此能力在短期内弥补这一缺口。

另外，从国家能源安全的角度考虑，我国能源需求既然存在缺口，那么期望通过从国际能源市场进口清洁能源来弥补这一缺口是不太现实的，也是不安全的。最稳妥的方法应是借助国内的资源予以解决。核电的主要燃料是铀，而当前我国已探明的铀矿资源的存量可供100吉瓦的核电容量使用20年，并且依据专家基于我国地质状况的估算，我们的铀资源的存储量应该更为丰富。[21]

（三）核电安全：中国亟须完善与核相关的法律制度

正如上文所述，发展核电是中国必然的选择，不能因为日本福岛核事故的发生而改变，“核工业是高科技战略产业，是国家安全重要基石。要坚持安全发展、创新发展，坚持和平利用核电，全面提升核工业的核心竞争力，续写我国核工业新的辉煌篇章”[22]。既然“弃核”不成，那么思考重点就应当放置在核电的安全使用方面，尽早制定发展的规划，“我们已经将核安全纳入国家总体安全体系，写入国家安全法，明确了对核安全的战略定位”[23]。此外，核安全已经上升成为总体国家安全观中的非传统安全要素之一，其内涵既包括防范人为的核攻击（Nuclear Security），也包括防范核事故（Nuclear Safety），[24]并直接由《国家安全法》予以规范[25]。作为重要的民用核设施，核电站安全运行成为贯彻总体国家安全观的应有之义。

为确保核电能被安全使用，我们应立即着手两个方面的工作：一方面，努力提高核电的安全使用技术，鼓励更多的科研力量投入这方面的研究之中。值得欣慰的是，中国核电的安全管理水平一直都在不断地提升，近些年来的事故数量也呈降低趋势，“2017年、2018年和2019年每台机组的平均运行事件数量分别为0.87、0.89和0.64起，低于美国的2.6、2.1和1.7起，也低于法国等许多国家”[26]。另一方面，建立、完善与核安全相关的法律制度，杜绝因人为因素造成核事故的可能性。尤其值得警醒的是，到目前为止，中国还没有制定一部综合性的《原子能法》[27]。举目环望，拥有核电站却没有《原子能法》的国家是少之又少。很多国家在其核电站还没有大规模兴建之时就已然颁布了《原子能法》，如美国早在1945年就制定了类似的法律。事实上，核安全法律与核电安全技术同样重要，它不但可以有效控制政府和监管部门在审批或监管中的自由裁量权，而且可以保障一国的核电发展能持续、均匀和稳定地进行。

综合分析、归纳和总结各国原子能立法的内容，规范的领域主要包括以下几个方面：其一，原子能利用。主要包括核设施设计、建造、运行、反应堆监督管理、辐射防护等。其二，核材料的管理。主要包括开采、冶炼、运输、持有、贸易等。其三，核技术的研究和人员培训。通过规范技术研究和人员培训的过程，最大限度为核电的安全运营创造一个有利的外部环境。其四，其他与核有关的领域。[28]当然我们一直没有制定《原子能法》最主要的一个原因，就是在很长一段时间内对于核电的利用持“谨慎”的态度，核电站的建设规模也非常小。但现在国家已明确对核电的利用原则将从以往的“适度发展”变成“积极发展”，核电的建设速度明显加快，那么制定和完善与核相关的法律制度也就迫在眉睫。

由于受到切尔诺贝利核事故的冲击，各国核立法的重点开始向构建和完善核安全法律制度转移。在国际原子能机构等国际组织的倡议和推动下，世界范围内掀起了核安全立法热潮。综观域外立法，核安全法律制度的立法方式主要表现为通过修改或制定核能综合法、专门制定核安全法以及就个别核安全法律制度单独进行立法这三种模式进行。[29]对于中国而言，制定专门的核安全法律会使某些重大关切的核安全制度如核安全监管、核损害赔偿责任和核应急准备与响应等得以放大并强化实施，是符合我国现状的立法模式。近几年来，我国国家立法机关明显加快了“核电”方面的立法工作，整个规范核电发展过程的法律框架已经搭建完成，配套的制度也在不断地完善之中。特别是中国首部《核安全法》已于2017年9月1日经十二届全国人大常委会第二十九次会议表决通过，并于2018年1月1日起施行，有关核安全的基本方针、原则、主要制度、监督管理体制等重大问题已经上升为法律。同时，《核安全法》还明确了核企业的安全主体责任，对核设施营运单位的资质也作出了明确规定，这对进一步完善我国的涉核法律体系具有里程碑意义。

但仍需警醒的是，为降低核电使用风险，仅仅是颁布一两部法律是不够的。核电风险问题已然不是一个单纯的技术规范问题，毫不隐讳地讲，翻开任何一本介绍核电站的科普读物，其内容大致基本相同。尽管核电的利用技术在不断提高（核电设备已更新到第四代），但其工作原理并没有改变。简言之，这个过程就是将用铀制成的核燃料放在反应堆内进行裂变（当铀的原子核受到外来中子轰击时，一个原子核会在吸收一个中子后，分裂成两个质量较小的原子核，同时放出2—3个中子。而此次裂变产生的中子又将去轰击另外的铀原子核，引起新的裂变），伴随这一过程的进行会有大量的热能释放出来，然后用高压下的循环冷却水把热能带出，进而通过蒸汽发生器生成蒸汽，再利用高温高压的蒸汽推动汽轮机，最后推动发电机旋转产生电能。一般情形下，核电站由两部分组成：核岛和常规岛。前一装置是原子核裂变生产蒸汽的发生场所（包括反应堆装置和回路系统）；后一装置则是蒸汽发电的发生场所（包括汽轮发电机系统）。[30]是不是我们只要在法律上对每一个运行环节设置严格的技术标准，就可以把风险控制在最低的程度？

实际上，对于风险的理解我们绝不能仅仅停留于技术层面，尽管客观存在的技术风险也很重要，但风险认知是多维、复杂的，其他方面也应关注。一方面，技术标准制定本身就是一种权力的运行形式，事实上，所谓的技术标准并不存在一个绝对客观、公正的表达形式，它需要专家群体用某种专业术语去定义、表达，因此从某种程度而言，专家就拥有了解释风险的权力，但专家并不等同于科学，信任的前提是专家能正确地表述科学知识，若因其他非正常因素，专家故意歪曲科学知识的时候，那么专家的解释就会失去权威性和正当性；另一方面，由于认知能力的不同，公众和专家对于风险的认识是有很大区别的，很有可能出现的一种情形是，专家认为是低风险的事物，公众却认为是存在很高风险的。正是由于对于风险的认知不能形成共识，很多高科技项目，包括核电项目，出现了因公众强力阻扰而建设停滞的情形。因此，在制定法律时，必须考虑风险的可交流性问题，在政府、专家和公众之间建立起一个有效的沟通平台，尽量统一对风险的认知。

另外，在此过程中，我们还需要转变一种观念，之前我们认为公众不支持高科技项目，是因为他们所获得的信息不够充分，对项目的安全性缺乏了解，为此，一些先进的西方发达国家开始了一场以推动公众理解科学为目的的运动。有学者将此称为“缺失模式”（deficit model），其基本观点就是认为公众对科学的认同度与科学素质相关，若要确保公众对科学创新的事物有较高的接受度，唯一可行的路径就是提高公众的科学素养。[31]但事实已经证明，即使通过大众传媒、博物馆、讲座等形式向公众进行科普教育仍不能有效解除其对于这类创新事物的紧张感，同时这也证明科普虽然很重要，但它并不是解决问题的最紧要因素，而最关键的问题是在存在一定安全风险的情况下，如何说服当地居民同意、支持项目的建设，即风险的可接受性问题。