第二章 基建投资罗盘（二）

——避债务、招投标

一、概述

基建投资罗盘是系统搭建或是分析基建项目投融资模式的方法论，其中有关定主体、分类型、筹资金、管预算等四个问题在上一章已经给各位读者做了介绍之后，接下来本章将接续上一章中有关基建投资罗盘中的避债务与招投标两方面继续给各位说明。

二、隐性债务（避债务）

避债务是指一个基建投资项目的交易结构内容，涉及融资或是政府的支出责任的部分应避免构成地方政府隐性债务。一般在实务中对于基建投资项目是否为地方政府隐性债务的判断有两个重点：第一，不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还的融资；第二，不得以预期土地出让收益收入作为企业资金偿债来源的融资。关于基建投资项目是否构成政府隐性债务问题的讨论，是基建项目是否成败的关键问题。在此，虽未进一步展开说明，但有兴趣的读者可以关注小鹅通知识商铺“微观点学院”的线上课程，以及视频6.1“基建投资模式的六个面向与对外扩张型片区开发——兼论ABO、EPC+、EOD等模式”的内容。

三、招采程序（招投标）

基础设施投资项目广义的招采程序包括：工程招投标程序、PPP（政府和社会资本合作）项目招采程序、政府购买服务程序、土地招拍挂程序、市场化项目的招投标程序等五类。本书将针对广义招采程序实践中常见的问题进行说明。

（一）广义招采程序常见的几个问题

首先，如果是政府投资项目，政府指定或是委托项目法人，政府指定出资方代表，或是政府授权集中组织建设实施单位进行集中建设，这类的投资项目企业一般不需要通过招投标的程序，只需要政府的委托或授权，企业即可代为投资，因为这里的项目法人、出资方代表以及集中组织建设实施单位应认为是政府的代理人，所以程序上只需要政府授权即可担任。其次，如果是企业投资的公益经营性或是准经营性项目，该项目可以采取市场化运作模式，以市场化项目的招投标程序选择投资企业，也可以采取PPP模式，以PPP项目的招采程序选择社会资本方。再次，如果是公益的非经营性项目，由于项目经营性收入不足，另外搭配一个非公益的经营性项目，例如：一个湿地公园搭配周边的一个房产项目[4]，则湿地公园项目的招投标程序与房产项目的土地招拍挂程序该如何实施？目前实践中有以下两种做法：第一，将项目的招投标与土地的招拍挂合并实施[5]；第二，土地可以走附条件的招拍挂程序，也就是以施做项目作为土地招拍挂的条件。最后，在什么条件下可以适用于两招并一招的程序？也就是进行完投资项目的招投标后，可否不再进行工程的招投标程序？《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条第一款第三项规定：“除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：……（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供……”由此可知，符合以下条件的项目可以不进行招标：第一，特许经营项目（解释上包括PPP项目）通过招投标程序选定投资人；第二，投资人可以自行建设的。所以ABO项目或是EPC+项目不属于特许经营项目，发包工程需要进行招投标程序。此外，如果PPP项目的投资人将项目部分工程发包给子公司或是关系企业，也需要进行招投标程序。

（二）政府购买服务程序

《政府购买服务管理办法》第十条规定：“以下各项不得纳入政府购买服务范围：……（三）政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目；（四）融资行为……”由此可知，工程以及融资行为不得纳入服务范围。虽然规定购买服务范围不得包括融资行为，但是我们可以通过一些合同条款的安排，达到相同的效果。《政府购买服务管理办法》第二十四条规定：“政府购买服务合同履行期限一般不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同。”以及第二十九条规定：“承接主体可以依法依规使用政府购买服务合同向金融机构融资。”因此从购买主体的角度，可以通过签订三年的政府购买服务协议的方式，在三年期限到期前支付款项，延长支付期限从而达到融资的效果，而承接主体提供服务所需的周转金可以向银行融资。

棚户区项目可否采用政府购买服务模式施作？笔者认为棚户区改造内容包含工程，所以根据《政府购买服务管理办法》第十条的规定，棚户区项目不可以采取政府购买服务模式。

土地储备项目可否采取政府购买服务模式？这涉及土地储备项目的内容是属于工程还是属于服务的问题。一般而言土地储备分为三个阶段，分别是土地的收储（拆迁安置补偿）、土地前期开发（即七通一平）以及土地的提供。根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》的规定“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务”以及根据《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》的规定“严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目”。由此可知，土地收储属于服务的范畴可以采用政府购买服务模式，土储前期开发属于工程的范畴不可以采用政府购买服务模式。