第四章 片区开发概述
——国土规划与土地指标
一、片区开发的基本问题
（一）片区开发的意义与分类
所谓片区是指一个区域分成若干个分区，而片区开发是指在某个分区进行开发的一种行为，一般在政策文件上很少使用“片区”，而是可以看到各种各样的区，例如：经济特区、园区（开发区、高新区、自贸区）、新区或是旧区。针对这些区，笔者认为应该从城市发展区域的人口分布角度划分成“对外扩张型的片区开发”与“对内更新型的片区开发”。
所谓“对外扩张型的片区开发”是指从城市的边缘开始对外扩张，由于对外扩张的区域可能人口较少，或是可能会涉及集体所有的土地，所以进行二级开发时的重点将放在如何通过XOD模式来吸引人潮，人潮才能发展出经济的需求。而“对内更新型的片区开发”是指在城市的内部进行开发，开发的区域通常在人口密集的地方，因此进行开发时会影响到原来的物业权利人对于物业的原有权利，所以如何通过市场化的手段（例如：奖励容积）进行开发，就成为此类开发类型所关注的焦点。
（二）片区开发与“十四五”规划
根据“十四五”规划，2025年常住人口的城镇化率将提高到65%，而2020年年末国家统计局所公布的城镇化率是60.6%，所以未来常住人口城镇化率每年将提升约1%。但是有学者认为[7]，目前中国实际的城镇化率不到40%，而2024年我国就可以踏入高收入国家的门槛。当前，高收入国家城镇化率约为81%，如果从这个角度看，65%的目标可以说是相当低。因此，常住人口城镇化率的提升还有非常大的空间，片区开发的市场还相当大。
二、国土规划基本概念介绍
（一）过去空间规划所存在的问题
过去我国的空间规划体系包括：主体功能规划、城乡规划、国土及土地利用规划以及生态及环境保护规划。主体功能规划由国家发改委编制，是指根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，以确定主体功能定位，明确开发方向以及控制开发强度。城乡规划由住建部编制，是指对一定时期内城乡社会和经济发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理，其中包括：总规、控规、修规与概念性规划等。国土及土地利用规划由原国土资源部规划，是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。而生态及环境保护规划由原环保部编制，是人类为使生态环境与经济社会协调发展而对自身活动和环境所做的时间和空间的合理安排。
由前述可知，过去我国空间规划的编制管理机构分散、层级结构和编制标准不统一，所以经常出现规划目标相抵触、内容相矛盾等问题。
（二）目前国土空间规划的体系
为了改变各规划之间相互协调不够、交叉重叠较多的情形，因此有必要将前述的空间规划进行“多规合一”，也就是将原本分散的空间规划整合成统一的国土空间规划。
根据中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》：“……建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用……到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立‘多规合一’的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护‘一张图’……分级分类建立国土空间规划。国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。国家、省、市县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。相关专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。……”由前述的内容可知，目前的国土空间规划有以下几个重点：第一，国土空间规划要做到“多规合一”；第二，国土空间规划要形成一张图；第三，国土空间规划分为五级三类，所谓五级是指国家、省、市、县、乡镇的五级国土空间规划，三类是指国土空间总体规划、详细规划与专项规划。
有关“多规合一”的问题，《土地管理法》第十八条第二款的规定：“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。”由此可知，由于国土空间规划实现“多规合一”之后，已经编制国土空间规划的，就不需要再编制土地利用总体规划以及城乡规划。此外，有关形成“一张图”的问题，根据自然资源部办公厅《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》（自然资办法〔2019〕38号）：“各地应以第三次全国国土调查成果为基础，整合规划编制所需的空间关联现状数据和信息，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图，用于支撑国土空间规划编制。”由此可知，形成一张图的目的，是整合规划所需的数据和信息。
有关过去空间规划与现有国土规划要如何进行过渡与协调的问题，自然资源部《关于全面开展国土空间规划工作的通知》：“二、做好过渡期内现有空间规划的衔接协同。对现行土地利用总体规划、城市（镇）总体规划实施中存在矛盾的图斑，要结合国土空间基础信息平台的建设，按照国土空间规划‘一张图’要求，作一致性处理，作为国土空间用途管制的基础。一致性处理不得突破土地利用总体规划确定的2020年建设用地和耕地保有量等约束性指标，不得突破生态保护红线和永久基本农田保护红线，不得突破土地利用总体规划和城市（镇）总体规划确定的禁止建设区和强制性内容，不得与新的国土空间规划管理要求矛盾冲突。……”由此可知，在一致性的处理过程中，有四个“不得突破”：第一，不得突破土地利用总体规划确定的建设用地和耕地保有量等约束性指标；第二，不得突破已经确定的生态保护红线和永久基本农田控制线；第三，不得突破城市、镇的总体规划所确定的禁止建设区等规划强制性的内容；第四，不得与新的国土空间规划管理要求矛盾冲突。
（三）三区三线的划定与国土空间用途管制
为了保护耕地与生态土地，国土空间规划通过三区三线的划定，以及国土空间用途管制等方式，实现上述四个“不得突破”的目的。所谓三区是指城镇空间、农业空间、生态空间三类空间，而三线是指城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线。而国土空间用途管制是对土地发展权的空间管制，具体是指在国土空间规划已经确定的空间用途，以及开发利用限制条件的基础上，在国土空间开发许可、用途变更审批和开发监管等环节，对所有国土空间用途或功能进行监管。
三、土地增减挂钩制度
（一）制度起源
《土地管理法》第三十条规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。”由此可知，我国所采取的耕地保护措施是耕地占补平衡原则，占多少耕地就开垦多少耕地，或是缴纳耕地开垦费用于开垦耕地。所以实践中会针对某地设定耕地指标以及建设用地指标，实际耕地规模不能低于耕地指标，实际建设用地规模不得高于建设用地指标。
之后，针对耕地占补平衡原则有了一些弹性的规定，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“……鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。……在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转……”由此可知，该文件将城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，建设用地指标可以从农村挪移到城镇使用，但是该文件中的增减挂钩与耕地指标没有任何关系。
根据农村建设用地指标挪移的对象分为以下几个类型，分别是：第一，在项目区内流转；第二，在省内流转；第三，跨省流转。以下针对这三个类型的内容具体说明如下。
（二）类型一：增减挂钩指标在项目区内流转
1.建设用地增减挂钩制度的意义
《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（以下简称《建设用地增减挂钩试点办法》）第二条规定：“本办法所称城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”第五条第一款规定：“挂钩试点工作实行行政区域和项目区双层管理，以项目区为主体组织实施。项目区应在试点市、县行政辖区内设置，优先考虑城乡结合部地区……”由此可知，建设用地增减挂钩制度是指：第一，由农村拆旧地块与城镇建新地块共同组成项目区；第二，挂钩试点工作实行行政区与项目区双层管理；第三，项目区应在试点市、县辖区内设置；第四，项目区内通过建设用地增减挂钩周转指标的运用做到耕地占补平衡。
2.什么是挂钩周转指标？如何进行操作？
《建设用地增减挂钩试点办法》第六条规定：“挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标（以下简称挂钩周转指标）进行。挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。不得作为年度新增建设用地计划指标使用。挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还，面积不得少于下达的挂钩周转指标。”由此可知，挂钩周转指标是用于控制建新地块的规模，并且作为拆旧地块复垦耕地面积的标准。
此外，《建设用地增减挂钩试点办法》第十二条规定：“试点省（区、市）应根据国土资源部批准下达的挂钩周转指标规模，在项目区备选库中择优确定试点项目区，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。整体审批结果报国土资源部备案。项目区经整体审批后方可实施，未经整体审批的项目区，不得使用挂钩周转指标；未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块，不得改变土地用途，涉及农用地改变为新增建设用地的应依法办理农用地转用手续。”由此可知，使用挂钩周转指标的前提是，项目区已完成整体审批。
实践中增减挂钩周转指标的操作可以分为以下几个步骤：第一，组成项目区并向主管部门申请挂钩周转指标；第二，指标下达后，建新地块才能开始开工，并且拆旧地块应于期限内完成复垦；第三，复垦完后将挂钩指标归还，从项目区整体审批实施至指标归还的期限一般不超过三年。
（三）类型二：增减挂钩指标在省内流转
1.哪些地区增减挂钩指标可以省内流转？
《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中规定：“在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁，允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用。在有条件的贫困地区，优先安排国土资源管理制度改革试点，支持开展历史遗留工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发和低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点。”《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》中规定：“省级扶贫开发工作重点县可以将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。”由此可知，连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县、省级扶贫开发工作重点县增减挂钩节余指标可以在省内流转。
2.什么是增减挂钩节余指标？如何操作？
增减挂钩节余指标是指拆旧区域增加的耕地规模以及减少的建设用地规模减去安置区增加的建设用地规模及减少的耕地规模。国土资源部《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》中规定：“增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用的，实行项目区分别管理。产生节余指标的县（市）可将拆旧复垦地块和本县域内的建新安置地块组成项目区，编制项目区实施方案，并在方案中说明产生节余指标规模等情况；使用节余指标建新的县（市）可单独编制建新实施方案，详细说明节余指标来源。产生节余指标县（市）的项目区实施方案和使用节余指标县（市）的建新实施方案，可按照规定分别报备。”由此可知，类型二的增减挂钩节余指标的项目区是指拆旧地块和安置地块组成项目区，项目区的范围不包括建新地块，因此拆旧地块完成复垦后所形成的节余指标，可以在省内流转至任意一个建新地块使用，同时也形成了指标流转公开竞价的市场环境。
实践中增减挂钩节余指标的操作可以分为以下几个步骤：第一，项目区完成房屋拆除、土地平整及居民安置（即完成易地扶贫搬迁），以及耕地验收，产生增减挂钩节余指标；第二，将形成的增减挂钩节余指标挂网竞拍，成交后由指标受让方付款。
（四）类型三：增减挂钩指标跨省流转
国务院办公厅《关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》中的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》第二条规定：“本办法所称城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂，是指‘三区三州’及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标（以下简称节余指标）由国家统筹跨省域调剂使用。”由此可知，“三区三州”及其他深度贫困县增减挂钩节余指标可以跨省域流转使用。所谓“三区”是指西藏自治区、四省藏区（青海、四川、甘肃、云南）及南疆四地州（和田地区、阿克苏地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州）；“三州”是指四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州。
另外，自然资源部、财政部、国家乡村振兴局《关于印发〈巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法〉的通知》第二条规定：“本办法所称城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂，是指原‘三区三州’及其他深度贫困县、国家乡村振兴重点帮扶县开展城乡建设用地增减挂钩，拆旧复垦安置节余的建设用地指标（以下简称节余指标）在省际协商基础上由国家统筹跨省域调剂使用。”由此可知，可以跨省流转的增减挂钩指标，增加了国家乡村振兴重点帮扶县。
（五）其他问题讨论
自然资源部针对人大代表所提出的《关于解决基本农田“功能置换”“增减挂钩”“占补平衡”中的质量问题的建议》，进行了回复并在自然资源部《对十三届全国人大四次会议第5776号建议的答复》（自然资人议复字〔2021〕129号）文件中表示：“……明确将各级各类土地整治和高标准农田建设项目的新增耕地统一纳入核定范围，通过县级初审、市级审核、省级复核的程序，逐级把关，严格核实新增耕地……目前，质量分类工作已基本完成，下一步，我部将以此为基础，建立不同自然地理区域的耕地资源质量比较转换关系，构建耕地占补平衡新机制，切实落实耕地占优补优……我部根据综合信息监管平台和‘一张图’工程建设要求，建立健全增减挂钩在线监管系统，加强对拆旧复垦耕地质量的动态监管，确保入库数据真实、准确、可靠……”由此可知，针对如何进一步落实耕地占补平衡，除了要确保耕地的数量以外，还要进一步落实耕地的质量。
此外，财政部《关于城乡建设用地增减挂钩试点有关财税政策问题的通知》中规定：“实施增减挂钩中，市县国土资源管理部门依法供应用于城镇建设的地块（即建新地块）形成的土地出让收入，包括利用增减挂钩节余指标供应土地形成的土地出让收入，均应当按照国办发〔2006〕100号文件规定，就地全额缴入国库，实行‘收支两条线’管理。”由此可知，增减挂钩节余指标所形成的收入，属于财政收入，必须实行“收支两条线”。
四、地票制度
由于土地增减挂钩制度都是政府统一主导下的土地指标流转行为，都是在政府与政府之间进行交易，增减挂钩指标所形成的收入都是通过财政专户“收支两条线”管理，而这部分资金又是进行土地开发建设的资金来源，因此相应的融资业务难免有构成隐性债务的可能。而地票制度交易双方不是政府对政府，收益也全部归于耕地复垦的土地权利人，因此该收益性质不属于财政资金，可以不走“收支两条线”的程序。以下将以重庆市为例，介绍地票制度的关键内容。
《重庆市地票管理办法》第二条第二款规定：“本办法所称地票，是指土地权利人自愿将其建设用地按规定复垦为合格的耕地等农用地后，减少建设用地形成的在重庆农村土地交易所交易的建设用地指标。”由此可知，地票是用地指标所形成的一种证券，可以在土地交易所进行交易。地票有以下几点值得关注的地方：第一，地票可以分割使用、可以质押，《重庆市地票管理办法》第三十八条第一、二款规定：“地票证书权利人可以一次性使用或者分割使用地票。地票可以质押。”第二，地票收益权可以融资，《重庆市地票管理办法》第十三条第二款规定：“复垦项目地票收益权可以依法向金融机构申请融资。”第三，地票价款可以不走“收支两条线”，《重庆市地票管理办法》第三十条第一款规定：“地票转让交易的，所得地票价款全部归转让人。”